百色市農(nóng)業(yè)水價綜合改革存在的問題及其對策

陳福松

（百色市農(nóng)村水利站，廣西 百色 533000）

百色市2020年用水總量17.89億m3，其中，農(nóng)業(yè)用水11.75 億m3，占用水總量的65.68%[1]，農(nóng)業(yè)用水占總用水量最大，節(jié)水空間最大，節(jié)水效益最明顯。國家層面計劃用10年時間完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革，先建機制、后建工程，從局部試點向面上整體推進。當前，改革時間已過大半，百色改革面臨的難度更大、矛盾更多。截至2021 年底，百色市累計完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革面積77.62 萬畝，占總面積49.7%，按照當前改革進程，2025年前全面完成改革任務(wù)存在許多困難。百色市屬于南方豐水地區(qū)，農(nóng)業(yè)灌溉方式粗放，大水漫灌，高效節(jié)水技術(shù)應(yīng)用少，農(nóng)業(yè)用水缺乏高效管理和控制，研究分析百色市農(nóng)業(yè)水價綜合改革進程，分析存在問題，從農(nóng)業(yè)水價，水權(quán)，工程產(chǎn)權(quán)及管護、獎補等多角度提出相關(guān)對策，為百色水庫灌區(qū)建設(shè)、管理提供借鑒。對整體推進農(nóng)業(yè)水價改革，全面實施鄉(xiāng)村振興有重要作用。

1 農(nóng)業(yè)水價綜合改革進展

1.1 田陽縣改革試點先行（2016—2018年）

2016—2018 年，田陽縣試點先行，共投入3470萬元，完成7 個高效節(jié)水和3 個國管灌區(qū)共7.72 萬畝改革任務(wù)。有效促進試點片區(qū)農(nóng)業(yè)用水方式轉(zhuǎn)變，效果明顯，積累了寶貴的田陽經(jīng)驗，提升了農(nóng)業(yè)灌溉現(xiàn)代化水平。

2016 年，改革面積2.31 萬畝。分為橋馬片區(qū)，露美一期、二期，玉鳳鎮(zhèn)統(tǒng)合、朔柳片區(qū)，那坡鎮(zhèn)尚興村弄蕉片區(qū)等6個高效節(jié)水灌溉示范片區(qū)。共安裝計量水表1052 個，鋪設(shè)田間管網(wǎng)22.51 km，水池水位控制設(shè)備3套，并通過政府購買服務(wù)方式，由專業(yè)化公司對6個片區(qū)進行運行維護。

2017 年，改革面積4 萬畝。選擇國管的磺桑江灌區(qū)、那音灌區(qū)、寶美灌區(qū)3個傳統(tǒng)渠道灌區(qū)進行改革試點。新建一棟三層、總建筑面積1719 m2的農(nóng)業(yè)水價綜合改革培訓(xùn)綜合樓，配套建設(shè)信息化中控室、信息化專線，具備調(diào)度指揮、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、協(xié)會辦公等功能；提升改造3 個灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，并對14 座閘門進行自動化改造。

2018 年，改革面積1.41 萬畝。在橋馬片區(qū)，露美一期、二期，百育那生片區(qū)，20萬畝芒果基地核心示范區(qū)等5 個高效節(jié)水片區(qū)進行改革試點，采用勘察設(shè)計施工+運營（EPC+O）的總承包方式引進專業(yè)化管理公司參與建設(shè)、管理。安裝1000多套智能供用水終端設(shè)備，搭建集遠程數(shù)據(jù)采集、遠程視頻傳輸、遠程監(jiān)測控制、閘門自動啟閉系統(tǒng)、收費系統(tǒng)、數(shù)據(jù)處理中心為一體的用水管理平臺和“田陽用水助手”，并完善了水權(quán)、水費收取制度。

1.2 大中型灌區(qū)逐步推廣（2019—2020年）

加大農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作力度。2019年，開展大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，逐步推廣改革經(jīng)驗。共投入1390萬元改革資金，完成改革面積44.53 萬畝（其中：右江灌區(qū)32.56 萬畝，德?？h西榮灌區(qū)4.1 萬畝，靖西市岜蒙灌區(qū)3 萬畝，平果縣達洪江灌區(qū)1.8萬畝，平果鳳圩灌區(qū)3.07萬畝）。進行大中型灌區(qū)渠道節(jié)水改造，渠道清淤，信息化管理中心，配套自動或人工計量設(shè)施，測算農(nóng)業(yè)供水成本，制定農(nóng)業(yè)水價，進行水權(quán)分配，升級改造遠程控制閘門，完善獎補機制，制作標志標識牌等。

