新時代兒童事業(yè)發(fā)展開啟新征程
——2021年中國兒童發(fā)展現(xiàn)狀、問題與展望

中國兒童中心課題組

兒童是國家的未來、民族的希望。黨和國家始終高度重視兒童事業(yè)發(fā)展，先后制定實施四個周期的中國兒童發(fā)展綱要，為兒童各方面權(quán)利的實現(xiàn)提供了重要保障。特別是2021年9月，國務(wù)院頒布的《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》（以下簡稱《新兒綱》），成為指導(dǎo)新發(fā)展階段我國兒童工作發(fā)展和兒童事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。本報告在借鑒《新兒綱》對各領(lǐng)域劃分的基礎(chǔ)上，基于政府部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從兒童的健康、教育、福利、家庭、環(huán)境、法律保護等方面，總結(jié)2021年我國兒童事業(yè)發(fā)展的狀況和成就，分析存在的問題與挑戰(zhàn)，展望今后兒童事業(yè)發(fā)展的方向和趨勢。

一、現(xiàn)狀與成就

2021年是“十四五”規(guī)劃開局之年，一系列促進兒童健康成長和推動兒童事業(yè)全面發(fā)展的法律政策相繼出臺，兒童生存和發(fā)展?fàn)顩r得到顯著改善，新時代兒童事業(yè)發(fā)展開啟新征程。

（一）兒童健康政策體系及聯(lián)動機制逐步完善，兒童健康水平持續(xù)提升

保障兒童身心健康的政策體系和工作網(wǎng)絡(luò)不斷健全，政府、學(xué)校、家庭、社區(qū)、醫(yī)療機構(gòu)等多方聯(lián)動機制逐漸完善，兒童健康水平穩(wěn)步提高。

一是兒童健康相關(guān)政策體系進一步完善。視力健康及近視防控受到持續(xù)關(guān)注，2021年4月，教育部等十五部門聯(lián)合印發(fā)《兒童青少年近視防控光明行動工作方案（2021—2025年）》，健全完善兒童青少年近視防控體系。2021年10月，國家衛(wèi)健委發(fā)布《兒童青少年近視防控適宜技術(shù)指南（更新版）》，保留完善了2019年版主體內(nèi)容，主要體現(xiàn)了新形勢下兒童青少年近視防控的新知識、新技術(shù)和新要求。兒童心理健康方面政策不斷完善，2021年7月，教育部出臺《關(guān)于加強學(xué)生心理健康管理工作的通知》，要求進一步增強心理健康工作的針對性、有效性，著力提高學(xué)生心理健康素養(yǎng)。確立兒童性教育的法律地位，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）指出，學(xué)校和幼兒園應(yīng)當(dāng)開展適合其年齡段的性教育，來提高未成年人在防范性侵害、性騷擾方面的自我保護意識和能力[1]。《新兒綱》提出適齡兒童普遍接受性教育，兒童性健康服務(wù)可及性明顯提高的目標(biāo)。

二是兒童健康水平明顯提升。出生缺陷防治取得明顯成效，兒童死亡率持續(xù)下降?！吨袊鴥和l(fā)展綱要（2011—2020年）》終期統(tǒng)計監(jiān)測報告顯示，2020年，全國嚴(yán)重致殘的出生缺陷發(fā)生率為10.40/萬，與2010年相比，下降幅度超過40%。全國嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率連續(xù)7年持續(xù)下降，2020年分別為5.4‰和7.5‰[2]。兒童疾病防治成效顯著。2020年，適齡兒童各種被納入國家免疫規(guī)劃的疫苗接種率均接近或超過99%。兒童生長發(fā)育持續(xù)改善。5歲以下兒童貧血患病率為4.51%，生長遲緩率為0.99%，低體重率為1.19%[2]。兒童青少年近視防控工作取得一定成效，2020年我國兒童青少年總體近視率是52.7%[3]，比2018年下降0.9個百分點。

三是兒童基層保健服務(wù)能力提升。目前，0—6歲兒童健康管理已納入國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)，由基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)向轄區(qū)內(nèi)0—6歲兒童免費提供13次健康檢查服務(wù)，包括健康檢查和家長健康管理指導(dǎo)等。截至2021年12月，全國共有婦幼保健機構(gòu)3052家，婦產(chǎn)醫(yī)院809家，兒童醫(yī)院228家，綜合醫(yī)院兒科門診6947個；兒科總床位數(shù)約53萬張，從業(yè)人員近64萬人[4]。自2021年起，國家衛(wèi)健委啟動實施中西部地區(qū)縣級兒童保健人員培訓(xùn)項目，中央財政按照每人每天120元、每人培訓(xùn)120天的標(biāo)準(zhǔn)給予支持[4]，重點提升基層兒童保健人員預(yù)防保健、臨床診療能力和公共衛(wèi)生服務(wù)能力。

（二）兒童基礎(chǔ)教育領(lǐng)域改革政策密集出臺，育人環(huán)境顯著改善

2021年，兒童基礎(chǔ)教育在改革創(chuàng)新中發(fā)展，圍繞建設(shè)高質(zhì)量教育體系，系統(tǒng)謀劃“十四五”發(fā)展目標(biāo)任務(wù)和重大政策舉措，著力解決群眾“急難愁盼”教育問題，推動基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展取得積極進展。

