城市社區(qū)治理創(chuàng)新問題研究*
——以煙臺(tái)市芝罘區(qū)為例

馮 聰

(中共煙臺(tái)市委黨校，山東 煙臺(tái) 264003)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)，基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。近年來，芝罘區(qū)委、區(qū)政府高度重視社區(qū)治理工作，不斷探索社區(qū)治理方式，提升社區(qū)治理水平，構(gòu)筑起共建共治共享新格局。

1 芝罘區(qū)社區(qū)治理的主要成效

近年來，芝罘區(qū)委、區(qū)政府緊緊圍繞推動(dòng)煙臺(tái)“首善之區(qū)”、區(qū)域高水平發(fā)展、人民物質(zhì)文化生活更加美好為目標(biāo)，以深化實(shí)施“基層黨建支撐戰(zhàn)略”為主線，按照“強(qiáng)黨建、實(shí)根基，善治理、增活力，優(yōu)服務(wù)、促和諧”的要求，逐步建立起基層黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、共同治理的基層治理體系[1]，社區(qū)治理走出一條共建共治共享的新路徑。

1.1 實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨建全覆蓋

堅(jiān)持以黨建引領(lǐng)社區(qū)治理。芝罘區(qū)采用“街道黨工委—社區(qū)黨委—網(wǎng)格黨支部—樓棟黨小組”的四級(jí)網(wǎng)格管理模式，優(yōu)化了社區(qū)網(wǎng)格化管理，全域提升了社區(qū)黨建水平和為民服務(wù)能力。充分發(fā)揮出社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，將企事業(yè)單位、社會(huì)組織、小微企業(yè)、黨員人才、樓片長(zhǎng)、志愿者等黨建資源充分整合利用起來，破解了社區(qū)治理和黨建“兩張皮”的困境。

1.2 形成資源整合新格局

實(shí)現(xiàn)資源有效整合。將轄區(qū)內(nèi)居民、企事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)組織等納入社區(qū)治理。社區(qū)治理不再僅僅是社區(qū)工作人員的事情，區(qū)域內(nèi)各資源都融進(jìn)了社區(qū)共同體。同時(shí)，積極推動(dòng)居民自治，依托“陽光17議”社區(qū)協(xié)商平臺(tái)，穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)協(xié)商，讓社區(qū)居民參與討論協(xié)商，提高居民的參與度和滿意率，有效保障群眾參與社區(qū)公共事務(wù)的權(quán)利。

1.3 實(shí)現(xiàn)各類保障全覆蓋

落實(shí)各類政策，實(shí)現(xiàn)各類保障全覆蓋。一是確保人才保障。建立了“1+3”社區(qū)工作者全鏈條職業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化、運(yùn)行模式標(biāo)準(zhǔn)化，引領(lǐng)社區(qū)工作向?qū)I(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。二是確保資金保障。加大財(cái)政剛性投入，強(qiáng)化社區(qū)工作者薪酬保障，高標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)社區(qū)各類經(jīng)費(fèi)，通過開展匯報(bào)評(píng)議方式進(jìn)行評(píng)比獎(jiǎng)補(bǔ)，讓每筆資金花到群眾的心坎上。三是確保陣地保障。完善“1+13+N”黨群服務(wù)陣地體系，推進(jìn)黨群服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對(duì)街道和社區(qū)黨群服務(wù)中心進(jìn)行整體提升，提升活動(dòng)陣地功能發(fā)揮。

2 芝罘區(qū)社區(qū)治理的主要做法

2.1 以黨建為引領(lǐng)，強(qiáng)化一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心

芝罘區(qū)堅(jiān)持社區(qū)黨委引領(lǐng)統(tǒng)籌，樹立社區(qū)治理的大黨建理念。充分整合轄區(qū)大單位、市區(qū)兩級(jí)“雙報(bào)到”單位、黨員、社會(huì)組織等黨建資源，努力營(yíng)造凝聚多方合力、共同參與的氛圍。

構(gòu)建區(qū)域化黨建多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各社區(qū)按照各自實(shí)際，編制“區(qū)域化黨建地圖”，整合利用各類黨建資源，充實(shí)壯大“大黨委”制。如中臺(tái)社區(qū)，從轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織等單位選聘出18名兼職副書記、兼職委員，原本從事業(yè)務(wù)類型、領(lǐng)域不同的單位以及社區(qū)組織在黨委核心的“吸附作用”下，均被納入社區(qū)治理服務(wù)“中心圈”；在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自主開展議事監(jiān)督、管理服務(wù)等各項(xiàng)社會(huì)工作，區(qū)域內(nèi)單位間互動(dòng)互聯(lián)互融機(jī)制不斷增強(qiáng)，專家人才、場(chǎng)所經(jīng)費(fèi)等優(yōu)勢(shì)資源得到有效下沉、充分整合，成為社區(qū)為民服務(wù)的有力支撐。

