新發(fā)展階段下項目用海審核要素分析與對策研究
——以廣西為例

程海燕

廣西海洋研究院，廣西 南寧 530022

2002 年《中華人民共和國海域使用管理法》施行，提出了海域權(quán)屬管理制度，即“單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)”，后續(xù)通過系列配套政策明確了海域使用權(quán)審核的法定程序和要點，成為各級海洋主管部門用海管海的基本法律依據(jù)，廣西地方各級海洋主管部門據(jù)此建立了項目用海審查審核制度。近20 年來，海域開發(fā)利用為各地沿海經(jīng)濟發(fā)展提供了海洋空間和載體，為推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長發(fā)揮了積極作用［1］。隨著向海經(jīng)濟快速發(fā)展，用海需求旺盛，用海規(guī)模逐步擴大，海洋空間資源利用粗放、海域使用效率不高等情況逐漸顯現(xiàn)，海洋事業(yè)發(fā)展進入新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時期［2］。

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會以來，國家在海洋空間治理和生態(tài)保護修復(fù)方面提出了新的管控要求，空間資源治理工作進入新的發(fā)展階段，面臨新態(tài)勢。海域使用權(quán)審核作為資源要素保障和生態(tài)環(huán)境保護的重要抓手，是銜接資源管控與向海經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。原海域使用權(quán)審核要求已無法滿足當前推動綠色發(fā)展、提升政府監(jiān)管效能等形勢發(fā)展的需要。筆者通過系統(tǒng)梳理各項管控要求，結(jié)合用海項目行政審批流程，針對項目用海提出補充完善審核要素的對策建議，以期為各級自然資源（海洋）主管部門海域使用權(quán)審查審核與監(jiān)管提供決策服務(wù)與支撐。

1 海域使用權(quán)審核要求與現(xiàn)狀分析

1.1 海域使用權(quán)審核要求

筆者以廣西審批項目用海審核工作制度為例，現(xiàn)行的海域使用權(quán)審核要求主要包括是否符合海洋功能區(qū)劃和相關(guān)規(guī)劃，是否符合國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，是否影響國防安全和海上交通安全，申請海域是否已經(jīng)或者計劃設(shè)置其他海域使用權(quán)，申請海域的界址和面積是否清楚、有無權(quán)屬爭議等。各項審核要求是依法審批項目用海的基本依據(jù)。

1.2 現(xiàn)狀分析

黨的十九大以來，為貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想、習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記關(guān)于海洋強國建設(shè)的重要指示批示精神，國家在海洋資源開發(fā)保護方面開展了系列基礎(chǔ)調(diào)查工作和國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，在海洋空間治理和生態(tài)保護修復(fù)方面提出了新的管控要求。海洋空間資源治理工作進入新的發(fā)展階段，面臨一系列新態(tài)勢［3］。

1.2.1 海洋空間資源基礎(chǔ)調(diào)查監(jiān)測及影響

（1）海洋空間資源開發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查。2017—2021 年，按照國家統(tǒng)一部署，廣西開展了圍填?，F(xiàn)狀、無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報和養(yǎng)殖用海調(diào)查工作，查清了其總體規(guī)模、空間分布、開發(fā)利用現(xiàn)狀和審批狀態(tài)等。

多項調(diào)查成果綜合反映了多方面的問題：一是圍填海方面。沿海地區(qū)圍填海資源存在閑置、用海方式較為粗放、利用效率不高的情況。存在已批準項目未完成填海，或未經(jīng)批準但已開展圍填海建設(shè)等情形，形成的圍填海歷史遺留問題亟需妥善處理。二是無居民海島方面。因為歷史變革、劃定標準的影響，存在無居民海島與土地權(quán)屬范圍重疊、周邊通過圍海養(yǎng)殖與陸地相連等開發(fā)利用情況。

近幾年國家陸續(xù)提出嚴格管控圍填海、妥善處理圍填海歷史遺留問題等管控要求，明確了要嚴格新增圍填海審批，妥善處置合法合規(guī)的圍填海項目，依法處置違法違規(guī)圍填海項目?；诖耍略鲰椖坑煤：蛧詈v史遺留問題處理項目進行用海審核的程序和審核側(cè)重點需進一步優(yōu)化。

（2）濱海土地開發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查。2017—2021 年，廣西完成第三次全國國土調(diào)查，掌握了主要地類數(shù)據(jù)。其中海洋空間范圍內(nèi)掌握了最新的濕地紅樹林具體分布情況，涉及海域使用權(quán)審核工作的，在項目用海選址和施工建設(shè)方面需充分論證其對紅樹林典型生態(tài)系統(tǒng)的影響。

