1+X證書制度試點運行過程中存在的問題及對策

王書潤，劉艷文

(江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 a.教務(wù)處〈實踐教學(xué)管理中心〉；b.健康學(xué)院〈老年產(chǎn)業(yè)管理學(xué)院〉，江蘇 南京 211168)

一、1+X證書制度試點的背景及意義

隨著我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，各行各業(yè)對技術(shù)技能人才尤其是復(fù)合型技術(shù)技能人才的需求比以往任何時候都更為迫切，職業(yè)教育支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的作用日益凸顯。然而，由于我國職業(yè)教育仍處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期，存在職業(yè)院校人才供給與市場需求的不匹配。隨著我國技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐進一步加快，結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾將更加突出。為化解職業(yè)教育供給側(cè)和人才需求側(cè)之間的矛盾，凸顯職業(yè)教育的類型特色，增強職業(yè)教育的適應(yīng)性，提高職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量，提升職業(yè)教育支撐社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的能力，《國家職業(yè)教育改革實施方案》明確提出從2019年開始在職業(yè)院校、應(yīng)用型本科高校實施“學(xué)歷證書+職業(yè)技能等級證書”試點，鼓勵學(xué)生在獲得學(xué)歷證書的同時，積極取得相應(yīng)的職業(yè)技能等級證書。2021年11月4日，教育部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在院校實施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點方案》,部署啟動“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”(以下簡稱1+X證書)制度試點工作。

實施1+X證書制度試點是我國職業(yè)教育領(lǐng)域一項重大的制度創(chuàng)新，必將推動我國職業(yè)教育辦學(xué)模式、人才培養(yǎng)模式、評價模式和治理模式發(fā)生深刻變革；對于不斷深化產(chǎn)教融合、校企合作,工學(xué)結(jié)合、知行合一，彰顯職業(yè)教育類型特色，從根本上實現(xiàn)職業(yè)教育由參照普通教育辦學(xué)向企業(yè)社會參與、專業(yè)特色鮮明的類型教育轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能高質(zhì)量發(fā)展，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量、提高學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力、緩解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾都具有十分重要的意義。

二、試點工作運行中存在的突出問題

推進1+X證書制度試點工作，是在體制機制尚不完備、措施策略尚不健全、預(yù)期目標難以準確預(yù)見的情況下采取的“探路”之舉。因此，在試點過程中難免會出現(xiàn)一些問題，突出體現(xiàn)在三個方面。

(一)試點規(guī)模擴張過快，主體準備不足

2019年至今，教育部先后實施了四批次1+X證書制度試點，參與試點的培訓(xùn)評價組織共計301家，累計開發(fā)447種職業(yè)技能等級證書。其中，第一批培訓(xùn)評價組織5家，共開發(fā)6種職業(yè)技能等級證書；第二批培訓(xùn)評價組織10家，共開發(fā)10種職業(yè)技能等級證書；第三批培訓(xùn)評價組織63家，共開發(fā)76種職業(yè)技能等級證書；第四批培訓(xùn)評價組織270家，共開發(fā)335種職業(yè)技能等級證書。

1+X證書制度是一個新生事物，不可能一蹴而就，需要在穩(wěn)步試點的基礎(chǔ)上，不斷探索實踐，完善機制，取得成熟經(jīng)驗后，才能逐漸擴大試點規(guī)模。從實際運行的情況來看，前三批的推進較為慎重和穩(wěn)健，規(guī)模也比較適中，但第四批就明顯出現(xiàn)急躁躍進的局面，無論是培訓(xùn)評價組織數(shù)量還是開發(fā)證書的數(shù)量，都超過前三批次的總和，改革試點累計覆蓋4000多所院校，參與試點學(xué)生超過300萬人。由于推進力度較猛，試點規(guī)模迅速擴張，使得關(guān)鍵主體準備不足，如政府部門監(jiān)管和服務(wù)不夠及時、快速，試點院校中存在著師資力量不夠、實訓(xùn)場地缺乏、經(jīng)費投入不足等問題。

