返鄉(xiāng)青年治村的機(jī)制、困境及出路
——基于江蘇楊村的案例分析

朱 云

（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院，湖北武漢 430072）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

鄉(xiāng)村振興是基于新時(shí)代國家發(fā)展大局和鄉(xiāng)村發(fā)展需要而提出的重大戰(zhàn)略。不同于返鄉(xiāng)青年創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)精英對地方社會(huì)產(chǎn)生的影響，返鄉(xiāng)青年治村是通過政治參與深入到鄉(xiāng)村治理中。黨的十八大以來，我國在理論和實(shí)踐上探索了基層干部隊(duì)伍的組織建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在鼓勵(lì)青年投入鄉(xiāng)村振興實(shí)踐過程中，返鄉(xiāng)青年與基層社會(huì)如何互動(dòng)？返鄉(xiāng)青年治村呈現(xiàn)出何種治理樣態(tài)？認(rèn)識(shí)和分析返鄉(xiāng)青年治村的微觀運(yùn)作機(jī)制是理解基層治理轉(zhuǎn)型的重要切口。

關(guān)于誰來治村，學(xué)術(shù)界主要從以下兩個(gè)視角來分析：一是階層視角［1-2］，二是村莊結(jié)構(gòu)視角［3-4］。從階層視角看，基于村莊階層劃分，村治主體可以分為中農(nóng)治村和富人治村。中農(nóng)治村主要是指中農(nóng)階層因在農(nóng)村生產(chǎn)、生活和交往中的地位舉足輕重，其在村民民主選舉中被選為村干部的一種治理樣態(tài)，即中農(nóng)階層主動(dòng)介入或被納入到鄉(xiāng)村治理中，而由于其行為、活動(dòng)、觀念影響鄉(xiāng)村治理的整體面貌，形成不同的農(nóng)村政治社會(huì)現(xiàn)象［5］。中農(nóng)治村一方面依靠責(zé)任心積累自己的權(quán)威資源，另一方面通過與大多數(shù)村民建構(gòu)密切的人情往來和互助關(guān)系以獲得社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)威望［6］。中農(nóng)因其主要經(jīng)濟(jì)來源依靠的是土地產(chǎn)出，在維護(hù)村莊整體利益、表達(dá)村民需求、維持村莊秩序和化解村民矛盾等方面更有優(yōu)勢，而使得村級(jí)治理達(dá)到更好的效果［7］。富人治村作為精英階層治理村莊的一種典型，其財(cái)富資源是進(jìn)入村級(jí)組織的關(guān)鍵，以財(cái)富劃分出來的村莊社會(huì)階層往往壟斷村莊自治組織的席位，近年來關(guān)于能人治村、新鄉(xiāng)賢治村的探討賦予富人治村在基層精英政治中的豐富意涵。從村莊結(jié)構(gòu)視角看，村莊治理主體可分為能人治村和青年人治村兩種類型。能人治村是應(yīng)對基層治理現(xiàn)代化時(shí)期基層治理體系變革與治理主體轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型［8］。能人自身的資源稟賦、村社內(nèi)部的信任資源與鄉(xiāng)村互惠的關(guān)系結(jié)構(gòu)構(gòu)成能人治村的發(fā)展能力、發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展空間。然而，資源匱乏型地區(qū)的能人治村面臨的問題主要表現(xiàn)為發(fā)展型村級(jí)債務(wù)的形成、基層微腐敗現(xiàn)象的蔓延和村莊之間的分化加?。?］。青年人治村是在鄉(xiāng)村振興背景下，縣域社會(huì)供給內(nèi)生型治理人才和提升地方治理效能的基層組織建設(shè)實(shí)踐。引導(dǎo)青年村干部這一群體參與鄉(xiāng)村治理，意圖在新時(shí)代背景下，為人口流出的鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)有效治理提供可能的解決方案。本文關(guān)注的青年群體參與村莊治理，主要是以青年視角考量鄉(xiāng)村內(nèi)生的潛在治理主體。在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，青年群體參與村莊治理的社會(huì)動(dòng)機(jī)和政治動(dòng)機(jī)明顯，且發(fā)揮一定的積極作用，能有效提升村級(jí)組織行政化和職業(yè)化，但青年村干部為民服務(wù)動(dòng)力不足、偏離群眾路線，在村莊矛盾糾紛等內(nèi)部事務(wù)化解上短板凸顯。因此，青年村干部如何嵌入村莊治理體系是合理的？這成為本文的問題意識(shí)。