（3）海陸管理分界線修測。2019—2021 年，廣西完成新一輪海岸線修測，重新界定了陸海分界線。涉及海域開發(fā)利用監(jiān)管和使用權(quán)審核方面：一是新修測海岸線與原海岸線之間形成了部分新增圍填海存量資源，主要分布在欽州市保稅港區(qū)周邊等，需依法依規(guī)妥善處理好該區(qū)域內(nèi)海域資源管控工作；二是海域使用權(quán)審核需要結(jié)合新修測海岸線的自然形態(tài)、生態(tài)功能、資源價值和大陸自然岸線保有率管控目標等要求來綜合考慮。

1.2.2 海洋空間規(guī)劃調(diào)整及影響

我國海洋空間規(guī)劃類型眾多，在相關(guān)法律基礎(chǔ)上確立的海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃和海洋環(huán)境保護規(guī)劃構(gòu)成了海洋管理的基本規(guī)劃體系。此后空間規(guī)劃體系不斷健全完善，陸續(xù)確立了海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋生態(tài)保護紅線、海洋經(jīng)濟規(guī)劃、海岸保護和利用規(guī)劃以及各類專項規(guī)劃等。截至2020 年，廣西海洋管理工作中涉及的上述多項涉海規(guī)劃陸續(xù)到期或進行了方案調(diào)整。當前正處于國土空間規(guī)劃體系建設(shè)過程中，規(guī)劃編制處于過渡時期，項目用海審核工作更需嚴格審慎，必須遵循過渡期各項政策規(guī)定和要求。

1.2.3 治理管控要求綜合分析

在海域使用、海島保護與海洋環(huán)境保護等基本法律基礎(chǔ)上，2017 年以來，國家陸續(xù)從生態(tài)保護、圍填海、海岸線、歷史遺留問題處理等方面印發(fā)了系列政策文件，奠定了生態(tài)保護紅線、嚴格管控圍填海、岸線分類保護與利用、圍填海歷史遺留問題處理等制度基礎(chǔ)。按照海域資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和空間分布情況，將海域要素資源保障分為新增圍填海項目和過渡區(qū)用海兩類，并提出相關(guān)治理管控要求。

（1）新增圍填海項目的管控要點為嚴控新增項目、嚴格審批程序。除國家重大戰(zhàn)略項目，全面停止新增圍填海項目審批；同步強化生態(tài)保護修復(fù)，最大程度避免降低生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

（2）過渡區(qū)用海根據(jù)成因和空間分布情況，具體可分為圍填海歷史遺留問題、海陸分界線變化形成的區(qū)域和新修測海岸線向海一側(cè)范圍內(nèi)已取得土地權(quán)屬3 種情形。其中圍填海歷史遺留問題根據(jù)審批狀態(tài)和利用現(xiàn)狀，可分為已批準未完成填海項目、未批已填2 種類型，其總體要求為依法分類處置；海陸分界線變化形成的區(qū)域需加強調(diào)查核實，總體參照圍填海歷史遺留問題的要求進行處理；新修測海岸線向海一側(cè)范圍內(nèi)已取得土地權(quán)屬的情況需加強監(jiān)管。

1.2.4 生態(tài)保護與修復(fù)要求

黨的十九大以來，國家在加強生態(tài)保護與修復(fù)方面部署開展了多項工作，不斷促進海洋資源保護、生態(tài)修復(fù)和節(jié)約集約利用。涉及項目用海審核方面的要求包括：一是嚴守生態(tài)紅線，對于已經(jīng)劃入海洋生態(tài)保護紅線的區(qū)域要實施最嚴格的保護和監(jiān)管，要求海洋生態(tài)保護紅線面積不減少、大陸自然岸線保有率不降低等。二是加強濕地保護，強化整治修復(fù)。涉及項目用海審核需在海域使用論證和報批材料中針對生態(tài)環(huán)境修復(fù)進行專章表述，圍填海歷史遺留問題處理的項目還需開展生態(tài)評估，提出合理可行的生態(tài)修復(fù)措施并進行必要的生態(tài)修復(fù)。

2 審核要點對策

綜上所述，當前廣西北部灣海域空間資源開發(fā)利用現(xiàn)狀類型多樣，面臨的管控形勢復(fù)雜。筆者建議以海域使用權(quán)審核為抓手，針對項目用海應(yīng)補充完善審核要點，協(xié)調(diào)推進海洋資源保護與開發(fā)，提高海洋資源供給質(zhì)量和效益。針對新增圍填海項目和過渡區(qū)用海兩類情形，筆者結(jié)合目前海域使用論證、用海報批兩項主要審核程序提出以下幾點審核意見。