一是制訂“十四五”相關(guān)行動計劃。聚焦基礎(chǔ)教育關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)，教育部與相關(guān)部門研制出臺2021—2025年義務(wù)教育、學(xué)前教育、高中教育和特殊教育行動計劃?！蛾P(guān)于深入推進義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工作的意見》提出圍繞義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件薄弱環(huán)節(jié)和人民群眾關(guān)切的突出問題，采取有效措施縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，促進教育公平。2021年，中央財政安排300億元補助資金，重點用于支持中西部和東部部分困難地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展[5]。《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動計劃》提出補齊普惠資源短板、完善普惠保障機制、全面提升保教質(zhì)量等重點任務(wù)?！丁笆奈濉笨h域普通高中發(fā)展提升行動計劃》提出從深化招生管理改革、加強教師隊伍建設(shè)、改善辦學(xué)薄弱環(huán)節(jié)、提高教育教學(xué)質(zhì)量四項重點任務(wù)入手，提升縣中整體辦學(xué)水平?！丁笆奈濉碧厥饨逃l(fā)展提升行動計劃》提出聚焦拓展學(xué)段服務(wù)、推進融合教育和提升支撐能力，全面提高特殊教育質(zhì)量[6]。這些行動計劃均要求加強省級統(tǒng)籌，指導(dǎo)市縣和學(xué)校制訂實施方案，細(xì)化時間表、路線圖，并建立跟蹤督導(dǎo)機制，確保如期完成目標(biāo)任務(wù)。

二是“雙減”工作扎實推進。2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》[7]。教育部成立校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司，牽頭建立由19個部門組成的“雙減”工作專門協(xié)調(diào)機制。教育部單獨或會同有關(guān)部門陸續(xù)出臺20多個配套文件，校內(nèi)校外兩個維度同時發(fā)力，校內(nèi)減負(fù)提質(zhì)與校外培訓(xùn)機構(gòu)治理同步推進。教育部把落實“雙減”作為部黨組和教育督導(dǎo)的“雙一號”工程，建立了直通20萬所義務(wù)教育學(xué)校的“雙減”工作直報平臺，推動地方教育部門、中小學(xué)校認(rèn)真落實“雙減”任務(wù)。經(jīng)過一段時期的努力，“雙減”工作取得明顯進展。截至2021年12月，中小學(xué)生作業(yè)總量和時長得到有效控制，在規(guī)定時間內(nèi)完成書面作業(yè)的學(xué)生比例由“雙減”前的46%提高到90%以上；各地各?；緦崿F(xiàn)課后服務(wù)全覆蓋；在課后服務(wù)工作中，91.7%的教師參與提供了課后服務(wù)，同時自愿參加課后服務(wù)的學(xué)生比例由上學(xué)期的49.1%提高到本學(xué)期的91.9%[8]。線下校外培訓(xùn)機構(gòu)壓減了83.8%，線上校外培訓(xùn)機構(gòu)壓減了84.1%，培訓(xùn)市場熱度大幅降溫，資本野蠻生長的現(xiàn)象得到有效遏制[8]。面對“雙減”，公立校外教育機構(gòu)積極響應(yīng)政策，結(jié)合學(xué)生和家長需求，發(fā)揮校外培訓(xùn)資源優(yōu)勢，與學(xué)校聯(lián)動，主動提供優(yōu)質(zhì)課后服務(wù)。

三是落實“五項管理”。2021年，教育部加強對中小學(xué)生手機、睡眠、讀物、作業(yè)、體質(zhì)的管理，印發(fā)了五個專門通知。5月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)了《關(guān)于組織責(zé)任督學(xué)進行“五項管理”督導(dǎo)的通知》，提出組織當(dāng)?shù)刂行W(xué)校責(zé)任督學(xué)開展“五項管理”督導(dǎo)工作。6月，教育部公布《未成年人學(xué)校保護規(guī)定》，全面構(gòu)建了學(xué)校保護制度體系，特別是與“五項管理”的要求逐項進行銜接，將政策要求轉(zhuǎn)化為規(guī)章制度規(guī)范。根據(jù)國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室6月的實地督查情況，絕大多數(shù)省份按照“全覆蓋、齊步走、抓督查、常態(tài)化”要求推進落實，“五項管理”規(guī)定要求逐步落地，取得了階段性成效[9]。

（三）適度普惠型兒童福利制度體系建設(shè)加快推進，未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)全覆蓋

兒童福利從補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，國家對兒童福利的責(zé)任范圍與保障程度不斷擴大與提升。推動兒童福利機構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，不斷提升均等化和專業(yè)化水平。

一是完善兒童福利保障制度。2021年6月，民政部、國家發(fā)改委聯(lián)合編制的《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，圍繞提升兒童福利保障水平、健全未成年人保護體系、加強困境兒童保障和留守兒童關(guān)愛等方面明確了重點任務(wù)和主要舉措，提出一系列發(fā)展目標(biāo)。國家發(fā)改委等三部門印發(fā)《“十四五”積極應(yīng)對人口老齡化工程和托育建設(shè)實施方案》，提出聚焦“一老一小”領(lǐng)域擴大養(yǎng)老托育服務(wù)有效供給，提升服務(wù)質(zhì)量，完善服務(wù)體系。