返鄉(xiāng)青年治村受到村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度和地方規(guī)則等多種因素的影響，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)雜性。本文經(jīng)驗(yàn)材料來源于筆者2021年7月2—23日在江蘇楊村①遵照學(xué)術(shù)慣例，文中人名、地名均已作技術(shù)處理。田野駐點(diǎn)調(diào)研。調(diào)研期間，筆者采用質(zhì)性研究方法，通過半結(jié)構(gòu)式訪談對當(dāng)?shù)卮濉皟晌备刹俊⑵胀h員、村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等進(jìn)行訪談，搜集一手資料以支撐本文研究。楊村8名村“兩委”干部中有6名是35歲以下的青年干部，最年輕的僅25歲，當(dāng)?shù)匾苑掂l(xiāng)青年為主的村級(jí)組織建設(shè)現(xiàn)象引起筆者的關(guān)注?；诖迩f調(diào)研，用“返鄉(xiāng)青年治村”來描述基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期精英更替中的青年治村實(shí)踐，呈現(xiàn)青年治村中的治理實(shí)踐樣態(tài)，探索返鄉(xiāng)青年治村的內(nèi)涵、實(shí)踐機(jī)制與困境，以期從治理主體變遷的經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐中推進(jìn)新時(shí)期的基層治理轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)研究。

二、治理重塑：返鄉(xiāng)青年治村的形成機(jī)制

（一）返鄉(xiāng)青年參與村莊治理的現(xiàn)狀

村級(jí)治理年輕化符合基層治理現(xiàn)代化要求，是大勢所趨，但治理結(jié)構(gòu)年輕化卻對村級(jí)治理中行政與自治關(guān)系產(chǎn)生外部性影響。一方面，青年村干部具有理解政策的優(yōu)勢，能夠準(zhǔn)確地將上級(jí)政策文本轉(zhuǎn)換為地方執(zhí)行效度，提高辦事效率，從而提升基層治理現(xiàn)代化能力；另一方面，相較于傳統(tǒng)型老干部而言，青年村干部在村莊治理事務(wù)上往往表現(xiàn)出治理經(jīng)驗(yàn)欠缺、權(quán)威性弱、工作方法不接地氣等缺陷。因此，青年村干部治村難以回應(yīng)村莊治理的內(nèi)生需求，具體表現(xiàn)在村莊矛盾糾紛調(diào)解上，援引外部執(zhí)法力量解決問題有余，而以村民自治方式解決問題的能力不足。在此過程中，青年村干部治村雖然能夠彌補(bǔ)村級(jí)組織行政化能力的不足，但是會(huì)對村莊內(nèi)部自治秩序產(chǎn)生沖擊，弱化村莊內(nèi)部規(guī)則對群眾的規(guī)約，造成村級(jí)治理行政與自治失衡的隱患。基層組織建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重中之重，在基層治理全面轉(zhuǎn)型的背景下，村級(jí)組織的新老交替是全國各鄉(xiāng)村地區(qū)面臨的共性問題，尤為嚴(yán)重的是有些較為落后的鄉(xiāng)村地區(qū)面臨村干部選任后繼無人的問題。鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化對村干部的文化水平、現(xiàn)代化辦公技能和學(xué)習(xí)能力提出更高要求，返鄉(xiāng)青年能夠匹配基層治理轉(zhuǎn)型的需求，但也在積極參與鄉(xiāng)村治理的過程中面臨多重困境。

第一，青年村干部無法適應(yīng)基層工作事務(wù)的繁雜性?；鶎庸ぷ鞯姆彪s首先體現(xiàn)在工作量上，正如一位村干部所說：“在村里工作加班是常態(tài)?！睆闹贫仍O(shè)置來看，村莊屬于自治單元，村委會(huì)是村民自治組織，因而村委會(huì)的主要職責(zé)是處理各種村民自治事務(wù)，如村民糾紛調(diào)解、村莊公共品供給、村民生活互助等，但伴隨著村級(jí)治理的行政化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)逐步將很多行政事務(wù)下放到村一級(jí)來完成，如各種資料整理、綜治維穩(wěn)、公共服務(wù)等，在村莊自治事務(wù)的基礎(chǔ)上增加行政事務(wù)，其結(jié)果是村莊的治理事務(wù)猛增。調(diào)研實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，村里承接多達(dá)48 個(gè)上級(jí)職能部門的任務(wù)，對下還要處理1 000 余名村民的低保、扶貧、糾紛、建房等各種事務(wù)，村干部整天忙得不可開交，以致于一名年輕干部剛剛上任兩個(gè)月就“跑了”。從楊村的調(diào)研實(shí)踐來看，村干部忙的工作主要是文字材料工作、會(huì)議工作、接代工作等，村干部不得不付出較大的時(shí)間精力去完成這些任務(wù)，從而擠壓村干部回應(yīng)村莊內(nèi)部治理事務(wù)的空間。