2.1 加強用海必要性、可行性審核

重點審核申請項目是否符合相關(guān)部門的產(chǎn)業(yè)準入要求，是否用于房地產(chǎn)、低水平重復(fù)建設(shè)旅游休閑娛樂等方向，除港口碼頭、倉儲物流、船舶制造、海洋新能源、海產(chǎn)品加工、海濱休閑旅游等對臨水臨港有必然依賴的用海產(chǎn)業(yè)，嚴格論證其他產(chǎn)業(yè)用海的必要性；新增圍填海項目是否滿足國家重大戰(zhàn)略需求；項目申請用海區(qū)域存在未批準類圍填海歷史遺留問題的應(yīng)優(yōu)先使用“存量”。

2.2 加強用海規(guī)劃符合性審核

用海項目選址需同規(guī)劃期限內(nèi)的各級海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋生態(tài)保護紅線劃定等空間規(guī)劃進行疊加分析，對于原規(guī)劃已到期的海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃在過渡期間建議參照原規(guī)劃管控要求或底線要求進行審核。海洋生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)的圍填海項目原則上應(yīng)中止實施，確需建設(shè)的其開發(fā)利用活動須明確具體的生態(tài)修復(fù)措施，符合生態(tài)保護紅線管控要求。

2.3 規(guī)范項目前期調(diào)查，強化資源環(huán)境調(diào)查

掌握項目周邊資源現(xiàn)狀，開展海洋生態(tài)評估，明確生態(tài)保護修復(fù)目標和措施。明確項目實施占用的岸線類型和紅樹林典型生態(tài)系統(tǒng)等情況。嚴格控制占用海岸線的長度和規(guī)模，嚴控自然岸線的使用，確需占用的須嚴格審核，最大程度避讓或減少占用自然岸線。涉及占用紅樹林資源的，需結(jié)合林業(yè)主管部門的意見進行審核。

2.4 加強單體項目用海規(guī)模合理性和面積合理性審核

嚴格執(zhí)行建設(shè)項目用海控制標準，控制岸線利用情況，提高海域和岸線資源利用效率。對涉及占用自然岸線或生態(tài)恢復(fù)岸線的，應(yīng)結(jié)合岸線保有率現(xiàn)狀情況明確生態(tài)修復(fù)措施，包括修復(fù)長度、空間坐標和開展修復(fù)的工期時限、竣工驗收標準等。圍填海歷史遺留問題項目繼續(xù)申請使用的應(yīng)優(yōu)化平面設(shè)計，按照建設(shè)項目用海面積控制指標的要求合理確定圍填海面積，最大限度控制圍填海面積。

2.5 強化生態(tài)用海措施審核

重點審核需開展生態(tài)評估的圍填海歷史遺留項目對生態(tài)環(huán)境的影響結(jié)論是否科學、清晰；生態(tài)本底調(diào)查的范圍是否明確、調(diào)查成果數(shù)據(jù)是否量化，關(guān)鍵生態(tài)指標是否有量化的合理變化范圍；生態(tài)保護修復(fù)措施及其位置、范圍、布局、進度是否完整和明確；生態(tài)跟蹤監(jiān)測的內(nèi)容、指標、頻率及合理變化范圍（施工期、運營期）是否完整和明確；生態(tài)損害賠償目標要求是否明確；生態(tài)修復(fù)專章措施建議是否科學合理可行等。

2.6 其他合法性審核

加強用海區(qū)域權(quán)屬爭議審核，明確申請海域的界址、面積，涉及海域立體使用權(quán)屬范圍重疊的、海域使用權(quán)共有的、坐標系不統(tǒng)一產(chǎn)生偏移和重疊等情況的，需充分調(diào)查和論證，由具有測繪資質(zhì)的技術(shù)單位出具測量報告，多方協(xié)調(diào)，保障相關(guān)權(quán)益人利益；加強涉及國防安全、交通安全、違法用海情況方面的審核，如項目選址臨近傳統(tǒng)航道、涉及通航安全的需由海事主管部門出具審核意見，項目涉及未批先用的需由執(zhí)法部門出具審核意見等。

3 結(jié) 語

筆者通過梳理現(xiàn)行法律規(guī)定的海域使用權(quán)審核要點，從海洋空間資源調(diào)查監(jiān)測、空間規(guī)劃、治理管控和生態(tài)保護等4 個方面系統(tǒng)分析了新形勢下廣西海域使用權(quán)審核的重點和要求，針對不同類型項目用海提出補充完善審核要素的建議，以期為各級自然資源（海洋）主管部門海域使用權(quán)審核與監(jiān)管提供決策服務(wù)與支撐。隨著海洋新興產(chǎn)業(yè)的興起，今后可結(jié)合北部灣新興海洋產(chǎn)業(yè)項目如風電項目、海上“漁光互補”項目和立體分層開發(fā)利用方式等進行審核要素分析與研究。