1.3 整體推進水價改革（2021—2025年）

以縣為單位，整縣推進水價改革。百色市“十四五”期間農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務(wù)約156萬畝，2021年度累計完成田陽、田東、德保、靖西整縣推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革77.62 萬畝改革任務(wù)，占總?cè)蝿?wù)49.7%，2025 年前全面完成剩余8 個縣水價改革任務(wù)。根據(jù)年度改革任務(wù)，編制整體實施方案，以村委單位完成現(xiàn)狀作物種植結(jié)構(gòu)、灌溉范圍、灌溉水源、水利設(shè)施分布等基本情況調(diào)查，核實工程產(chǎn)權(quán)，水價測算及成本監(jiān)審，建立灌溉制度、明確管理責任等。

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革存在的問題

（1）基礎(chǔ)設(shè)施不完善。水利基礎(chǔ)設(shè)施和計量設(shè)施不完善。百色市現(xiàn)有10個已建大中型灌區(qū)，設(shè)計灌溉面積共57.72萬畝，其中1個大型灌區(qū)右江灌區(qū)32.56 萬畝，3 個重點中型灌區(qū)16.43 萬畝，6 個一般中型灌區(qū)8.73 萬畝。大中型灌區(qū)干支渠道平均完好率34%，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，水利設(shè)施老化，年久失修問題普遍存在。大型灌區(qū)右江灌區(qū)建成于1958 年，2000 年雖然經(jīng)過一輪節(jié)水改造，但限于當時改造資金有限，標準低，現(xiàn)右江灌區(qū)干支渠均存在漏、滲問題。大中型灌區(qū)渠首雖有智能化計量設(shè)施，但現(xiàn)狀農(nóng)田灌溉渠道尚無精準的計量設(shè)施，無法實現(xiàn)計量供水。在建大型灌區(qū)百色水庫灌區(qū)，設(shè)計灌溉面積59.2萬畝，采用“百色水庫引水+局部右江提水”的管道灌溉方式，骨干工程干支管共80條干管，2座河道提水泵站及7座二次加壓泵站，一級高位水池136 座，干支管總長273.475 km，預(yù)計2023年底建成投入使用。

（2）農(nóng)業(yè)水價定價難。農(nóng)業(yè)水價定價過高，用水戶對水價的經(jīng)濟承受能力有限，用水戶接受不了高水價；農(nóng)業(yè)水價定價過低，達不到運行維護成本，不利于水利工程良性運行。農(nóng)業(yè)水價定價需要經(jīng)過發(fā)改部門嚴格的價格監(jiān)審程序，方能公布實施。目前，除了田陽區(qū)、右江灌區(qū)、靖西岜蒙灌區(qū)基本完成農(nóng)業(yè)水價制定，其余各縣（市、區(qū)）均未完成水價制定。

（3）水費收取率不高。農(nóng)村稅費改革后，一系列惠農(nóng)政策出臺，農(nóng)業(yè)水費收取困難，農(nóng)戶普遍認為農(nóng)業(yè)水費與農(nóng)業(yè)稅一樣取消，水費收取存在躲、拖、賴等現(xiàn)象。例如，右江灌區(qū)現(xiàn)執(zhí)行1998 年水價標準，糧食作物雙季稻43.6元/（畝·a），單季稻26元/（畝·a），旱地農(nóng)作物21.8元/（畝·a），沿用30年前較低的水價標準，但水費收取依然困難，百東河灌片水費收繳率16%，磺桑江灌片水費收繳率60%，龍須河灌片收繳率14%。