第二，中西部地區(qū)絕大部分鄉(xiāng)村返鄉(xiāng)青年無法接受村干部待遇較低的問題。村干部的低待遇并非是一個(gè)純粹的工資收入低的問題，而是與年輕人所處人生階段和工作場域緊密相關(guān)的相對落差問題。村干部的工資水平是由縣級(jí)財(cái)政能力決定的，在稅費(fèi)改革后，原本由村級(jí)稅費(fèi)提留作為收入用以支出的村干部工資全部轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)財(cái)政的統(tǒng)一支出。對于中西部地區(qū)而言，由于縣級(jí)財(cái)政資源較弱，并且鮮有村莊有較強(qiáng)的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，村干部工資必然不會(huì)太高。在中西部鄉(xiāng)村地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部待遇普遍不高，且由于以前無全職要求，村干部可以兼有各種副業(yè)，但現(xiàn)在村干部需要坐班，按點(diǎn)上下班并記錄考核，因此，中西部地區(qū)的村干部尤其是主職干部，基本上脫產(chǎn)任職。較低的工資待遇增加返鄉(xiāng)青年的經(jīng)濟(jì)壓力，影響返鄉(xiāng)青年擔(dān)任村干部的積極性和穩(wěn)定性。村級(jí)治理的行政化與規(guī)范化是導(dǎo)致村干部全職化的主要原因，一方面全職化是村莊治理規(guī)范化的制度要求，另一方面在村級(jí)治理事務(wù)逐漸增多的背景下，村干部也無時(shí)間從事兼職。

可以看到，當(dāng)下的基層治理已經(jīng)出現(xiàn)一個(gè)悖論，在國家治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景下，基層治理向服務(wù)化和規(guī)范化轉(zhuǎn)型，這必然需要引入年輕的治理人才，但返鄉(xiāng)青年參與治村過程中如何協(xié)調(diào)行政與自治的均衡性關(guān)系又成為村莊治理現(xiàn)代化所面臨的挑戰(zhàn)。村級(jí)治理行政化一方面極大地增加村級(jí)治理中的治理事務(wù)，另一方面將行政體系中的形式主義引入到村莊的治理工作中，造成村級(jí)治理事務(wù)的惡性膨脹［10］，影響返鄉(xiāng)青年治村的穩(wěn)定性，不利于基層治理效益的提升。

（二）返鄉(xiāng)青年參與村莊治理的形成機(jī)制

1.地緣吸附 從楊村調(diào)研①筆者所調(diào)研的楊村，不僅村干部以年輕人為主，而且多數(shù)青年人在本地縣域范圍內(nèi)就業(yè)并在周末返回農(nóng)村，這一現(xiàn)象保證此次調(diào)研青年人數(shù)的樣本量和問題代表性、客觀性。實(shí)踐看，對于20～30歲這一階段的青年而言，大城市的工作機(jī)會(huì)是首選，緣由在于“在生活穩(wěn)定之前要過一種一眼望不到頭的生活，追求不確定性?！雹谠L談資料來自于2021年7月15日下午在楊村入戶訪談的調(diào)研。然而，在工作階段中，生活與工作的不確定性與適婚年齡階段的青年對工作和生活居住地的穩(wěn)定需求產(chǎn)生矛盾。對于適婚階段的青年而言，回歸本地不僅意味著婚姻關(guān)系的穩(wěn)定，還能夠獲得較為豐富的本地社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源。這種家庭回歸在一定程度上開啟了新一階段社會(huì)化進(jìn)程，完成青年就業(yè)社會(huì)化的轉(zhuǎn)型，在此過程中，生活中“一眼望不到頭的不確定性”被“一眼望得到頭的確定性”代替，即回歸本地就業(yè)。青年在本地就業(yè)過程中，就業(yè)圈與生活圈高度重合的資源整合驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致青年人以追求體制生活為目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)家庭生活圈和就業(yè)圈的最大化重合。如青年村干部，可以就近在本地通婚圈范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)婚配，從而得到雙方父母和鄉(xiāng)土親緣社會(huì)的支持。因此，結(jié)合體制工作選擇與就近得到家庭社會(huì)支持的雙重因素，青年人有動(dòng)力和積極性參與村干部選拔。

案例1：小吳，楊村村民，24 歲，去年畢業(yè)之后留在南京工作，“南京是大城市，工作前景好，生活便利，符合年輕人的生活節(jié)奏”，然而這次回到家之后，小吳打算在本地附近找一個(gè)工作，報(bào)名了后備干部，“工作之后，家里一直催婚，在本地找工作也是為了可以在本地成家，過上比較穩(wěn)定的生活?！雹侔咐齺碓从?021年7月13日在楊村入戶訪談資料。