二是困境兒童生活保障和福利服務(wù)不斷改善。孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童的基本生活保障進一步完善。2021年底，全國集中養(yǎng)育孤兒平均保障標(biāo)準(zhǔn)是每人每月1655.1元，社會散居孤兒平均保障標(biāo)準(zhǔn)是每人每月1225.2元。一些地區(qū)建立了相應(yīng)的自然增長機制。被納入國家保障的事實無人撫養(yǎng)兒童有27.4萬名，平均保障標(biāo)準(zhǔn)是每人每月1206.6元[10]。孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童認(rèn)定的申請受理開通了“跨省通辦”，方便身處異地的特殊兒童群體身份得到迅速有效的認(rèn)定，及時享受到相關(guān)的政策和保障，將黨和政府對特殊兒童群體的關(guān)愛落到實處。

三是未成年人保護機制和機構(gòu)建設(shè)不斷加強。2021年4月，國務(wù)院未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這是我國兒童福利和保護事業(yè)的重要里程碑。截至2021年11月，全國省市縣三級實現(xiàn)協(xié)調(diào)機制全覆蓋[11]。2021年5月，民政部等部門出臺《關(guān)于進一步推進兒童福利機構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的意見》，要求到2025年，全面完成中國兒童福利機構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，縣級兒童福利機構(gòu)原則上應(yīng)轉(zhuǎn)型為未成年人救助保護機構(gòu)[12]。截至2021年底，全國配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童督導(dǎo)員5.5萬名、村（居）兒童主任66.7萬名[10]。

（四）高度重視家庭家教家風(fēng)建設(shè)，構(gòu)建支持家庭生育養(yǎng)育教育的法律法規(guī)政策體系

家庭家教家風(fēng)建設(shè)受到高度重視，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》單設(shè)“加強家庭建設(shè)”一節(jié)，把家庭建設(shè)作為治國理政的重要基點，納入完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的戰(zhàn)略部署?！吨袊鴭D女發(fā)展綱要（2021—2030年）》和《新兒綱》分別增加了“婦女與家庭建設(shè)”和“兒童與家庭”領(lǐng)域。醞釀十年的家庭教育立法獲得通過，家庭教育從“家事”上升到“國事”，家庭教育進入“依法育兒”時代。

一是實現(xiàn)家庭教育立法。2021年10月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過了《中華人民共和國家庭教育促進法》（以下簡稱《家庭教育促進法》）。這是我國第一次就家庭教育進行專門立法，開啟了我國家庭教育新時代?！都彝ソ逃龠M法》明確了家庭教育的責(zé)任主體是未成年人的父母或者其他監(jiān)護人，國家和社會起到提供指導(dǎo)、支持和服務(wù)的作用[13]。相關(guān)法律條文與“雙減”政策相互呼應(yīng)。12月，國務(wù)院婦兒工委辦公室、教育部、全國婦聯(lián)等部門共同召開了貫徹落實《家庭教育促進法》工作部署會。結(jié)合工作職責(zé)，各相關(guān)部門對本系統(tǒng)如何貫徹落實《家庭教育促進法》做出了具體安排。

二是實施三孩生育政策。2021年7月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》公布，實施一對夫妻可以生育三個子女的政策及配套支持措施。實施三孩生育政策是積極應(yīng)對人口老齡化、改善我國人口結(jié)構(gòu)、保持人力資源稟賦優(yōu)勢的重大戰(zhàn)略決策。8月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，各地相繼啟動地方人口與計劃生育條例修改工作，出臺共同育兒假、育兒補貼、獎勵假、陪產(chǎn)假等鼓勵生育的福利政策，人口生育配套政策逐步完善。

（五）兒童成長環(huán)境不斷優(yōu)化，兒童友好城市和兒童友好社區(qū)建設(shè)進入快車道

環(huán)境在兒童成長中具有重要作用，良好的環(huán)境是兒童德智體美勞全面發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件。各地在環(huán)境創(chuàng)設(shè)中進一步落實兒童優(yōu)先原則，推進兒童友好城市建設(shè)。

一是兒童友好城市建設(shè)進入實質(zhì)性推進階段。2021年9月，國家發(fā)改委聯(lián)合22部門印發(fā)《關(guān)于推進兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出到2025年，在全國范圍內(nèi)開展100個兒童友好城市建設(shè)試點。2021年7月，深圳印發(fā)《關(guān)于先行示范打造兒童友好型城市的意見（2021—2025年）》，這是我國第一個地方指導(dǎo)性意見，提出完善兒童友好制度體系、空間體系、服務(wù)體系和參與體系，確定了12項重點任務(wù)。長沙、成都、威海、保定、寧波等地紛紛制訂了兒童友好城市的戰(zhàn)略構(gòu)想和行動計劃，推進標(biāo)準(zhǔn)制定，編制規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則，以項目為抓手進行規(guī)劃實踐。

二是尊重愛護兒童的社會環(huán)境進一步形成。在環(huán)境創(chuàng)設(shè)中全方位落實兒童優(yōu)先原則，在公共政策制定、公共設(shè)施建設(shè)和社會日常生活中進一步落實兒童參與權(quán)利和獲得公共服務(wù)的權(quán)利。全國多個城市的軌道交通和公共汽（電）車對兒童免票的標(biāo)準(zhǔn)進行了修訂。2021年5月，中央宣傳部等九部門印發(fā)《關(guān)于推進博物館改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》，強調(diào)要健全博物館免費開放機制，發(fā)揮教育功能，促使博物館成為學(xué)生研學(xué)實踐的重要載體。