（4）水權(quán)分配難落實。每年用水量受氣候、作物種類影響大。例如，田陽屬于亞熱帶區(qū)域，以稻菜、稻稻菜模式和芒果、火龍果、柑橘等經(jīng)濟作物為主，由于市場、氣候原因，作物需要經(jīng)常輪作才能達到最高的農(nóng)業(yè)種植收益；丘陵、山區(qū)人員外出務(wù)工多，種植面積及農(nóng)作物結(jié)構(gòu)變化大，對水量測算難度，工作量大，難以將水權(quán)根據(jù)實際分配到村、戶中。

（5）獎補機制不健全。精準補貼制度和節(jié)水獎勵辦法不健全。當前，農(nóng)業(yè)供水價格偏離供水成本，水費不足以維持水利工程維修、養(yǎng)護，不能促進水利工程良性運行。

3 對策

（1）拓寬融資渠道，確保資金投入?；A(chǔ)設(shè)施和計量設(shè)施的配套，需要投入大量的資金。一是積極爭取上級資金。積極爭取中央、自治區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)資金和維修養(yǎng)護資金、大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造資金，協(xié)同推進大中型灌區(qū)節(jié)水改造與高標準農(nóng)田建設(shè)。二是統(tǒng)籌使用整合資金。積極爭取各級各類資金整合用于農(nóng)業(yè)水價綜合改革，確保2025年全面完成改革任務(wù)。三是吸引社會資本。逐步完善農(nóng)業(yè)、水利設(shè)施項目投融資機制，構(gòu)建點、線、面相結(jié)合的立體化融資體系，促進社會資本參與進來，大力推進水利建設(shè)領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）模式，擴大金融支持和社會資本投入水利規(guī)模。四是拓寬水利投融資渠道，用好政策性貸款、商業(yè)貸款、企業(yè)債券等，豐富融資手段。五是合理使用外資，加強與國際金融機構(gòu)的溝通與合作，適當拓展外資使用范圍與規(guī)模[2]。

（2）完善水價機制，促進水價形成。完善農(nóng)業(yè)水價形成機制和價格調(diào)整機制，實行分級、分類、分檔水價。一是分級定價，根據(jù)定價權(quán)限分別由市、縣分級調(diào)整農(nóng)業(yè)水價，價格調(diào)整按照測算成本、審核、成本監(jiān)審、聽證、公示、發(fā)布新水價等步驟進行。百色市右江灌區(qū)、岜蒙灌區(qū)是跨縣（區(qū)）大中型灌區(qū)由市級發(fā)改物價部門核定，其余中型灌區(qū)由各縣級發(fā)改物價部門核定農(nóng)業(yè)水價，末級渠系和小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價，采用政府定價或協(xié)商定價。二是分類定價，右江灌區(qū)經(jīng)過農(nóng)業(yè)水價綜合改革后，單季早稻58.71 元/（畝·a），單季晚稻24.29 元/（畝·a），雙季稻70.72 元/（畝·a），番茄58.31 元/（畝·a），冬菜46.78元/（畝·a），芒果21.41 元/（畝·a）。三是分檔定價，實行農(nóng)業(yè)基本水價和超定額累進加價。例如，田陽露美一期、二期灌區(qū)以種植蔬菜為主，且灌區(qū)地勢平緩，交通便利，供水保障率較高，定額內(nèi)用水0.64元/m3，超定額用水0.96元/m3。經(jīng)測算，水費占畝均產(chǎn)值的0.14%～4.32%，小于5%，水費占畝均純收益的0.4%～8.53%，小于10%，水費在農(nóng)民承受能力范圍內(nèi)，水價合理，既不增加農(nóng)民的負擔，又能促進節(jié)水、農(nóng)民增收。

（3）創(chuàng)新收費方式，解決收費難題。創(chuàng)新水費收繳機制，簡化水費征收過程。由于渠道、管道灌溉方式的不同，應(yīng)采用不同的水費收取方式。一是渠道灌溉按畝收水費。如磺桑江灌區(qū)、那音灌區(qū)按畝計費，每畝按照種植水稻、西紅柿、辣椒、西葫蘆等農(nóng)作物進行輪種用水量加上運行管護等所產(chǎn)生的費用進行計算?；巧＝鄥^(qū)每畝收費70元/a，那音灌區(qū)每畝收費53.5元/a；寶美灌區(qū)按照水稻、西紅柿輪種用水量進行綜合計算，實行水費和抽水電費分開計收的方式，水費每畝85 元，由寶美水管所進行收取，抽水電費由所在村屯兩委或用水戶協(xié)會自行收繳。二是創(chuàng)新“微信掃描”收費，簡化水費征收過程。高效節(jié)水灌區(qū)為管道供水，按方計收水費。如，田陽露美一、二期，水費收取可采用手機掃碼關(guān)注“田陽用水助手”微信小程序后，用水戶可以在小程序平臺實時查看水量、充值水費、掃碼用水、查看水點、路線規(guī)劃與導(dǎo)航等信息，管理員不用上門收費，農(nóng)戶也不用上門繳費，最大限度的簡化了水費收繳流程，降低管理成本。

