黃河流域國(guó)土空間用途管制的實(shí)踐困境與路徑探索

李冰強(qiáng)，張小康

（山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030006）

黃河流域是一個(gè)水、耕地、森林、草原、岸線、濕地等多個(gè)資源要素匯集的區(qū)域，是重要的人口聚集地和經(jīng)濟(jì)建設(shè)區(qū)域。黃河流域的生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的關(guān)鍵一環(huán)，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。我國(guó)自實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，黃河流域出現(xiàn)了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，其中最為突出也是急需解決的便是整個(gè)流域內(nèi)水資源、水生態(tài)和水空間面臨的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。以黃河全流域?yàn)閱卧`行國(guó)土空間用途管制，進(jìn)一步對(duì)我國(guó)黃河流域國(guó)土空間進(jìn)行全方位管控，從流域全局出發(fā)，針對(duì)山水林田湖草沙體系進(jìn)行系統(tǒng)性治理，對(duì)整個(gè)流域范圍進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，從而進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)國(guó)土空間管制的整體性合力，對(duì)于黃河流域高質(zhì)量發(fā)展、綜合性治理起著十分關(guān)鍵的作用。

一、黃河流域國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)困境

（一）國(guó)土空間用途管制法律與綜合空間規(guī)劃缺失，規(guī)劃碎片化問(wèn)題突出

自然資源監(jiān)管的源頭和用途管制的基礎(chǔ)是空間規(guī)劃，國(guó)土空間用途管制是落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的必要手段［1］。一方面，以往黃河流域以部門(mén)職權(quán)為主導(dǎo)的規(guī)劃和沿黃各?。▍^(qū)）各級(jí)地方政府制定的規(guī)劃類(lèi)型過(guò)多、內(nèi)容重疊沖突，規(guī)劃互不銜接、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏在宏觀層面上以空間規(guī)劃為載體統(tǒng)籌考慮資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)體系建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的國(guó)土空間綜合規(guī)劃。（1）另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制方面的相關(guān)上位法缺失，現(xiàn)行法規(guī)政策雖然也存在一定的約束力，但其已明顯不能適應(yīng)新時(shí)代國(guó)家發(fā)展需求，這也對(duì)我國(guó)國(guó)土管控進(jìn)一步發(fā)展的責(zé)任落實(shí)造成一定困難，亟需完善國(guó)土空間用途管制法律體系，構(gòu)建面向黃河流域所有自然系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃體系。

（二）國(guó)土空間布局缺乏合理性，黃河流域環(huán)境承載力超限

在以往發(fā)展過(guò)程中，針對(duì)黃河流域的國(guó)土管控政策實(shí)際上主要針對(duì)耕地及建設(shè)用地，缺乏對(duì)整體空間的規(guī)劃考慮，從而導(dǎo)致黃河流域在發(fā)展過(guò)程中無(wú)法形成自身緩沖地帶，與我國(guó)所制定的黃河大保護(hù)要求相違背。當(dāng)前，黃河流域的污染問(wèn)題已經(jīng)由原來(lái)的主要的工業(yè)污染源轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、生活、農(nóng)業(yè)三方交叉污染，其根源在于黃河流域國(guó)土空間布局缺乏合理性，空間結(jié)構(gòu)性矛盾難以調(diào)和。除此之外，在黃河流域相關(guān)補(bǔ)償方案未落地前，地方的國(guó)土空間布局糾錯(cuò)動(dòng)力不足，流域空間錯(cuò)配糾錯(cuò)機(jī)制的建立存在較大困難，進(jìn)一步加大了黃河治理的難度。

（三）單要素管理模式尚未形成水陸一體化的系統(tǒng)整體管控模式

黃河流域包含了水、森林、耕地、草地等在內(nèi)的眾多自然資源要素［2］。黃河流域生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)保護(hù)應(yīng)以各環(huán)境要素為基礎(chǔ)實(shí)行綜合治理。然而長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)黃河流域的治理整治目標(biāo)單一、治理手段簡(jiǎn)單，難以體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境各要素相互聯(lián)系的關(guān)系。一方面各環(huán)境要素分別立法的方式，雖針對(duì)性較強(qiáng)但割裂了生態(tài)系統(tǒng)各個(gè)要素之間的聯(lián)系，對(duì)黃河流域生態(tài)空間功能整體性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性認(rèn)識(shí)存在不足。另一方面在針對(duì)相關(guān)問(wèn)題制定治理方案時(shí)，仍然過(guò)分堅(jiān)持“就河論河，就水治水”，忽視了山水林田湖草沙等生命共同體內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。