三是網(wǎng)絡(luò)空間合法權(quán)益的政策保障日益完善?！段闯赡耆吮Ｗo法》增加了“網(wǎng)絡(luò)保護”專章，規(guī)定了國家、社會、學(xué)校和家庭都應(yīng)當(dāng)注重未成年人網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)保障以及合法權(quán)益，回應(yīng)了當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)保護中的熱點問題。2021年8月，國家新聞出版署印發(fā)了《關(guān)于進一步嚴(yán)格管理 切實防止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的通知》，通過加強對網(wǎng)絡(luò)游戲企業(yè)落實提供網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)時段時長、實名注冊和登錄、規(guī)范付費等情況的監(jiān)督管理，防止未成年人沉迷于網(wǎng)絡(luò)游戲，切實保護未成年人身心健康。10月，教育部等六部門下發(fā)《關(guān)于進一步加強預(yù)防中小學(xué)生沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作的通知》，安排各地有關(guān)部門做好預(yù)防中小學(xué)生沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作[14]。11月，文旅部發(fā)布《文化和旅游部辦公廳關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)文化市場未成年人保護工作的意見》，提出要推進文娛領(lǐng)域綜合治理，加強未成年人網(wǎng)絡(luò)保護，保障未成年人在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益，讓更多兒童能夠免于網(wǎng)癮和低俗文化的傷害[15]。

（六）兒童法律保護體系更加健全，少年司法工作科學(xué)化水平不斷提升

《未成年人保護法》正式生效實施，我國兒童保護法治工作邁上新臺階，一大批配套法律法規(guī)隨即出臺，與兒童保護相關(guān)的立法、執(zhí)法、司法工作進入高質(zhì)量、精細(xì)化發(fā)展階段。

一是出臺貫徹落實《未成年人保護法》的配套法律法規(guī)，未成年人保護法律體系更加健全。修訂后的《未成年人保護法》包括家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法六大保護體系。2021年，有關(guān)部門出臺了多項配套法律文件。國務(wù)院未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《國務(wù)院未成年人保護工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加強未成年人保護工作的意見》。教育部《未成年人學(xué)校保護規(guī)定》全面細(xì)化了學(xué)校的保護職責(zé)。公安部對旅館經(jīng)營者接待未成年人入住提出“五必須”要求。

二是落實全面綜合的未成年人司法保護制度，初步形成兒童友好的司法體系。最高人民檢察院在全國檢察機關(guān)開展“檢愛同行 共護未來”未成年人保護法律監(jiān)督專項行動，推行督促監(jiān)護令制度，履行未成年人司法保護主導(dǎo)責(zé)任，助力完善“家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法”未成年人保護大格局[16]。最高人民法院成立少年法庭工作辦公室，在六個巡回法庭設(shè)立了少年法庭巡回審判點，并重新界定少年法庭的受案范圍，將與未成年人權(quán)益保護和犯罪預(yù)防關(guān)系密切的涉及未成年人的刑事、民事及行政訴訟案件納入少年法庭受案范圍，創(chuàng)設(shè)家庭教育令制度等。通過一系列卓有成效的改革部署，中國特色未成年人司法體系專業(yè)化、規(guī)范化、人性化水平不斷升級，兒童友好的司法理念日益深入制度建設(shè)中。

二、問題與挑戰(zhàn)

讓廣大兒童健康成長和共享美好生活，是新時代兒童事業(yè)發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。但是受到經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約，兒童事業(yè)發(fā)展仍然存在不平衡不充分的問題。同時，信息化技術(shù)的飛速發(fā)展和疫情防控工作常態(tài)化也給兒童工作帶來新的挑戰(zhàn)，兒童事業(yè)發(fā)展任務(wù)艱巨、使命光榮。

（一）兒童視力不良、超重肥胖等問題仍需持續(xù)關(guān)注

一是兒童視力不良問題依然嚴(yán)峻。因受疫情影響，近視檢出率有所反彈。2020年數(shù)據(jù)顯示，近視出現(xiàn)低齡化趨勢，各地6歲兒童近視率均超過9%，最高可達19.1%。小學(xué)階段近視率攀升速度較快，從小學(xué)一年級的12.9%快速上升至六年級的59.6%。平均每升高一個年級，近視率增加9.3個百分點，幼兒園階段和小學(xué)階段應(yīng)成為我國近視防控重點年齡階段[3]。

二是兒童營養(yǎng)三重負(fù)擔(dān)并存。目前，我國兒童呈現(xiàn)三重營養(yǎng)負(fù)擔(dān)，即營養(yǎng)不足、微量營養(yǎng)素缺乏癥和超重肥胖，特別是超重肥胖已成為影響我國兒童身心健康的重要公共衛(wèi)生問題。2019年全國學(xué)生體質(zhì)與健康調(diào)研結(jié)果顯示，目前營養(yǎng)不良高發(fā)的華南和西南地區(qū)仍有很多省份營養(yǎng)不良率高于10%，部分甚至高于15%，且學(xué)生貧血率達到11.1%，相較2014年出現(xiàn)反彈[17]。目前，我國6—17歲兒童的超重肥胖率達到了19%，比2002年提高近13個百分點，兒童超重肥胖水平持續(xù)上升。特別要引起注意的是超重肥胖低齡化問題，目前我國6歲以下兒童超重肥胖水平已達到10.4%[18]。

