“目標管理”與“政治評價”：縣域官員二元評價體系研究

田先紅（華中師范大學中國農(nóng)村研究院，湖北武漢 430079）

一、研究問題

習近平在黨的二十大報告中指出：“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，必須有一支政治過硬、適應新時代要求、具備領導現(xiàn)代化建設能力的干部隊伍。堅持黨管干部原則，堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?、五湖四海、任人唯賢，把新時代好干部標準落到實處。樹立選人用人正確導向，選拔忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部，選優(yōu)配強各級領導班子。堅持把政治標準放在首位，做深做實干部政治素質(zhì)考察，突出把好政治關、廉潔關?！保?］干部培養(yǎng)和選拔意義重大，直接關系到全面建設社會主義現(xiàn)代化國家事業(yè)的順利推進，尤其是縣域基層作為我國國家治理體系的基石，迫切需要建設一支忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)基層干部隊伍。

績效考評是干部評價、選拔的一種重要手段?？冃Э荚u具有三個功能：一是激勵功能，即激發(fā)干部的工作積極性，這已為眾多學者所研究；二是干部分類和選拔的功能，即通過績效考評發(fā)現(xiàn)何種類型的干部具有較強工作能力，這也是識別干部的機制，即識別干部中的先進分子和落后分子；三是工作改進功能，即識別問題，通過考核挖掘某些單位、某些工作領域中的弱項和存在的問題，進而提出改進措施。

績效考評可以分為目標管理（考核）與政治評價兩種方式。所謂目標管理，即上級給下級分派一定量的指標任務，并通過特定的指標體系衡量下級完成指標任務情況的一種考核方式?！澳繕斯芾碡熑沃剖且灾笜梭w系為核心，以責任體系為基礎，以考核體系為動力，輻射形成目標管理網(wǎng)絡，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法”［2］。目標管理是科層制中最常用的一種考核方式。

所謂政治評價，是指上級領導通過下級完成其重點關注或交付的重要工作任務或關鍵事項情況評價下級的工作能力。它是領導對下屬完成重點工作任務情況的總體評價。政治評價并不涉及具體明確的任務指標，是領導對下屬工作能力的一種印象評價。

在基層調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)一個帶有普遍性的現(xiàn)象，即各項指標考核繁多，有綜合考核、專項考核、月度考核、季度考核、年終考核等，且多存在流于形式的問題，如出現(xiàn)考核分數(shù)差別不大、“輪流坐莊”（即首位、末位等某些關鍵名次由各單位輪流獲得）等軟考核現(xiàn)象。目標管理在基層發(fā)揮的激勵作用并沒有我們想象得那么大，甚至形成“強激勵的軟治理”悖論［3］。其他學者的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，“年度綜合考核評價與干部選拔任用的關系較弱。工作考核要轉(zhuǎn)化為干部選拔任用的依據(jù)，有點難……考評結果不僅事實上與干部選拔任用只有間接關聯(lián)，也不應該建立直接關聯(lián)”［4］。

調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)與學界關于官員晉升錦標賽的研究形成較大反差。政治錦標賽模式強調(diào)以經(jīng)濟增長率為核心的量化目標考核績效是地方官員晉升的主要因素［5］。而田野調(diào)查不僅沒有發(fā)現(xiàn)目標管理考核績效與官員晉升之間的強關聯(lián)，甚至對目標管理本身的運行效果產(chǎn)生疑問，也使人們不得不對政治錦標賽理論質(zhì)疑。這也促使筆者進一步思考“目標管理對于基層官員晉升到底有何意義”“它在縣域基層官員評價中到底扮演何種角色”等問題，而這些問題進一步延伸，就是“地方基層官員晉升究竟是由何種因素決定的”。

二、文獻綜述

長期以來，中國地方官員晉升問題一直是學界研究的熱點之一。圍繞這一問題，學界形成了“關系論”和“績效論”兩種基本觀點。

持“關系論”的研究者強調(diào)政治關系網(wǎng)絡在地方官員晉升中的主導作用。例如，左才研究發(fā)現(xiàn)，政治關系網(wǎng)絡對于市委書記的晉升產(chǎn)生影響，擁有與省委領導的政治關系網(wǎng)絡能夠提高其晉升的概率［6］。另有學者運用質(zhì)性研究方法分析地方官員通過關系運作而獲得晉升的過程［7］。

持“關系論”的研究者注意到“地方官員的背景”“政治關系網(wǎng)絡”等影響中國地方官員晉升的重要變量，但若將這些變量作為影響甚至決定地方官員晉升的主要因素，恐有失偏頗。如果“關系”果真占主導地位，那么勢必導致一些官員會將經(jīng)營關系網(wǎng)絡作為工作的“重心”，而不是將主要心思放在創(chuàng)造政績上，最終使得各級官員缺乏工作積極性。

與持“關系論”研究者不同，還有一些研究者強調(diào)工作實績尤其是經(jīng)濟績效在地方官員晉升中的作用，形成了所謂“績效論”。早在20 世紀90 年代末，榮敬本等人對縣鄉(xiāng)壓力型體制展開了研究，揭示了目標管理績效與官員晉升之間的密切關聯(lián)，認為目標管理是為任命作準備的，下級官員根據(jù)組織部門的考核由上級任命，這種考核任命制度由于側(cè)重經(jīng)濟實績的考核，激發(fā)了各級官員發(fā)展經(jīng)濟的積極性［8］51。壓力型體制將經(jīng)濟上的承包責任制引入政治生活，用物質(zhì)刺激驅(qū)動政治過程，使組織和個人為了獲得更多的物質(zhì)滿足而去爭資源、爭名次、爭個人升遷［8］35。