2.角色適配 青年村干部對于政策性文件理解能力強(qiáng)，回應(yīng)行政工作任務(wù)的積極性高，而青年村干部除了要應(yīng)付上級(jí)行政任務(wù)之外，還要對下回應(yīng)群眾需求，做好群眾工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在與群眾打交道的過程中，青年村干部普遍缺乏傳統(tǒng)老干部“腿勤、嘴勤”的群眾動(dòng)員能力，在解決群眾矛盾糾紛等村莊內(nèi)部事務(wù)上往往表現(xiàn)出經(jīng)驗(yàn)方法不足。青年村干部成為一名合格村干部的過程，是個(gè)人職業(yè)與村莊政治生活的結(jié)合，是做好國家代理人和村莊、村民當(dāng)家人的角色適應(yīng)過程。青年村干部不僅要承接上級(jí)行政任務(wù)達(dá)到職業(yè)化要求，完成上級(jí)布置的考核任務(wù)，還要學(xué)會(huì)“從群眾中來到群眾中去”的群眾路線工作方法。在回應(yīng)行政任務(wù)過程中，青年村干部面對上級(jí)考核要求和督查檢查，由于工作政績以及績效工資直接與上級(jí)考核掛鉤，在上級(jí)考核監(jiān)督和科層體制壓力之下，青年村干部有充足動(dòng)力去完成行政化任務(wù)。因此，處理上級(jí)布置的任務(wù)一般要優(yōu)先于村莊內(nèi)部事務(wù)，正如楊村的一名村委委員所說：“做群眾工作會(huì)影響做材料工作?！边@導(dǎo)致青年做群眾工作耐心不足，易采取以激化矛盾的辦法解決村莊內(nèi)部矛盾糾紛。青年村干部包括主職干部缺乏耐心和動(dòng)力化解村莊內(nèi)部矛盾糾紛，一旦采取不恰當(dāng)?shù)墓ぷ鞣椒ㄊ勾迩f矛盾外溢，最終交由當(dāng)?shù)嘏沙鏊葓?zhí)法機(jī)關(guān)解決，雖然表面上解決了問題，但實(shí)際上是借助執(zhí)法機(jī)關(guān)的外部力量轉(zhuǎn)嫁村莊內(nèi)部矛盾解決問題，可能會(huì)失去村民自治的內(nèi)涵價(jià)值。相比較而言，傳統(tǒng)型老干部更有耐心化解村莊矛盾，依靠“腿勤、嘴勤”積極溝通，不厭其煩回到群眾中間聆聽問題、溝通對策，往往在村莊內(nèi)部就能化解矛盾。青年村干部無法解決村莊內(nèi)部事務(wù)導(dǎo)致村莊內(nèi)部的內(nèi)生規(guī)則秩序無法建立，矛盾糾紛容易滋生為村莊社會(huì)秩序的不穩(wěn)定性因素。當(dāng)村干部缺乏解決村莊內(nèi)生事務(wù)動(dòng)力和能力時(shí)，村莊自治的合法性就遭到破壞，楊村的老支部書記說：“村莊內(nèi)部的事務(wù)就應(yīng)該由村干部自己解決，不能什么都往上報(bào)，該村干部自己做的事情就要由村干部來解決，現(xiàn)在調(diào)解矛盾糾紛都要報(bào)警，（說明）村干部沒有做事情的能力。”②訪談材料來自于2021年7月23日在楊村訪談老書記的調(diào)研。

3.精英更迭 青年村干部從后備干部成為正式的村“兩委”干部，甚至經(jīng)過歷練有機(jī)會(huì)成為主職干部，為青年村干部晉升提供制度支撐，表現(xiàn)優(yōu)異的村干部甚至有機(jī)會(huì)被遴選到鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門工作，達(dá)到一定工作年限的青年村干部也可以通過考試成為公務(wù)員編或者事業(yè)編。在此過程中，青年村干部逐步成為村干部核心，以制度保障打破資歷和傳統(tǒng)權(quán)威賦權(quán)的晉升機(jī)制。傳統(tǒng)的村莊政治精英依靠治理周期內(nèi)與村民互動(dòng)過程中獲得的威望，掌握村莊決策話語權(quán)和事務(wù)權(quán)威，而青年村干部缺乏通過村莊治理事務(wù)與群眾互動(dòng)的歷練，限制其進(jìn)一步參與村莊決策、村莊規(guī)劃以及重大事務(wù)參與的空間，村莊政治始終籠罩在傳統(tǒng)內(nèi)部精英的身上。筆者通過訪談鄉(xiāng)村干部過程中發(fā)現(xiàn)，無論是村莊里有和資歷的老干部，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，對于青年村干部處理復(fù)雜基層事務(wù)的能力始終都持保留態(tài)度，其對青年村干部的定位基本上都是處理上傳下達(dá)的材料性工作和電腦工作，認(rèn)為青年村干部是作為一種輔助和補(bǔ)充力量嵌入到村級(jí)組織中。這就忽視了青年村干部的成長過程和發(fā)展?jié)摿?，以短期功能視角代替長期的干部培育視角。青年村干部附著于材料工作上的刻板印象和標(biāo)簽，阻礙青年村干部的成長空間，打擊青年村干部投身實(shí)踐的積極性，造成青年村干部的工作無實(shí)踐獲得感和付出意義感，消磨青年村干部為家鄉(xiāng)干事創(chuàng)業(yè)的熱情和激情，最終造成青年村干部流失、村干部年齡結(jié)構(gòu)斷層、組織建設(shè)陷入瓶頸。