推行黨員“雙管雙責(zé)”機(jī)制。芝罘區(qū)探索推行了以機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職黨員為主體、以到社區(qū)等基層單位報(bào)到并開展服務(wù)為重點(diǎn)的黨員“雙管雙責(zé)”機(jī)制，引導(dǎo)黨員力量下沉。

建立“黨建+網(wǎng)格管理”模式。以黨建紅色網(wǎng)格為依托，對(duì)社區(qū)人員進(jìn)行分類管理，通過網(wǎng)格黨支部、黨員中心戶輻射城市社區(qū)服務(wù)，對(duì)低保戶、失業(yè)者等困難群體進(jìn)行“直接管理”。

2.2 以多元融合為核心，打造共治共享新局面

芝罘區(qū)建立起了以社區(qū)黨委為核心、以社區(qū)居民為主體、轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織和駐區(qū)單位共建共治共享的治理新局面。

充分發(fā)揮居民的主體作用。社區(qū)治理由“漠不關(guān)心，不該我事”向“全民參與，人人有責(zé)”轉(zhuǎn)變。通過宣傳教育等方式不斷引導(dǎo)居民逐步實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。如大疃社區(qū)推行的“自治式物管”。鼓勵(lì)老舊小區(qū)居民在居委會(huì)的指導(dǎo)下，由居民代表、樓片長(zhǎng)、志愿者等共同參與，成立樓棟自治管理委員會(huì)，通過“民事、民議、民定”確定收費(fèi)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)公共服務(wù)短板，努力改善老舊住宅區(qū)居住環(huán)境和生活秩序，不斷提高服務(wù)水平，形成“一股繩”“一盤棋”聯(lián)動(dòng)共治的工作格局。

廣泛動(dòng)員社會(huì)力量。全區(qū)共有400多家社會(huì)組織、7萬多名社區(qū)志愿者，已成為社區(qū)治理、為民服務(wù)的重要力量。如大海陽社區(qū)，成立了全市首家社區(qū)眾愛公益項(xiàng)目孵化基地。在此基礎(chǔ)上，制定全面孵化培育方針，培育出“心靈港灣情感聯(lián)社”“去哪兒兒童服務(wù)社”等新型社區(qū)社會(huì)組織[2]。部分社會(huì)組織和近百名志愿者還參與了新冠肺炎疫情防控工作，如物資發(fā)放、電話核實(shí)、上門摸排等，使社區(qū)的防疫工作真正實(shí)現(xiàn)了聯(lián)防聯(lián)控、群防群治。

2.3 以隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建高效便民服務(wù)

在城市社區(qū)治理中，芝罘區(qū)高度重視隊(duì)伍建設(shè)，始終堅(jiān)持以隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)，加快綜合素質(zhì)能力提升，著力構(gòu)建高效的便民服務(wù)。

加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。2019年，煙臺(tái)市制定了《煙臺(tái)市社區(qū)工作者職業(yè)體系建設(shè)辦法(試行)》，對(duì)社區(qū)工作者的選拔任用、教育培訓(xùn)、薪酬待遇、職業(yè)發(fā)展等進(jìn)行全面規(guī)范[3]。中共芝罘區(qū)委黨校成立社區(qū)學(xué)校，實(shí)施社區(qū)工作者“能力提升”工程。在主體培訓(xùn)班中，專門開設(shè)社區(qū)工作者培訓(xùn)班，并聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的教授和專家為社區(qū)工作者授課，提升社區(qū)工作者的工作技能。同時(shí)，依托駐煙高校資源，如山東工商學(xué)院、煙臺(tái)大學(xué)等建立起社區(qū)治理顧問團(tuán)、社會(huì)工作專家隊(duì)伍，加大對(duì)社工人才的培養(yǎng)力度。

加強(qiáng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。芝罘區(qū)在2012年成立了志愿服務(wù)指導(dǎo)中心，探索打造“善行芝罘·微公益”服務(wù)品牌，先后開展了“四點(diǎn)半學(xué)校”“愛心假日”“情暖兄弟”“幸福28”“美麗天使”等“微公益”關(guān)愛行動(dòng)。

加強(qiáng)樓片長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)。出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)樓片長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)的意見》，強(qiáng)化樓片長(zhǎng)工作職責(zé)，逐步建立起“樓棟消化、社區(qū)消解、街道消融”矛盾問題解決機(jī)制，通過抓牢抓實(shí)樓片長(zhǎng)隊(duì)伍提升居民自治水平。

2.4 以平臺(tái)搭建為推手，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)理念

芝罘區(qū)堅(jiān)持以平臺(tái)搭建為推手，不斷提升城市社區(qū)綜合服務(wù)信息管理、社會(huì)治安綜合治理、公共法律服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，探索社區(qū)發(fā)展治理新路。