（四）黃河流域國(guó)土空間用途管制體系不完善

2018 年行政體制改革后，由自然資源部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌國(guó)土空間用途管制及國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)。這樣的行政機(jī)構(gòu)職能整合有助于國(guó)土空間的集中管理，但是在國(guó)土空間用途管制過(guò)程中還涉及到除自然資源部門(mén)外的其他部門(mén)職責(zé)，此外如何將黃河流域的管理體制與我國(guó)的國(guó)土空間用途管制體系有效銜接，是具體實(shí)踐過(guò)程中的關(guān)鍵。此外，針對(duì)水資源的建設(shè)與保護(hù)政策并不十分明確，上下游之間所規(guī)定的生態(tài)保護(hù)線也只是空間地理的約束，并不足以約束水資源的流動(dòng)，實(shí)踐中管制的具體對(duì)象尚不清晰。管制手段方面，現(xiàn)有用途管制措施簡(jiǎn)單粗暴，強(qiáng)調(diào)剛性管控，忽略了流域治理中的時(shí)空差異，針對(duì)黃河流域不同的生態(tài)特征和季節(jié)性的流量變化缺乏差異化、精細(xì)化的管制手段。

二、黃河流域治理中強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制的價(jià)值凸顯

（一）完善黃河流域空間用途管制是新時(shí)期國(guó)土空間用途管制制度構(gòu)建的內(nèi)在要求

全域全類(lèi)型管制是新時(shí)期國(guó)土空間用途管制的基本要求［3］。我國(guó)“國(guó)土空間”的具體概念已經(jīng)由原來(lái)的“國(guó)土”定義轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“帶有經(jīng)濟(jì)屬性的自然資源及要素”。國(guó)土空間用途管制的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是運(yùn)用政府的行政權(quán)力，對(duì)于耕地、林地、水等自然資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)管制，對(duì)各種資源要素開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行監(jiān)管，達(dá)到優(yōu)化空間資源利用的目的［4］。我國(guó)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)形成的由各個(gè)部門(mén)分散管理自然資源的單一管制手段和內(nèi)容已無(wú)法滿足生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的需求。黃河流域是由“山水林田湖草”等多種要素共同聚合而成的，其空間特性和空間范圍內(nèi)所存在的復(fù)雜利益關(guān)系，為國(guó)土空間用途管制這一生態(tài)環(huán)境治理利器的使用提供了場(chǎng)所。在國(guó)土空間用途管制視閾下，通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃完善黃河流域的綜合治理機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)黃河岸線生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的優(yōu)化布局。

（二）構(gòu)建基于全流域統(tǒng)籌的用途管制體系是黃河流域治理的現(xiàn)實(shí)需求

我國(guó)的空間治理是按單元進(jìn)行的，即以行政區(qū)域?yàn)閱挝粚?shí)施——實(shí)體性單元治理的。這種傳統(tǒng)的以行政區(qū)域管理為主導(dǎo)力量的流域管理模式在現(xiàn)今條件下其碎片化、短視性等弊端日益凸顯［5］?？缧姓^(qū)域的治理單元是虛體性治理單元［6］，它突破了原有行政區(qū)域的限制，是一種有效的國(guó)家空間治理手段。黃河流域作為一種特殊的地理空間單元，必須選擇全流域型虛體性治理手段。國(guó)土空間用途管制是統(tǒng)籌推進(jìn)黃河全流域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和完善黃河流域治理體系的重要戰(zhàn)略手段，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)土空間，建立全域全要素的保護(hù)對(duì)象體系，打破目前黃河流域各種資源要素、各行政區(qū)劃的隔絕狀態(tài)，可以改變過(guò)去標(biāo)準(zhǔn)體系龐雜、各地標(biāo)準(zhǔn)不一的混亂局面，加強(qiáng)各要素之間的“聯(lián)系”，改進(jìn)黃河流域整體保護(hù)［7］。