三是城鄉(xiāng)、地區(qū)間兒童健康水平差異較為明顯。2020年，農(nóng)村嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率分別為6.2‰和8.9‰，高于城市3.6‰和4.4‰的水平。從地區(qū)來看，西部地區(qū)嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率分別為7.9‰和10.6‰，高于中部地區(qū)4.7‰和6.6‰的水平、東部地區(qū)2.7‰和4.1‰的水平，城鄉(xiāng)、地區(qū)間不平衡的問題仍然存在[2]。

（二）“雙減”背景下教育治理還需不斷優(yōu)化

一是應(yīng)試教育傾向需要繼續(xù)扭轉(zhuǎn)。部分中小學(xué)辦學(xué)中短視功利的現(xiàn)象仍然存在。學(xué)校一方面要接受行政安排與督導(dǎo)，落實“雙減”政策；另一方面要提高升學(xué)考試成績。在教育理念未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，部分學(xué)校還存在違規(guī)組織月考和公開考試成績排名等問題。評價指揮棒直接影響著辦學(xué)導(dǎo)向，要進一步推動教育評價從“唯分?jǐn)?shù)”“唯升學(xué)”轉(zhuǎn)向“綜合素質(zhì)”的評價，引導(dǎo)學(xué)生全面發(fā)展。

二是校外學(xué)科類培訓(xùn)“隱形變異”問題。在深入推進校外培訓(xùn)機構(gòu)治理過程中，家長、學(xué)生對應(yīng)試教育的需求并沒有減少，一些地方學(xué)科類培訓(xùn)轉(zhuǎn)入“地下”，換個名稱逃避監(jiān)管。2021年9月，教育部辦公廳下發(fā)《關(guān)于堅決查處變相違規(guī)開展學(xué)科類校外培訓(xùn)問題的通知》，指出了校外培訓(xùn)的7種隱形變異形態(tài)，例如，業(yè)務(wù)經(jīng)營名不副實，打著游學(xué)、研學(xué)、夏令營等名義或者在藝體等非學(xué)科類培訓(xùn)中開展學(xué)科類培訓(xùn)，以咨詢、文化傳播、家政服務(wù)等名義開展學(xué)科培訓(xùn)。模糊線上線下界限，通過“直播變錄播”等方式違規(guī)開展學(xué)科類培訓(xùn)。變換空間，在居民住宅、咖啡廳等場所開展“一對一”“一對多”等學(xué)科類培訓(xùn)，增加了認(rèn)定、監(jiān)管和查處的難度。

（三）適度普惠型兒童福利制度體系還需完善

一是適度普惠型兒童福利制度體系需加速轉(zhuǎn)變。目前，我國兒童福利制度體系正在由傳統(tǒng)、狹義、以少數(shù)孤殘兒童和福利機構(gòu)養(yǎng)育為主向現(xiàn)代、廣義、適度普惠的體系轉(zhuǎn)型，兒童福利的概念、內(nèi)容框架界定標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。兒童福利服務(wù)對象有所局限，服務(wù)方式僅是經(jīng)濟和物質(zhì)層面的，有效可及的專業(yè)性服務(wù)還很匱乏。

二是未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制有待加強。雖然各個層級的未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制已廣泛建立，但是部門間有效協(xié)作機制還處于探索中，各部門目前主要還是基于各自職責(zé)開展相應(yīng)的兒童關(guān)愛保護工作。在監(jiān)測預(yù)防、強制報告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護干預(yù)等基層兒童保護機制的聯(lián)動方面有待進一步健全，需要盡快形成一門受理、協(xié)同辦理、廣泛參與的工作機制。

三是機構(gòu)和隊伍建設(shè)有待加強。縣級兒童福利機構(gòu)向未成年人救助保護機構(gòu)轉(zhuǎn)型，功能定位發(fā)生了變化，服務(wù)對象開始擴大，但是現(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置、人員數(shù)量、服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)費還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跟上。專業(yè)人才隊伍嚴(yán)重不足，專崗不專人、專職不專業(yè)的現(xiàn)象比較突出，難以滿足現(xiàn)階段未成年人保護服務(wù)工作的需求。

（四）家庭教育各方責(zé)任有待落實

一是家長主體責(zé)任有待進一步落實。家長對兒童教育期望普遍比較高，在義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展不均衡和升學(xué)考試競爭激烈的形勢下，“起跑線”焦慮、擇校焦慮、升學(xué)焦慮直接轉(zhuǎn)化成對兒童學(xué)業(yè)要求和校外補習(xí)的壓力。“雙減”政策出臺后，學(xué)校作業(yè)和校外補習(xí)減少，考試次數(shù)減少，部分家長心里沒底，反而變得更加焦慮。家庭教育最重要的是品德教育，但處于焦慮中的家長往往把教育孩子的責(zé)任轉(zhuǎn)移給祖輩、教師和校外培訓(xùn)機構(gòu)，忽視家庭教育中對兒童品德的培養(yǎng)，在家庭教育中重“教”輕“育”，不利于兒童的全面健康成長。

二是家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)工作還有待加強。在體系建設(shè)過程中，涉及家庭教育工作的多個部門之間還沒有形成分工明確的運行機制。各級各類家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)的覆蓋面有待擴大，指導(dǎo)服務(wù)內(nèi)容的科學(xué)性、系統(tǒng)性、專業(yè)性也有待提高。家庭教育指導(dǎo)者隊伍沒有準(zhǔn)入門檻，專業(yè)素質(zhì)有待提高。大部分家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)面臨著經(jīng)費不足的困難。