（4）建立水權(quán)制度，強化用水管理。一是建立水權(quán)制度。根據(jù)作物種植品種、種植面積、農(nóng)作物需水量，作物用水定額等因素綜合測算得出用水戶的水權(quán)，再將水權(quán)分配到村、分配到戶，明確農(nóng)戶用水量。田陽露美一期試點片區(qū)，根據(jù)作物種類、種植面積、用水定額劃分用水戶水權(quán)。大型灌區(qū)右江灌區(qū)、重點中型灌區(qū)岜蒙灌區(qū)、西榮灌區(qū)、鳳圩灌區(qū)4 個大中型灌區(qū)，根據(jù)取水許可和作物用水定額等確定水權(quán)，并劃分至各灌片，實行用水總量控制，定額管理。二是健全產(chǎn)權(quán)制度。大中型灌區(qū)主要由各灌區(qū)管理中心負責管護，小型灌區(qū)主要由受益主體管護，由各縣（市、區(qū)）人民政府或其授權(quán)的部門確定產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)，頒發(fā)權(quán)屬證書并落實管理主體和責任。

（5）健全獎補機制，補齊改革短板。健全精準補貼和節(jié)水獎勵辦法，達到總體上不增加農(nóng)民負擔，促進節(jié)約用水，有利于農(nóng)田水利體制機制創(chuàng)新，補齊水價改革短板。改革初期，水費收取不高，水費收取率低，不能支撐管水企業(yè)的正常運行，應(yīng)給予必要的精準補貼和節(jié)水獎勵資金，維持水管單位的正常運轉(zhuǎn)，確保農(nóng)田水利設(shè)施良性運行。

（6）提煉典型經(jīng)驗，加大成果運用。提煉經(jīng)驗運用于百色水庫灌區(qū)建設(shè)、運營管理。百色水庫灌區(qū)，設(shè)計灌溉面積59.2 萬畝，建成后作為百色最大的灌區(qū)。提煉典型經(jīng)驗做法并加以應(yīng)用：一是拓寬投融資機制。吸引社會資本投入百色水庫灌區(qū)田間工程建設(shè)，參考EPC+O（勘察設(shè)計施工+運營）總承包的方式引進社會管理企業(yè)參與建設(shè)與運營管理，在運營初期地方財政應(yīng)適當落實獎補資金。二是盡早測算農(nóng)業(yè)供水價格，報市級發(fā)改物價部門核定水價。三是借鑒先進成熟的水費收繳方式。安裝智能計量設(shè)施和自動控制設(shè)備，借鑒“田陽用水助手”微信小程序，在供水終端設(shè)備設(shè)置二維碼，任何人都可以掃碼用水，先交費后用水，掃碼即可查看水價、可供水量、充值繳納水費、用水、報修等，掃碼注冊成為會員還可以享受水價優(yōu)惠，既方便了管理者收取水費，又方便用戶充值，解決了管理方收費難題，降低了人工費和管理成本，設(shè)置水費資金專戶進行管理，作為灌區(qū)運營維修養(yǎng)護資金。四是完善水利信息化平臺。建立App及信息化平臺，實現(xiàn)數(shù)字化巡檢維護、水費的在線充值繳費，用水信息的統(tǒng)計和分析，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水利現(xiàn)代化、數(shù)字化、信息化，提高工程運營管理的便利性、高效性。五是做好水權(quán)劃分。百色水庫灌區(qū)實行用水總量控制，需做好水量分配，水權(quán)劃分，由管水單位與用水戶共同確認水權(quán)，以減少用水糾紛。