(二)運行堵點較多, 主體協(xié)同性不強

實施1+X證書制度試點，是一項涉及政府、職業(yè)院校、培訓(xùn)評價組織和行業(yè)企業(yè)等多方主體的系統(tǒng)工程。推動試點工作高質(zhì)量發(fā)展，不僅需要各主體履行好自身的法定職責，更要增強各主體的協(xié)同聯(lián)動，確保1+X證書制度試點運行暢通無阻、優(yōu)質(zhì)高效。然而，從試點運行的實際過程來看，由于試點還處于實踐探索之中，時間比較短，經(jīng)驗相對缺乏，運行機制不夠完善，導(dǎo)致在關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時刻甚至關(guān)鍵主體出現(xiàn)少票子、掉鏈子和缺位子的現(xiàn)象。

首先，就關(guān)鍵環(huán)節(jié)而言，證書考核費用的支付問題至今還沒有完全解決。有些院校從試點開始直到如今，沒有向有關(guān)培訓(xùn)評價組織支付一分錢的證書考核費用。固然有些院校是因為辦學(xué)經(jīng)費不足，但主要還是政策原因所致。根據(jù)《關(guān)于落實在院校實施的職業(yè)技能等級證書考核成本上限設(shè)置方案及相關(guān)說明的通知》要求，有關(guān)院校只能按照省級教育行政部門核定的考核費用標準向培訓(xùn)評價組織支付相應(yīng)的費用。由于協(xié)商和核定考核費用標準涉及的主體眾多，需要經(jīng)過多次討價還價，履行相關(guān)的規(guī)定程序，這個過程花費的時間比較長，致使許多已經(jīng)完成考核的X證書不能及時支付費用。這勢必導(dǎo)致培訓(xùn)評價組織與政府部門和試點院校之間的矛盾，影響培訓(xùn)評價組織的正常運轉(zhuǎn)和推進試點工作的積極性。

其次，就關(guān)鍵時刻而言，無論是院校組織試點申報、有關(guān)機構(gòu)按照工作方案發(fā)布招募評價組織公告、提交工作簡報，還是有關(guān)行業(yè)企業(yè)向有關(guān)機構(gòu)提交申報材料，都有著嚴格的時間節(jié)點限制，都需要有一個強大而快捷的信息服務(wù)平臺的有力支撐。但由于試點規(guī)模迅速擴張，1+X職業(yè)技能等級證書信息服務(wù)平臺的容量和功能都滿足不了實際的需求。該平臺于2021年8月開始實施升級改造、提質(zhì)擴容工程，至今(2022年3月)還沒有調(diào)試完畢，嚴重超出了預(yù)定的時間，使得本應(yīng)在線上開展的報名、考核站點申報等工作無法正常展開，增加了試點院校的工作負擔，影響了試點工作的進度和質(zhì)量。

最后，就關(guān)鍵主體而言，既有證書建設(shè)主體培訓(xùn)評價組織，也有具體實施的院校，還有強化監(jiān)管的政府部門。隨著參與試點的培訓(xùn)評價組織和職業(yè)技能等級證書數(shù)量的不斷增多，在試點運行過程中難免會出現(xiàn)履責不到位、工作進度緩慢、工作不規(guī)范等情況。如部分試點證書配套教材和學(xué)習(xí)資源開發(fā)進度緩慢，提供的配套資源數(shù)量有限，相關(guān)培訓(xùn)評價組織提供的培訓(xùn)指導(dǎo)質(zhì)量不高等。在這種情況之下，政府部門就必須該出手時就出手，發(fā)揮“看得見的手”的重要作用。但從實際運行過程來看，政府在過程管理和末端監(jiān)督執(zhí)法方面還不夠穩(wěn)、準、狠、快，這無疑會助長或縱容心存僥幸的培訓(xùn)評價組織或試點院校做出不規(guī)范的行為，難以保障試點工作優(yōu)質(zhì)高效開展。