三、治理失衡：返鄉(xiāng)青年治村面臨的問題

返鄉(xiāng)青年村干部治村受到青年村干部自身屬性和基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型實(shí)踐的影響，產(chǎn)生村級(jí)治理體系失衡的問題，主要表現(xiàn)為治理任務(wù)導(dǎo)向與自治體系內(nèi)卷、價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與治理場域錯(cuò)位和行政與自治失衡。

（一）治理任務(wù)導(dǎo)向與自治體系內(nèi)卷

青年村干部解讀政策的能力強(qiáng)，能提升村級(jí)組織回應(yīng)上級(jí)行政任務(wù)的能力，但青年村干部回應(yīng)上級(jí)行政任務(wù)越積極，上級(jí)下派的任務(wù)越多，對青年村干部的工作標(biāo)準(zhǔn)和要求也越高，而且通過層層加碼，對鄉(xiāng)、村兩級(jí)實(shí)行高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)考核，以調(diào)動(dòng)村干部積極完成上級(jí)職能部門下派的任務(wù)。在此過程中，上級(jí)職能部門的任務(wù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)傳導(dǎo)到村一級(jí)，導(dǎo)致鄉(xiāng)、村兩級(jí)均面臨著大量的行政任務(wù)工作，其中材料類的工作耗費(fèi)基層工作80%的精力，以會(huì)議多、材料多、報(bào)表多、檢查多、考核多等為典型特征的形式主義工作［11］使青年村干部疲于應(yīng)付，造成干部脫離群眾的問題越來越凸顯。具體來說，青年村干部被卷入基層形式主義工作的機(jī)制有多方面原因：一是考核機(jī)制。多中心工作模式的高壓考核使得上級(jí)職能部門對口的工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過監(jiān)督考核，轉(zhuǎn)化成多中心工作的鄉(xiāng)村治理模式，如環(huán)保、安全等常態(tài)化工作和“雙創(chuàng)”等即時(shí)性的任務(wù)都成為中心工作，完不成任務(wù)會(huì)被追責(zé)、問責(zé)。因此，基層干部為了確保工作萬無一失，要耗散大量體制資源來解決問題和預(yù)防問題發(fā)生。二是上級(jí)部門對基層創(chuàng)新工作機(jī)制的要求。上級(jí)不斷通過創(chuàng)新工作形式給基層干部布置任務(wù)，以自上而下的創(chuàng)新標(biāo)準(zhǔn)對基層干部提出多重要求。創(chuàng)新工作機(jī)制表面上是為了推進(jìn)工作效能，實(shí)質(zhì)上是在服務(wù)上級(jí)部門的創(chuàng)新工作考核需要，其忽視了基層工作的實(shí)際需求，導(dǎo)致青年村干部也不得不卷入進(jìn)來，為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，最終做了許多無用功，消磨了青年村干部的工作熱情。三是政績錦標(biāo)賽體制。青年村干部為了在有限的干部晉升機(jī)會(huì)中被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)識(shí)別和甑選，原本可以簡單應(yīng)付的任務(wù)也被要求認(rèn)真對待，并且以做出亮點(diǎn)為最高要求。在此過程中，政績競爭帶來的展演式運(yùn)作讓基層體制偏離基層治理的基礎(chǔ)和治理目標(biāo)而高速運(yùn)轉(zhuǎn)。由此，鄉(xiāng)、村兩級(jí)主體性喪失，“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)被打破，通過吸納財(cái)政權(quán)力以及不斷下沉職能部門任務(wù)，村一級(jí)被完全吸納進(jìn)科層體系。然而，職能任務(wù)下放與權(quán)力下放不匹配使得基層成為責(zé)任轉(zhuǎn)移的重災(zāi)區(qū)，青年村干部不敢做事情、不能做事情、“一做就犯錯(cuò)”等問題屢見不鮮［12］。