建立綜合服務(wù)信息管理平臺(tái)。搭建“89000民生服務(wù)中心”，將全區(qū)各類便民服務(wù)、政府公共管理服務(wù)和社會(huì)志愿服務(wù)資源整合在一起，把智能服務(wù)與人工服務(wù)、網(wǎng)上信息辦事與落地實(shí)體服務(wù)有效結(jié)合起來，提供全覆蓋、零距離的為民服務(wù)。

建立社會(huì)治安綜合治理平臺(tái)。實(shí)施區(qū)綜合管理中心、街道園區(qū)綜合管理中心、社區(qū)綜治中心三級(jí)聯(lián)動(dòng)，共同治理[4]。其中，區(qū)綜治中心建立了一個(gè)以“數(shù)據(jù)中心系統(tǒng)”“網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)”“數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)”三大系統(tǒng)為主要架構(gòu)的“云平臺(tái)”，通過分析各類數(shù)據(jù)，為維穩(wěn)和治安工作等方面提供決策依據(jù)；街道園區(qū)綜合管理中心完善橫縱交織的信息采集網(wǎng)絡(luò)，通過“云平臺(tái)”實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、信息和服務(wù)聯(lián)動(dòng)對(duì)接，并實(shí)行重大矛盾糾紛集中調(diào)處、應(yīng)急處置聯(lián)動(dòng)執(zhí)行、維穩(wěn)形勢(shì)綜合研判，做到問題“一攬子”解決。

探索公共法律服務(wù)新模式。建立“一社區(qū)一法律顧問”制度，推動(dòng)社區(qū)法律顧問工作全覆蓋從“有形”向“有效”轉(zhuǎn)變[5]。由社區(qū)與律師簽訂聘用合同，明確工作職責(zé)，為社區(qū)組織和群眾提供即時(shí)法律服務(wù)，廣泛開展法律進(jìn)社區(qū)活動(dòng)。同時(shí)，著重加強(qiáng)社區(qū)普法宣傳教育，加強(qiáng)社區(qū)法德共促會(huì)、法律管家工作室等法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，深入開展“法德共進(jìn)”工作。

建成基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的基本框架。推進(jìn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式，大力支持醫(yī)療機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)的建設(shè)，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平[6]。

3 芝罘區(qū)加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理的對(duì)策措施

盡管芝罘區(qū)社區(qū)治理取得了多方面的成就，但仍存在一些問題，如多元主體共同治理效果不佳、社區(qū)治理體制不完善、居委會(huì)工作中行政事務(wù)占比過大、隊(duì)伍建設(shè)問題等。基于芝罘區(qū)的實(shí)際情況以及在社區(qū)治理中存在的問題，為進(jìn)一步提高社區(qū)治理水平，加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，應(yīng)從五個(gè)方面持續(xù)加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理。

3.1 加強(qiáng)黨建引領(lǐng)

發(fā)揮基層黨組織總攬全局、引領(lǐng)帶動(dòng)、協(xié)調(diào)各方作用，組織群眾，凝聚群眾，服務(wù)群眾，確保黨的主張落到實(shí)處。

構(gòu)建大黨建格局。堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)，以提升組織力為著眼點(diǎn)，構(gòu)建“大黨建”格局，真正實(shí)現(xiàn)治理重心下移，推進(jìn)以社區(qū)黨委為核心，社區(qū)同向發(fā)力，多元共治局面的形成。不斷增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)單位間互動(dòng)互聯(lián)互融，使專家人才、場(chǎng)所經(jīng)費(fèi)等優(yōu)勢(shì)資源得到有效下沉、充分整合，成為社區(qū)為民服務(wù)的有力支撐。

加快社區(qū)治理創(chuàng)新與基層黨建工作的深度融合。基層黨組織在社區(qū)治理中應(yīng)始終當(dāng)好“領(lǐng)航者”，實(shí)現(xiàn)上下溝通、前后指揮，既要統(tǒng)籌，也要協(xié)調(diào)。將黨員和黨組織的先鋒旗幟作用真正激發(fā)出來，切實(shí)讓黨員在解決群眾“天大的小事”中展示出自身的價(jià)值。同時(shí)，逐步構(gòu)建定位準(zhǔn)確、框架清晰、功能明晰的黨建工作格局，消除社區(qū)治理中的各類桎梏。

3.2 提升多元主體的參與積極性

在社區(qū)治理中要求轄區(qū)內(nèi)各個(gè)主體的廣泛參與，大家的事情大家辦，形成自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督的新格局。