(三)制度供給不足，內(nèi)生動力不強

自1+X證書制度試點實施以來，國家陸續(xù)出臺了一系列政策和制度，如《關(guān)于推進1+X證書制度試點工作的指導(dǎo)意見》《職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織遴選與監(jiān)督管理辦法(試行)》《職業(yè)技能等級證書監(jiān)督管理辦法(試行)》等，牢固確立了1+X證書制度試點改革的“四梁八柱”，為推動1+X證書制度試點順利開展提供了重要的制度保障。但是，隨著1+X證書制度試點改革的不斷推廣和深化，必然會遇到一系列新問題，如如何提高X證書的社會認可度等問題。雖然有關(guān)政策文件對培訓(xùn)評價組織的職責和申報與遴選程序等進行了嚴格的規(guī)定，以便從源頭上嚴格把控證書的質(zhì)量，但從實際效果看，這種單向度的規(guī)定也許可以確保X證書的“使用價值”，卻難以保證X證書 “價值”的實現(xiàn)。X證書的“價值”能否真正實現(xiàn)，最終取決于行業(yè)企業(yè)等用人單位對X證書的認可程度，因為他們才是將X證書的“使用價值”轉(zhuǎn)化為“價值”的最終消費者。從當前實際情況看，用人單位對X證書并沒有表現(xiàn)出足夠的興趣和熱情，更沒有實質(zhì)性的激勵舉措。只有加強政策供給，多管齊下，多方發(fā)力，才能進一步增強各試點主體參與試點改革的內(nèi)生動力，為1+X證書制度試點提供源源不斷的動力。

三、推動試點工作高質(zhì)量發(fā)展的對策

為確保1+X證書制度試點取得成效，必須穩(wěn)步推進，不斷增強主體間的協(xié)作聯(lián)動，加強政策供給，激發(fā)試點主體內(nèi)生動力。

(一) 穩(wěn)步推進，壓實關(guān)鍵主體責任

1+X證書制度試點工作是一項涉及政府、職業(yè)院校、培訓(xùn)評價組織和行業(yè)企業(yè)等多方主體的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但居于主導(dǎo)地位、發(fā)揮關(guān)鍵作用的是政府、職業(yè)院校和培訓(xùn)評價組織。只有抓住關(guān)鍵主體，壓實關(guān)鍵主體職責，才能保證質(zhì)量，行穩(wěn)致遠。

首先，政府是1+X證書制度試點的管理主體，負責把握職業(yè)教育改革發(fā)展方向、加強統(tǒng)籌規(guī)劃、提供政策供給、開展監(jiān)督指導(dǎo)，同時還負有引導(dǎo)社會力量積極參與職業(yè)教育與培訓(xùn)的職責。因此，政府應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃好試點規(guī)模，嚴格控制數(shù)量，扶優(yōu)、扶大、扶強，把握好推進試點工作節(jié)奏，處理好試點規(guī)模、速度和效益的關(guān)系。協(xié)調(diào)處理好改革過程中出現(xiàn)的新情況新問題，嚴格過程管理和末端監(jiān)督執(zhí)法，充分發(fā)揮政府把舵引航的重要作用。

其次，培訓(xùn)評價組織作為建設(shè)主體，負有開發(fā)職業(yè)技能等級證書及標準的責任，并對證書質(zhì)量、聲譽負總責。其負責的是試點運行中關(guān)鍵的一環(huán)，自我站位一定要高，教育情懷務(wù)必要深，要有為深化職教改革、完善職教體系、推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的擔當和奉獻精神，要堅持公益性原則，把社會效益放在首位，正確處理社會利益與企業(yè)自身利益的關(guān)系。對于培訓(xùn)評價組織的培養(yǎng)、遴選和監(jiān)督管理，一定要高標準、嚴要求，確保試點關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作的質(zhì)量和成效。