（二）價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與治理場域錯(cuò)位

從調(diào)研實(shí)踐來看，目前村莊治理的任務(wù)分工一般表現(xiàn)為“分工不分家”，上級(jí)布置下來的任務(wù)由村干部全員一起做。然而每個(gè)村干部都有中心工作，如A村干部手中的A中心工作任務(wù)布置下去的時(shí)候，B 村干部等人需要配合A 村干部完成A 中心工作，但是實(shí)際上B 村干部手頭上也有B 中心工作，其他村干部同樣也要配合B村干部完成B中心工作，由于每個(gè)中心工作上面都有需要完成和交付的時(shí)間，且都有考核壓力，因此，村干部忙個(gè)不停是不可避免的。此外，村干部忙的不僅是自己的中心工作，還要處理所在分工組的其他各類中心工作。做自己專門負(fù)責(zé)的工作，任務(wù)規(guī)劃和完成時(shí)間是有規(guī)律可以計(jì)劃的，但是做其他分工組工作的時(shí)候，分工是“亂”的，缺少規(guī)劃，很多事情都在工作計(jì)劃之外。另外，各類高質(zhì)量發(fā)展考核要求倒逼村干部不得不認(rèn)真地應(yīng)付上面的任務(wù)，且做每一件事情都有程序、制度、規(guī)則，其中很多還是形式主義工作，既枯燥又繁瑣。在此過程中，村干部具有承上啟下的雙重角色，既兼網(wǎng)格員又包組，小組治理空間被壓縮［13］，產(chǎn)生較高的治理成本打擊村干部積極性，且青年村干部的流動(dòng)性和不穩(wěn)定性很大，無法匹配村莊治理內(nèi)生需求。在考核要求方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作完成與否、質(zhì)量好壞與村莊工作緊密相關(guān)的，鄉(xiāng)、村兩級(jí)實(shí)行責(zé)任連坐也順應(yīng)考核任務(wù)基層加碼要求，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)扣一分，村里扣29分”。忙碌的事務(wù)和高壓考核與青年村干部對村干部職業(yè)的預(yù)設(shè)不相匹配，青年村干部無法在群眾事務(wù)中獲得社會(huì)價(jià)值，導(dǎo)致留守村莊工作的動(dòng)力以及服務(wù)群眾的初心受到動(dòng)搖。

（三）行政與自治關(guān)系失衡

在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在強(qiáng)吸附力位置，村一級(jí)服務(wù)于行政任務(wù)下沉，造成村莊內(nèi)部需求無法有的放矢，村級(jí)組織變成扁平化治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致治理力量單薄，破壞村民自治的完整性，村莊從有機(jī)關(guān)聯(lián)的“自己人”治理秩序變成行政化科層體制秩序。由于村干部負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容繁雜、壓力大，青年村干部流動(dòng)性大、不穩(wěn)定性強(qiáng)，年輕人做了幾年要么晉升離開，要么做不下去而辭職。而村級(jí)組織越來越職業(yè)化，回應(yīng)上級(jí)的能力增強(qiáng)［14］，最終形成不斷循環(huán)的積極反饋，造成科層任務(wù)下沉越來越多、任務(wù)越重、考核越嚴(yán)，最終形成體制內(nèi)的懸浮和體制性的內(nèi)卷。最終，青年村干部雖然做得了材料工作，卻做不了群眾工作，導(dǎo)致青年村干部工作中對上回應(yīng)、對下回避，把材料工作看得比群眾工作重，只積極做考核工作，無動(dòng)力做非考核類的群眾工作。

案例2：衛(wèi)偉，楊村村委副主任，32 歲，妻子經(jīng)營村里村玫瑰園，有兩個(gè)在上小學(xué)的小孩。2016 年回村做后備干部，2021 年選上村委副主任。調(diào)研期間，正好遇到他在處理一起違建事務(wù)：楊某，62 歲，男，妻子去世，獨(dú)女外嫁，一人在家，其木板屋廁所建在河道緩坡處，由于不符合廁所建造要求和村莊環(huán)境衛(wèi)生整治要求，衛(wèi)偉看到這處違建廁所時(shí)，未與楊某打招呼就直接叫人把廁所拆了。楊某看到廁所被拆后，很快鬧到村里，結(jié)果村里不得不出錢為他建造新的廁所。

如此解決群眾問題的青年干部并不是個(gè)案。青年干部雖是本村人，但面臨村莊政治事務(wù)時(shí)對接的是相對陌生復(fù)雜的農(nóng)村情況，并無先前的經(jīng)驗(yàn)，還無法熟練地開展農(nóng)村工作，必將經(jīng)歷向老干部學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)技巧的“拜師交學(xué)費(fèi)”過程，這樣才能成為既可以承接行政任務(wù)又能回應(yīng)群眾工作的多面手。

可以發(fā)現(xiàn)，返鄉(xiāng)青年村干部經(jīng)過村民選舉走到村莊政治前臺(tái)，較好地分擔(dān)村級(jí)組織行政任務(wù)，但過多的行政化任務(wù)會(huì)弱化返鄉(xiāng)青年村干部回應(yīng)村莊內(nèi)部需求的職能屬性，造成治理失衡，導(dǎo)致村級(jí)組織的干部年輕化建設(shè)體系始終無法滿足國家現(xiàn)代化治理要求和趨勢。質(zhì)言之，基層治理需求與返鄉(xiāng)青年干部參與村莊治理事務(wù)的適配性，是推動(dòng)村干部年輕化和提升基層治理能力的關(guān)鍵。