培育居民社區(qū)意識(shí)。目前，社區(qū)居民與社區(qū)公共利益之間的聯(lián)系還不夠緊密，因此，必須充分利用社區(qū)內(nèi)資源，擴(kuò)大社區(qū)公共服務(wù)范圍，加強(qiáng)社區(qū)居民與社區(qū)公共利益的聯(lián)系，促進(jìn)社區(qū)公共利益的形成。通過樹立典型、網(wǎng)格化管理等手段讓居民認(rèn)識(shí)到自己在社區(qū)治理中發(fā)揮的作用，激發(fā)起居民由“要我參加”到“我要參加”的參與主動(dòng)性。

提高各方社會(huì)力量參與積極性。結(jié)合轄區(qū)豐富的資源，通過塑強(qiáng)黨組織核心引領(lǐng)，將轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、小微企業(yè)等整合利用起來，形成區(qū)域間合力，有效解決熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。社區(qū)黨委可以定期召開聯(lián)席會(huì)議，邀請(qǐng)轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、餐飲服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等為社區(qū)居民提供各項(xiàng)服務(wù)，充分實(shí)現(xiàn)資源共享，提高社區(qū)治理活力。

3.3 完善城市社區(qū)治理機(jī)制

為深入推進(jìn)社區(qū)治理，不斷探索建立符合社區(qū)實(shí)際的常態(tài)化管理機(jī)制。

構(gòu)建科學(xué)合理的社區(qū)考核評(píng)議機(jī)制。結(jié)合實(shí)際適當(dāng)擴(kuò)大綜合評(píng)議范圍，可將社區(qū)共駐單位、物業(yè)公司、社會(huì)組織等其他治理主體的評(píng)價(jià)意見納入到社區(qū)綜合評(píng)議中。

建立街道辦和社區(qū)之間的雙向評(píng)價(jià)機(jī)制。形成街居工作雙向評(píng)價(jià)機(jī)制以轉(zhuǎn)變街道部門工作人員的服務(wù)態(tài)度，提升服務(wù)能力，減輕社區(qū)工作壓力。

3.4 厘清街道和社區(qū)的權(quán)責(zé)邊界

理順主體關(guān)系和權(quán)責(zé)邊界，向社區(qū)放權(quán)賦能。

切實(shí)轉(zhuǎn)變街道辦職能。積極落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確界定街道辦和社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)由街道辦部門承擔(dān)的法定職責(zé)，不得要求城市社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)；應(yīng)當(dāng)由街道辦部門承擔(dān)的行政工作不能過分強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)的“屬地管理”責(zé)任。

科學(xué)規(guī)范社區(qū)職能。區(qū)分自治事務(wù)和行政事務(wù)的類別，對(duì)各項(xiàng)服務(wù)進(jìn)行科學(xué)分類。同時(shí)，進(jìn)一步理順社區(qū)與社區(qū)各類組織之間的關(guān)系，完善各類組織精深打撈居民需求、參與服務(wù)的工作體系。

3.5 加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)

為了適應(yīng)新時(shí)代社區(qū)治理工作的需要，應(yīng)當(dāng)建立一支規(guī)模大、能力優(yōu)、保障好的社區(qū)工作者隊(duì)伍。

優(yōu)化人員配置。設(shè)立社會(huì)工作專職崗位，可以通過政府購(gòu)買服務(wù)、統(tǒng)一招聘等方式給社區(qū)配備專職工作人員。抓實(shí)社區(qū)黨組織“帶頭人”隊(duì)伍建設(shè)，把優(yōu)秀社區(qū)黨組織書記選拔到街道領(lǐng)導(dǎo)崗位[7]。根據(jù)不同社區(qū)的實(shí)際情況，將每300～400戶配備1名社區(qū)工作人員，每個(gè)社區(qū)不少于5人的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高，減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)。

完善職業(yè)保障體系。健全完善以薪酬為重點(diǎn)的職業(yè)保障體系，提高社區(qū)工作人員的職業(yè)保障水平。將薪酬制度與市場(chǎng)制度聯(lián)系起來，構(gòu)建薪酬體系動(dòng)態(tài)平衡，根據(jù)每年的任務(wù)完成數(shù)量及完成效果劃分不同的工資標(biāo)準(zhǔn)，能者多勞，多勞多得?？梢越梃b發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建立社區(qū)工作激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)補(bǔ)貼、績(jī)效等制度，設(shè)立專項(xiàng)表彰獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)表現(xiàn)突出或者在社區(qū)工作中作出突出貢獻(xiàn)者，及時(shí)進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

規(guī)范管理。逐漸形成“全科社區(qū)工作者”新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“全科全能”。此外，健全完善社區(qū)工作者坐班值班、錯(cuò)時(shí)延時(shí)、分包網(wǎng)格、預(yù)約上門、入戶走訪、服務(wù)承諾、結(jié)對(duì)幫扶、代辦服務(wù)等工作機(jī)制，密切與社區(qū)居民的聯(lián)系，對(duì)群眾需求及時(shí)響應(yīng)，最大程度滿足服務(wù)群眾需求。