三、健全完善的黃河流域國(guó)土空間用途管制的路徑探索

（一）推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法

目前，我國(guó)在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方面并沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的流域綜合法規(guī)，黃河流域的綜合治理迫切需要專(zhuān)門(mén)性、綜合性的《黃河保護(hù)法》，而《黃河保護(hù)法》需要確立完善黃河流域空間用途管制制度，將黃河流域內(nèi)的一切自然資源均納入考慮范圍。《黃河保護(hù)法》的目的在于協(xié)調(diào)各個(gè)流域的關(guān)系，明確黃河流域治理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，統(tǒng)籌資源分配和利益規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)各方的合作共贏目標(biāo)。因此，在未來(lái)的《黃河保護(hù)法》中應(yīng)加快構(gòu)建黃河流域國(guó)土空間分區(qū)分類(lèi)用途管制法律規(guī)范，要落實(shí)好黃河流域用途管制方面的央地事權(quán)劃分及具體責(zé)任，監(jiān)督國(guó)土空間用途管制的權(quán)力運(yùn)行，對(duì)黃河流域上中下游的國(guó)土空間資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、“三區(qū)三線”劃定等有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，建立黃河流域國(guó)土空間用途管制的有效程序和保障體系，通過(guò)流域綜合立法對(duì)這些黃河流域進(jìn)行系統(tǒng)部署和科學(xué)防治，牽制住流域全面整治和系統(tǒng)治理的牛鼻子，為黃河流域國(guó)土空間管理提供法律依據(jù)和制度保障，同時(shí)也為今后《國(guó)土空間規(guī)劃法》《國(guó)土空間用途管控法》為核心的國(guó)土空間管控法律體系提供地方實(shí)踐基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建黃河流域國(guó)土空間規(guī)劃體系

在黃河流域現(xiàn)有的綜合規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前涉及各項(xiàng)自然資源的規(guī)劃進(jìn)行梳理，以流域空間為單元，將流域各省市的主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、土地利用規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)整合，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，加強(qiáng)空間規(guī)劃整體的協(xié)調(diào)性。（2）在空間規(guī)劃中要明確黃河流域上中下游不同流域、左右岸的不同地區(qū)和不同空間的未來(lái)發(fā)展目標(biāo)，綜合考慮黃河流域各省的環(huán)境承載力，貫穿山水林田生命共同體的綜合理念，進(jìn)行生態(tài)分區(qū)并編制詳細(xì)規(guī)劃，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃來(lái)綜合布局全流域發(fā)展，量水而行。嚴(yán)格按照國(guó)家關(guān)于生態(tài)區(qū)、城鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)的劃分依據(jù)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界紅線和永久基本農(nóng)田紅線進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生共贏”的目標(biāo)要求。在黃河流域國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)央地事權(quán)進(jìn)行重構(gòu)，明確中央與地方政府的目標(biāo)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化。

（三）制定黃河流域國(guó)土空間準(zhǔn)入清單

合理優(yōu)化黃河流域國(guó)土空間的布局，一方面要通過(guò)制定準(zhǔn)入清單，以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，提高準(zhǔn)入條件，制定明確的土地空間行業(yè)準(zhǔn)入目錄，建立生態(tài)節(jié)約型的利用機(jī)制。另一方面也要制定負(fù)面清單，明確行業(yè)限制和空間準(zhǔn)入禁止目錄，從源頭嚴(yán)防嚴(yán)控，避免再產(chǎn)生新的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。此外，應(yīng)當(dāng)劃定特殊管控單元，對(duì)于污染嚴(yán)重的區(qū)域要重點(diǎn)管控，將水生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域作為重點(diǎn)管控區(qū)域，加強(qiáng)陸源污染防控和污染源頭排放監(jiān)管，實(shí)行負(fù)面清單管控制度，禁止使用化肥和農(nóng)藥，禁止規(guī)模化禽畜養(yǎng)殖等。