四、治理進(jìn)路：返鄉(xiāng)青年治村的改革方向

基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下，返鄉(xiāng)青年治村成為基層組織建設(shè)一大特點(diǎn)。對于返鄉(xiāng)青年而言，積極融入基層治理，既是實(shí)現(xiàn)個(gè)體價(jià)值的重要平臺(tái)，也是通過建設(shè)家鄉(xiāng)以回饋鄉(xiāng)土實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的機(jī)遇。對于地方政府而言，積極吸納返鄉(xiāng)青年參與基層治理是推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟。從調(diào)研實(shí)踐來看，吸納返鄉(xiāng)青年治村，主要有以下兩種實(shí)踐方向：

（一）制度援引與基層治理體制改革

近年來，村干部隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)年輕化趨勢明顯，村“兩委”中有學(xué)歷、有知識(shí)的青年村干部增加。同時(shí)，國家出臺(tái)了一系列的政策推進(jìn)村干部隊(duì)伍年輕化、知識(shí)化，鄉(xiāng)村青年群體積極響應(yīng)黨的基層組織路線要求，在參與村莊工作和致力于鄉(xiāng)村發(fā)展過程中給現(xiàn)有的村“兩委”班子帶來兩方面的直接變化：第一，提高村干部中接受高等教育的人員比例，即提高村干部知識(shí)化程度；第二，推進(jìn)村干部隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，形成“老中青”合理搭配的村莊干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。2018 年3 月在武漢城郊地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上級(jí)要求村干部中返鄉(xiāng)能人比例至少達(dá)到80%，主職干部中能人比例至少占到60%。2020 年3 月在浙西某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上級(jí)要求村干部一肩挑和年輕化要達(dá)到“雙百分之百”，即100%實(shí)現(xiàn)一肩挑、100%實(shí)現(xiàn)干部年輕化，且52 歲以上的村干部一律不能繼續(xù)在村“兩委”任職。2021 年7 月在江蘇泰州市調(diào)研時(shí)同樣了解到類似情況。甚至早在90 年代末，江蘇泰州農(nóng)村合村并組時(shí)出臺(tái)村干部職業(yè)化和年輕化的地方政策，如2001 年換屆時(shí)，要求52 歲以上村干部不能繼續(xù)在村任職，之后相繼在2014 年和2018 年出臺(tái)后備干部制度。目前，江蘇農(nóng)村的年輕干部比例占到90%以上，已實(shí)現(xiàn)村干部高度職業(yè)化和年輕化。

然而，政策導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)的村級(jí)組織干部年輕化雖然適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的需求，但是一些地區(qū)片面追求村干部年輕化和高學(xué)歷，規(guī)定村干部達(dá)到60歲必須辭職，人為地將一些能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好的老干部排斥在外，浪費(fèi)基層治理內(nèi)生資源［15］。有的地方以社會(huì)招聘等非正式方式納入村級(jí)治理的“聘用干部”［16］，如扶貧專干、信息員、退養(yǎng)干部、后備村干部等“聘用干部”補(bǔ)缺村干部治理精英流失以及優(yōu)化村級(jí)組織治理結(jié)構(gòu)。

（二）村社認(rèn)同與精英有序更替

后備干部制度是為村“兩委”干部儲(chǔ)備人才和選拔人才，同時(shí)通過階段性的、有梯度的、篩選性的流程選拔出適合村“兩委”干部人選的一項(xiàng)人才選拔機(jī)制。作為一種階段性的、有梯度的組織建設(shè)機(jī)制，后備干部成為正式村“兩委”的過程中需要經(jīng)過處理復(fù)雜農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)事務(wù)的歷練，向村老干部學(xué)習(xí)辦事技巧和經(jīng)驗(yàn)，從而最終成長為正式干部。因此后備干部制度是有梯度性的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，不能一蹴而就將青年干部納入村級(jí)組織。中老年干部有其不可替代性的一面，其在農(nóng)村說話有分量，“能說得上話”，且熟悉村莊事務(wù)和村民的特點(diǎn)，可迅速制定出符合村莊實(shí)際情況的解決策略和辦法。在村莊治理過程中，以后備干部為基礎(chǔ)，建立“老中青”搭配的村級(jí)組織結(jié)構(gòu)是比較適宜的；后備干部制度具有篩選性的流程，吸納返鄉(xiāng)青年進(jìn)入村級(jí)組織工作，需要對返鄉(xiāng)青年進(jìn)行一定限期的考察和能力檢驗(yàn)。將返鄉(xiāng)青年作為后備干部，使其在完成上級(jí)布置的任務(wù)和在與群眾打交道、解決群眾事務(wù)的過程中接受檢驗(yàn)，最終符合組織要求和群眾滿意的青年后備干部才能有機(jī)會(huì)通過正式選舉，在層層篩選中成長為正式干部，村級(jí)組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部的層級(jí)性為返鄉(xiāng)青年治村提供成長空間。