最后，職業(yè)院校是1+X證書制度的實施主體，是確保試點工作落地生根的關(guān)鍵主體。應(yīng)根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定和要求，履行法定職責，做好具體工作。根據(jù)證書與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和工作崗位的關(guān)聯(lián)度，選擇與學(xué)校專業(yè)(群)高度契合的有關(guān)職業(yè)技能等級證書，確定參與試點的專業(yè)規(guī)模。優(yōu)化人才培養(yǎng)方案和課程設(shè)置，推進“1”與“X”的有機銜接，將證書標準及要求有機融入專業(yè)標準、課程標準和教學(xué)內(nèi)容。深化產(chǎn)教融合、校企合作，統(tǒng)籌校內(nèi)外教學(xué)資源，加強“雙師型”師資隊伍建設(shè)，改善實習(xí)實訓(xùn)條件，更新設(shè)備，夯實人才培養(yǎng)基礎(chǔ)，不斷提高人才培養(yǎng)的靈活性、適應(yīng)性、針對性。

(二)完善機制，增強主體協(xié)同聯(lián)動

一是完善推進機制，優(yōu)化職責分工。1+X證書制度是一項系統(tǒng)性的改革工程。結(jié)構(gòu)決定功能。只有不斷優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，才能更好地發(fā)揮其功能。因此，要進一步優(yōu)化各試點主體的職責分工，確?！柏煓?quán)利義”相統(tǒng)一、“上下左右”齊聯(lián)動。以系統(tǒng)化的思維推進試點工作，就要明確各試點主體的職責，正確處理相互之間的關(guān)系。具體而言，就是在國家層面要重點做好統(tǒng)籌、指導(dǎo)、監(jiān)督工作；在省級政府層面要落實好屬地主體責任；培訓(xùn)評價組織要真正承擔起第三方評價的相關(guān)職責；試點院校要做好具體實施工作，確保制度落地實施。與此同時，還要增強各主體的協(xié)同聯(lián)動，加強彼此間溝通協(xié)調(diào)和密切配合，形成上下貫通、左右協(xié)調(diào)、縱向到底、橫向到邊的協(xié)同聯(lián)動，進而形成職責明確、權(quán)責一致、協(xié)同高效的一體化推進機制，確保1+X證書制度試點運行暢通無阻，優(yōu)質(zhì)高效。

二是完善監(jiān)管機制，規(guī)范主體行為。按照管好兩端、規(guī)范中間、確保質(zhì)量的要求，教育行政部門和職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會要加強對試點工作的指導(dǎo)和監(jiān)管，加強過程管理和末端監(jiān)控，強化對培訓(xùn)評價組織行為和院校培訓(xùn)質(zhì)量的監(jiān)測和評估。定期開展“雙隨機、一公開”的抽查和監(jiān)督工作。對觸及“退出機制”紅線的培訓(xùn)評價組織和職業(yè)院校予以嚴厲制裁，絕不允許“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生。同時，還要設(shè)立質(zhì)量舉報和投訴熱線，搭建信息服務(wù)平臺，為社會各界監(jiān)督和共同治理提供平臺和渠道。

(三)加強政策供給，激發(fā)內(nèi)生動力

推進1+X證書制度試點改革，必須提高政策的針對性和有效性，有效激發(fā)各試點主體的內(nèi)生動力，不斷提升試點主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。因此，國家要抓緊出臺企業(yè)參與試點優(yōu)惠政策，制定成本補償、稅費減免、績效獎勵和補助等具體細則，指導(dǎo)、督促企業(yè)認真履行試點主體的法定義務(wù)。高職院校要制訂具體的激勵政策，調(diào)動師生參與試點的積極性、主動性和創(chuàng)造性，推動更多企業(yè)將職業(yè)技能等級證書納入人才招聘和薪酬體系，讓持證者可以享受更多福利。