（四）構(gòu)建河流及沿線周邊一體化的系統(tǒng)整體管控模式

貫徹全要素統(tǒng)籌管理、山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念，將生態(tài)系統(tǒng)的整體性、上中下游的協(xié)調(diào)性貫穿到生態(tài)環(huán)境的治理中。堅(jiān)持水陸統(tǒng)籌的理念，構(gòu)建以全流域?yàn)閱卧狞S河流域用途管制體系，有序開(kāi)展黃河流域開(kāi)發(fā)、保護(hù)與修復(fù)各類(lèi)活動(dòng)。首先，對(duì)于黃河流域的上游地區(qū)，應(yīng)當(dāng)以自然修復(fù)為主，加強(qiáng)如三江源、甘南、若爾蓋等區(qū)域的生態(tài)修復(fù)力度，提升區(qū)域的生態(tài)供給能力。其次，中游地區(qū)要堅(jiān)持水資源合理分配，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，限制污染企業(yè)排放和風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的發(fā)展。最后，下游地區(qū)以修復(fù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)為主，對(duì)流域內(nèi)整體的生態(tài)環(huán)境體系進(jìn)行綜合治理，嚴(yán)格管控黃河流域生態(tài)空間轉(zhuǎn)用，支持黃河沿線建設(shè)用地轉(zhuǎn)為生態(tài)用地，從源頭上預(yù)防生態(tài)破壞和環(huán)境污染。

（五）加快構(gòu)建黃河流域國(guó)土空間用途管制體系

在國(guó)家黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)指導(dǎo)下，面對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)治理的復(fù)雜性難題，構(gòu)建以黃河流域?yàn)閱卧目臻g用途管制體系，運(yùn)用全局性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的管控手段，從源頭預(yù)防流域生態(tài)破壞和環(huán)境污染。

首先，要明確黃河流域國(guó)土空間用途管控主體責(zé)任?！稇椃ā芬?guī)定，國(guó)家對(duì)自然資源享有所有權(quán)，那么針對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)與監(jiān)管也同樣屬于國(guó)家的責(zé)任，但是國(guó)家是虛擬監(jiān)管主體，代表國(guó)家行使權(quán)力的政府及其部門(mén)有義務(wù)承擔(dān)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)等相關(guān)職責(zé)，在黃河流域治理的全過(guò)程中進(jìn)行管制和參與。其次，要明確黃河流域國(guó)土空間用途管控對(duì)象。管制的對(duì)象包含黃河流域涵蓋的國(guó)土空間及其附著的各類(lèi)自然資源、以黃河流域?yàn)檩d體的開(kāi)發(fā)利用等人類(lèi)的活動(dòng)，其中最核心的需要管制的對(duì)象是人類(lèi)的行為，包含建設(shè)活動(dòng)與非建設(shè)活動(dòng)。最后，要豐富黃河流域國(guó)土空間用途管控手段體系。一是通過(guò)空間規(guī)劃來(lái)合理布局，科學(xué)安排頂層國(guó)土空間布局，合理分配黃河沿線資源，有效配置土地資源，通過(guò)污染防治和限制資源方式倒逼污染企業(yè)轉(zhuǎn)型，提倡資源重復(fù)利用落實(shí)節(jié)水節(jié)能的政策，向綠色和高質(zhì)量發(fā)展，滿足國(guó)家生態(tài)友好型的目標(biāo)要求。二要因地制宜實(shí)行分類(lèi)管控，對(duì)于不同類(lèi)型和不同重要性的空間和自然資源設(shè)立不同的管理規(guī)則，彈性和剛性相結(jié)合，最大程度發(fā)揮制度的普適性，在統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制的基礎(chǔ)上，實(shí)行地上地下間、水陸間差別化管制，最終實(shí)現(xiàn)黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)［1］。

總之，黃河戰(zhàn)略是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。全域、全類(lèi)型、全要素的國(guó)土空間用途管制體系建設(shè)要與當(dāng)前強(qiáng)調(diào)黃河流域整體性、協(xié)調(diào)性發(fā)展內(nèi)核相一致，構(gòu)建完善的黃河流域國(guó)土空間用途管制體系，沖破黃河流域生態(tài)環(huán)境治理?xiàng)l塊分割的架構(gòu)和行政管制的單一結(jié)構(gòu)，形成強(qiáng)大的黃河流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性、整體性治理格局，實(shí)現(xiàn)黃河流域的系統(tǒng)治理目標(biāo)。［8］

注釋

（1）現(xiàn)階段我國(guó)涉及國(guó)土空間的規(guī)劃眾多，由政府編制的各類(lèi)法定規(guī)劃有80 多種，不同規(guī)劃之間在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃方法等方面存在差異，在國(guó)土空間利用方式與用途管制上相互矛盾。

（2）中共十九屆三中全會(huì)明確指出，“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”，體現(xiàn)了國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)、引領(lǐng)作用。