案例3：卞莉莉，女，1996年出生，楊村人，2018年報(bào)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)后備干部，之后回楊村做后備干部，“剛開始處理村莊工作時(shí)并不是很熟悉，我一般會(huì)叫上所負(fù)責(zé)分工小組的兩個(gè)村民代表協(xié)助我，他們是小組里比較有威信的村民，熟悉每家每戶情況，有什么矛盾糾紛，叫上他們，事情就成功了一半?！弊鳛楹髠涓刹?，從跟在老干部后面學(xué)習(xí)到逐漸可以獨(dú)立解決問題，從后備干部到正式干部是一個(gè)必須經(jīng)歷的過程?！叭绻幌伦泳挖s鴨子上架，就會(huì)手足無措，后備干部也是提供一個(gè)（年輕干部）過渡的合理性和合法性。成為干部之后，人家知道你其實(shí)是經(jīng)過鍛煉的，不會(huì)嫌棄你年紀(jì)輕輕不知道村莊的大小事情?！雹僭L談材料來自于2021年7月18日在楊村訪談村后備干部的調(diào)研。

后備干部制度實(shí)現(xiàn)村內(nèi)部有序的精英更替秩序［17］，青年村干部在積累經(jīng)驗(yàn)的過程中，逐步符合村莊公共需要，發(fā)展成既能回應(yīng)村莊需求，又能完成行政任務(wù)的治理主體。干部年輕化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，保證節(jié)奏緩慢進(jìn)行，可以讓年輕干部真正成為群眾需要的干部，后備干部制度為年輕干部提供成長環(huán)境。青年村干部培養(yǎng)制度是行政再造村治主體及其穩(wěn)定性實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)，回流縣域的返鄉(xiāng)青年是村級(jí)組織結(jié)構(gòu)合理優(yōu)化的社會(huì)基礎(chǔ)，使青年村干部嵌入地方基層社會(huì)成為可能，以此解決人口外流背景下村莊精英更替的不確定和不穩(wěn)定問題［18］。

五、結(jié)論與討論

在當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大環(huán)境之下，村莊治理經(jīng)歷了一個(gè)內(nèi)部的自我調(diào)適過程。村莊治理中“自上而下”的行政力量和“自下而上”的村民自治是村莊普遍的治理樣態(tài)［19］，但同時(shí)又具有一定的差異。一方面，行政任務(wù)下派在稅費(fèi)改革之前具有較大的調(diào)適空間，而隨著基層治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，村莊治理的調(diào)適空間越來越小，從結(jié)果導(dǎo)向的治理走向過程導(dǎo)向的治理［20］，村級(jí)行政化部分的內(nèi)容以上級(jí)考核為導(dǎo)向，而不是村級(jí)組織的自主性規(guī)定，村級(jí)自治空間被擠壓；另一方面，自下而上的自治也隨著強(qiáng)國家治理滲透到村莊層面，對接到農(nóng)民個(gè)體，其直接結(jié)果就是村級(jí)組織在自治上分身乏術(shù)，越來越需要村級(jí)自治下沉到小組一級(jí)。然而，隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起，中青年人外流嚴(yán)重，村莊留守特征突出，傳統(tǒng)村莊社會(huì)解體明顯，內(nèi)生秩序與內(nèi)在規(guī)則尚處于轉(zhuǎn)型當(dāng)中，小組一級(jí)甚至村一級(jí)多數(shù)無法有效組織起村民自治［21］。為此，激活村民自治，調(diào)動(dòng)村莊群眾的內(nèi)生力量尤為重要。返鄉(xiāng)青年作為當(dāng)前基層社會(huì)中的回流群體，不僅成為基層治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中的重要治理內(nèi)容，還成為完善基層組織建設(shè)和提升基層治理能力的有生力量。

基于此，筆者認(rèn)為要吸納返鄉(xiāng)青年治村，達(dá)到行政與自治均衡的基層治理秩序有以下思路。首先，理順村民自治，強(qiáng)調(diào)返鄉(xiāng)青年治村能較好回應(yīng)行政需求優(yōu)勢的同時(shí)，引導(dǎo)返鄉(xiāng)青年村干部堅(jiān)持群眾路線的工作方法，積極回應(yīng)村民普遍存在的訴求，這是村民自治有效運(yùn)作的前提之一。其次，完善村干部工作待遇機(jī)制，如將村干部某種程度上納入官僚化體制，通過績效工資的方式對其進(jìn)行考核，激勵(lì)返鄉(xiāng)青年村干部落實(shí)政策的積極性，使返鄉(xiāng)青年治村目標(biāo)與基層政府的目標(biāo)一致。最后，基層政權(quán)下沉，目的在于督促返鄉(xiāng)青年村干部積極作為，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作轉(zhuǎn)化為村民自治的中心工作［22］，重構(gòu)新時(shí)代的村級(jí)治理秩序，在制度機(jī)制創(chuàng)建、組織建設(shè)創(chuàng)新上為青年村干部深入?yún)⑴c鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供保障，支持青年回流鄉(xiāng)村，以人才振興推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。