（五）兒童友好環(huán)境建設(shè)工作還需深入開展

一是兒童友好城市建設(shè)過程中，有效的兒童參與需要加強。雖然深圳、北京、長沙、寧波等城市在兒童參與社區(qū)的適兒化改造、參與社區(qū)議事等方面進行了很多有意義的探索和嘗試，但是兒童參與以活動、論壇、發(fā)言等形式為主，政策制定過程中很少聽到兒童的聲音，難以對政策制定和公共決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。相關(guān)部門要多為兒童提供參與社會生活、表達意見的渠道，如建立兒童議事會、開展兒童建言獻策活動等。

二是受多種因素影響，我國兒童成長的社會環(huán)境面臨諸多挑戰(zhàn)。兒童用品質(zhì)量安全形勢總體向好，但校園跑道、玩具、文具、服裝等質(zhì)量安全事件時有發(fā)生。部分企業(yè)為了追求利潤，使用成本較低的原材料，導(dǎo)致產(chǎn)品存在安全隱患。目前，電商平臺是兒童產(chǎn)品銷售量比較大的渠道，但是由于對所售產(chǎn)品把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)管力度不夠，存在以次充好、缺少認(rèn)證標(biāo)識、產(chǎn)品說明不準(zhǔn)確等問題。

三是信息技術(shù)的發(fā)展為兒童安全和福祉帶來風(fēng)險。網(wǎng)絡(luò)防沉迷系統(tǒng)和“青少年模式”作用發(fā)揮不足，如何最大程度地趨利避害，是迫切需要解決的問題。由于發(fā)展不平衡不充分，當(dāng)前未成年人網(wǎng)絡(luò)保護也存在較大的城鄉(xiāng)區(qū)域差異，貧困地區(qū)未成年人使用網(wǎng)絡(luò)的基本權(quán)利尚未得到充分保障，網(wǎng)絡(luò)使用的監(jiān)管監(jiān)護嚴(yán)重缺位。

（六）兒童法律權(quán)益保障存在短板

一是兒童民事權(quán)益保障存在短板和弱項。隨著《中華人民共和國民法典》和新修訂的《未成年人保護法》頒布實施，未成年人民事權(quán)益容易被忽視的種種問題日益凸顯。主要問題包括：家庭監(jiān)護意識和能力出現(xiàn)不足時，國家如何支持未成年人獲得良好監(jiān)護，這方面的保障措施亟須細(xì)化和操作化；未成年人的個人信息在網(wǎng)絡(luò)時代很容易被非法處理，侵權(quán)行為發(fā)生后如何依法維權(quán)；在婚姻糾紛中，未成年子女經(jīng)常受到各種各樣的傷害，甚至成為雙方搶奪的對象和談判的籌碼，如何切實維護未成年子女的合法權(quán)益，需要出臺更加明確的操作化措施。

二是性侵害未成年人犯罪防控形勢嚴(yán)峻。2021年6月，最高檢發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書（2020）》顯示，侵害未成年人犯罪數(shù)占未成年人檢察案件總數(shù)的比例過半，對侵害未成年人犯罪提起公訴人數(shù)居前兩位的罪名是強奸罪、猥褻兒童罪，且依然處于增長過程中[19]，說明預(yù)防和懲治性侵害未成年人犯罪工作還存在薄弱環(huán)節(jié)。同時，要出臺有力舉措，落實強制報告和密切接觸未成年人從業(yè)查詢制度，加強對未成年人及家長的防護教育。

三是分級干預(yù)體系的落實面臨法治困境。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》的規(guī)定，對未成年人不良行為設(shè)立家庭、學(xué)校、社區(qū)聯(lián)動的干預(yù)模式，對未成年人嚴(yán)重不良行為設(shè)立矯治教育、專門教育、專門矯治教育的保護處分模式。實施過程中，這一分級干預(yù)體系建設(shè)和運行出現(xiàn)了一系列的困難，最重要的原因是缺乏可操作性的配套文件。

三、對策與展望

2022年將召開中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會，這是進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍新征程的重要一年，要聚焦兒童發(fā)展新需求新期待，為兒童健康成長創(chuàng)造更加有利的環(huán)境，讓兒童共享經(jīng)濟社會發(fā)展的“紅利”。

（一）聚焦兒童健康需求，提供精準(zhǔn)干預(yù)策略

一是聚焦兒童健康需求，關(guān)注重點問題和重點人群。要以問題為導(dǎo)向，以目標(biāo)為引領(lǐng)，以需求為驅(qū)動，努力解決兒童健康領(lǐng)域的突出問題。針對我國城鄉(xiāng)、區(qū)域兒童健康差異和兒童視力不良、超重肥胖、心理健康等突出問題，健全衛(wèi)生和教育等部門的聯(lián)合機制，保證兒童健康政策的覆蓋率，落實各項政策，減少地區(qū)差異和健康不平等。滿足兒童健康需求，保證健康服務(wù)質(zhì)量，分類指導(dǎo)各地、各校有針對性地精準(zhǔn)落實兒童健康綜合保障措施和干預(yù)行動，全面提升兒童的健康服務(wù)水平。

二是完善兒童健康工作機制，為兒童健康發(fā)展保駕護航。有關(guān)部門要完善兒童健康工作實施機制，全面壓實各方責(zé)任，確保各項兒童健康保障措施落實到位、扎實推進。各地政府應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)貎和闹饕】祮栴}和現(xiàn)有制度資源基礎(chǔ)，選擇恰當(dāng)?shù)那腥朦c，因地制宜，積極改革和創(chuàng)新現(xiàn)有措施，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的健康問題防控實施方案、保障體系和評估辦法，動員各部門和全社會參與，促進兒童健康持續(xù)發(fā)展。

三是加強兒童健康監(jiān)測，提供精準(zhǔn)干預(yù)策略。兒童健康監(jiān)測是掌握兒童健康狀況的基礎(chǔ)。健康監(jiān)測能幫助決策者及時了解兒童的健康狀況和變化趨勢，發(fā)現(xiàn)其存在的健康問題，提出改進干預(yù)和促進兒童健康的政策與措施。要健全不同領(lǐng)域兒童的健康監(jiān)測體系，建立部門間合作共享機制。建立兒童健康狀況信息采集標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)范，加強監(jiān)督檢查，提高監(jiān)測體系質(zhì)量。加大數(shù)據(jù)分析力度，動態(tài)觀察兒童健康狀況變化，及時調(diào)整兒童健康優(yōu)先領(lǐng)域。增強政策措施制定過程中的循證研究支持，甄選優(yōu)先干預(yù)項目，總結(jié)干預(yù)和推廣經(jīng)驗。

（二）深化基礎(chǔ)教育綜合改革，促進教育公平與質(zhì)量提升

一是持續(xù)打好“雙減”攻堅落實戰(zhàn)。深入推進“雙減”工作，鞏固學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)壓減的成果，加大對各種隱形培訓(xùn)的查處力度。各地要區(qū)分體育、文化藝術(shù)、科技等非學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)并明確主管部門，落實高中階段學(xué)科類培訓(xùn)嚴(yán)格參照義務(wù)教育階段執(zhí)行的政策要求。推動地方政府加強校外培訓(xùn)監(jiān)管行政執(zhí)法工作，切實增強依法實施行政檢查、行政處罰、行政強制的意識和能力，在法定節(jié)假日、休息日、寒暑假，指導(dǎo)各地開展常態(tài)巡查、堅決關(guān)停。鞏固提高學(xué)?！半p減”水平，切實抓好校內(nèi)教育教學(xué)質(zhì)量提升，增強課后服務(wù)吸引力和有效性，在確保所有學(xué)生達到國家規(guī)定的學(xué)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上更加注重因材施教，滿足學(xué)生多樣化的學(xué)習(xí)與發(fā)展需求，有效降低廣大學(xué)生及其家長在“補差培優(yōu)”方面的所謂“剛需”。

二是加快建立健全公共教育服務(wù)體系。推進基本公共教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。深入實施義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工程，健全校園校舍、師資隊伍、教學(xué)裝備、經(jīng)費保障等辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化推進機制，確?！皟擅庖谎a”等資助政策城鄉(xiāng)學(xué)生全覆蓋，促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。推動學(xué)前教育普及普惠，強化學(xué)前教育教師配備和待遇保障，全面提升保教質(zhì)量。加強縣域普通高中建設(shè)，推進普通高中多樣化發(fā)展。推動特殊教育拓展融合發(fā)展，持續(xù)做好殘疾兒童義務(wù)教育入學(xué)工作，提高特殊教育質(zhì)量。

三是落實新時代基礎(chǔ)教育質(zhì)量評價改革方案。教育部陸續(xù)出臺了《幼兒園保育教育質(zhì)量評估指南》《義務(wù)教育質(zhì)量評價指南》《普通高中辦學(xué)質(zhì)量評價指南》，闡明了評什么、怎么評、誰來評等關(guān)鍵問題。進一步落實縣（市、區(qū)）和學(xué)校自評、市級復(fù)核、省級評價、國家抽查監(jiān)測分工責(zé)任制，各地要建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、政府教育督導(dǎo)部門牽頭、部門協(xié)同、多方參與的組織實施機制。鞏固義務(wù)教育免試就近入學(xué)和“公民同招”成果，深化中考和高考改革，全面實施學(xué)生綜合素質(zhì)評價和招生錄取綜合改革，改進中考體育的測試內(nèi)容和計分辦法，推進中考美育改革試點，健全德智體美勞全面考查的內(nèi)容體系。

（三）完善兒童福利保障制度，提升兒童保護工作專業(yè)化水平

一是健全兒童福利制度體系建設(shè)。引入以兒童為中心、綜合性的視角，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的適度普惠型兒童福利制度體系。做好兒童福利制度頂層設(shè)計，繼續(xù)開展立法研究，建立兒童福利領(lǐng)域?qū)ｉT法律，完善兒童福利制度體系，夯實兒童福利發(fā)展的法治基石。理順未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制，健全完善部門間協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，發(fā)揮部門協(xié)同優(yōu)勢，加快健全基層兒童保護機制建設(shè)，加快形成未成年人保護工作新格局。

二是推動兒童福利服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展?！缎聝壕V》突出強調(diào)了發(fā)展有效可及且專業(yè)化的兒童福利服務(wù)的重要意義，專業(yè)化的服務(wù)是過去兒童福利體系中的短板，亟須盡快補強。進一步優(yōu)化兒童福利服務(wù)，一方面，需通過精細(xì)的政策解析和精準(zhǔn)的工具指引，推動地方政府主動作為，擴大對兒童福利服務(wù)的資源投入，優(yōu)化兒童福利保障資金的配置，注重對專業(yè)服務(wù)生產(chǎn)和供給成本的投入，支持引導(dǎo)社會力量參與，抑制兒童福利服務(wù)地域差異進一步擴大；另一方面，要更加精準(zhǔn)地設(shè)計兒童福利服務(wù)的內(nèi)容，細(xì)化兒童福利的分類保障和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動兒童工作者隊伍不斷壯大和專業(yè)性不斷增強。

（四）統(tǒng)籌各方資源，推動覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)

一是推動構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系?！都彝ソ逃龠M法》提出“教育行政部門、婦女聯(lián)合會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會資源，協(xié)同推進覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)”?！缎聝壕V》提出“95%的城市社區(qū)和85%的農(nóng)村社區(qū)（村）建立家長學(xué)?；蚣彝ソ逃笇?dǎo)服務(wù)點”的目標(biāo)。家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系包括管理機制、指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)、人才隊伍、研究和宣傳等多個板塊的內(nèi)容，是一個系統(tǒng)工程，要統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)推進。

二是健全學(xué)校家庭社會協(xié)同育人機制。中小學(xué)校、幼兒園要發(fā)揮與家長聯(lián)系緊密的優(yōu)勢，加強家長學(xué)校建設(shè)，幫助家長樹立科學(xué)育兒理念，掌握運用科學(xué)育兒方法。促進家校溝通與合作，實現(xiàn)家校共育。充分利用圖書館、博物館、科技館、社區(qū)、兒童活動中心、研學(xué)實踐教育基（營）地等校外活動場所，發(fā)揮社會大課堂在課后服務(wù)和實踐育人中的作用，將高質(zhì)量的校外教育服務(wù)引入學(xué)校教育體系，形成政府為主導(dǎo)、家庭為基礎(chǔ)、學(xué)校為主體、社會為平臺、專業(yè)為支撐的協(xié)同育人機制。

（五）優(yōu)化兒童參與機制，營造兒童友好的社會環(huán)境

一是在城市規(guī)劃和社會治理中建立有效的兒童參與機制。相較于成人參與，兒童參與更聚焦于公共利益，推動普惠型城市空間體系構(gòu)建和規(guī)劃向公平公正轉(zhuǎn)型。兒童參與城市空間建設(shè)，更可能帶動他們的父母和其他家庭成員更多地參與城市空間治理。因此，在今后的兒童友好城市建設(shè)中，如何讓兒童更加有效地參與到城市規(guī)劃和社區(qū)治理中，發(fā)揮兒童的主體作用，也是兒童友好城市建設(shè)的重點和難點。

二是要在社會治理各環(huán)節(jié)落實兒童優(yōu)先的理念。提升有關(guān)部門對“兒童優(yōu)先”重要性的認(rèn)識，抓住當(dāng)前兒童在安全、健康、學(xué)習(xí)、成長等方面的突出問題，通過解決這些關(guān)鍵問題，帶動全盤工作的推進。加強政策的協(xié)同性和聯(lián)動性，在制定政策、配置資源時，注重多部門的資源統(tǒng)籌整合及長效機制建設(shè)，形成政府、社區(qū)、社會力量、家長和兒童多元參與、協(xié)同配合的機制。

三是多方共同發(fā)力提升兒童媒介素養(yǎng)。使用網(wǎng)絡(luò)已成為當(dāng)代兒童的一種生活方式，這也為數(shù)字化時代如何保護兒童帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對網(wǎng)民低齡化到幼兒階段的現(xiàn)狀，引導(dǎo)兒童養(yǎng)成良好的用網(wǎng)習(xí)慣，進行網(wǎng)絡(luò)安全教育，抵制網(wǎng)絡(luò)不文明行為，需要家庭、學(xué)校、社會、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等多方共同發(fā)力。

（六）夯實兒童法律保護基礎(chǔ)，全方位保障兒童合法權(quán)益

一是全面宣傳最有利于未成年人的理念。最有利于未成年人是兒童法律保護工作的根本原則，理念越深入人心，越能保障兒童工作的正確方向。最有利于未成年人原則，不僅是對立法、執(zhí)法、司法的要求，更是對守法的要求，是任何組織和個人處理涉及未成年人事項時應(yīng)當(dāng)遵循的基本行為準(zhǔn)則。

二是緊盯關(guān)鍵領(lǐng)域加強未成年人保護行政執(zhí)法工作，包括加強密切接觸未成年人從業(yè)限制制度的執(zhí)行和監(jiān)管，推動不適宜未成年人場所違規(guī)接待未成年人的執(zhí)法機制化、常態(tài)化，深入開展未成年人網(wǎng)絡(luò)保護執(zhí)法工作，等等。

三是持續(xù)深化未成年人司法制度改革，包括推動少年警務(wù)規(guī)范化發(fā)展，創(chuàng)建專業(yè)化的兒童法律援助和司法救助保障機制，充分發(fā)揮未成年人保護公益訴訟的制度效能，依法糾正和處理監(jiān)護人侵害兒童權(quán)益事件，建立未成年被害人“一站式”取證機制，出臺專門教育和專門矯治教育的實施細(xì)則，等等。