此后，周黎安進一步擴展了目標管理績效與地方官員晉升之間關系的研究，并提出官員政治錦標賽理論。政治錦標賽是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，但競賽標準由上級政府決定，它既可以是GDP 增長率，也可以是其他可度量的指標［9］89。該理論強調(diào)績效任務的可測性、可量化。周黎安認為，中國經(jīng)濟發(fā)展成功的奧秘在于“把政府激勵搞對”。在政治錦標賽模式下，地方官員為了獲得晉升而展開競爭，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性高漲，這是中國改革開放以來取得經(jīng)濟發(fā)展奇跡的重要原因［9］1-18。

盡管周黎安并不是第一個考察中國地方官員晉升與經(jīng)濟績效之間關系的學者，但他的政治錦標賽理論提出之后，在學界產(chǎn)生了廣泛的影響。此后，學界出現(xiàn)了大量關于經(jīng)濟績效與政治錦標賽方面的研究成果。姚洋和張牧揚利用1994—2008 年中國18個省241 個城市書記和市長與城市的匹配數(shù)據(jù)，分析地方官員對地方經(jīng)濟增長的貢獻，研究表明個人效應對官員晉升有著十分重要的影響，其重要性且隨著官員年齡的增長而加強［10］。王賢彬等人的研究也證實，在省委書記和省長層面，都存在以經(jīng)濟增長為核心的相對績效考核機制，只是在省長層面顯得更加重要，在省委書記層面則相對較弱［11］。沈承城以1992—2018 年間的五大經(jīng)濟特區(qū)主政官員晉升信息和經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)為基礎，分析經(jīng)濟績效與主政官員晉升之間的關系，結果表明經(jīng)濟特區(qū)主政官員任職期間的經(jīng)濟績效往往比其他要素更能決定其晉升與否［12］。此后，其他一系列研究也揭示了目標管理績效與地方官員晉升之間存在正相關關系［13-16］。

“績效論”除了遭到上述“關系論”者的反對以外，其他一些學者也提出了相反的觀點。陶然等人在對中國政績考核體系進行考察的基礎上，對政治錦標賽理論質(zhì)疑，指出中國并不存在一個從中央到省、從省到地市、從地市到縣鄉(xiāng)的層層放大的，將政治提拔和經(jīng)濟增長或主要經(jīng)濟指標直接掛鉤的考核體系，也沒有實證證據(jù)表明在省這一級別GDP 增長率對中國地方官員的政治提拔具有顯著影響［17］。楊其靜和鄭楠的研究表明經(jīng)濟增長績效對于地方官員晉升只是一種最低門檻要求，其經(jīng)驗研究沒有找到支持晉升標尺賽假說和錦標賽假說的證據(jù)。即便真的存在基于經(jīng)濟增長業(yè)績的晉升競爭，那么也只可能是一種非常寬松的晉升資格賽［18］。梅賜琪和翟曉禎的實證研究表明，經(jīng)濟增長績效與地方官員晉升之間的關聯(lián)隨時間變化而呈現(xiàn)波動性，經(jīng)濟增長績效并非總是與官員晉升正相關［19］。

上述研究表明，以經(jīng)濟增長率為核心的目標管理績效在中國地方官員晉升中的作用仍然是一個需要進一步探討的問題。以周黎安的政治錦標賽理論為代表的研究主張績效考核是官員晉升的主要條件。這些研究認為，目標管理績效是上級選拔官員的重要標準。目標管理績效越優(yōu)異的官員，越容易得到晉升機會，但實際上，不少研究也表明目標管理考核績效并不像學界所預設的那樣成為決定干部晉升的關鍵因素。

事實上，目標管理的運行本身也存在一些問題。在目標管理過程中，人際關系網(wǎng)絡等各種非正式因素影響了該項制度運行的績效。在指標任務派發(fā)時，下級部門會盡量利用各種關系與上級討價還價，訴說工作難度，以求降低指標任務額度。在指標任務完成評價時，下級可以通過找關系、“做數(shù)字”等方式為自身尋求更有利的考核結果［8］34。上級領導還會根據(jù)下級工作態(tài)度和實際效果等因素予以通融，甚至通過修改上年基數(shù)的辦法“幫助”下級通過考核［2］。這些非正式的因素不可避免地影響了目標管理的客觀性、公平性，從而使得上級完全依據(jù)績效考核結果提拔官員失去正當性基礎。

既然關系網(wǎng)絡、目標管理績效都不能構成中國地方官員晉升的主要影響因素，那么究竟什么因素在發(fā)揮主要作用呢？筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上級對下級的政治評價是影響官員晉升的重要因素。在政治評價中，上級領導通過下級完成其關注或交付的重要工作任務情況評價下級的工作能力。政治評價雖然體現(xiàn)了下級的工作績效，但是這種績效并非依據(jù)目標管理而形成的績效。筆者認為，否定目標管理績效在官員晉升中的主導作用，并不意味著績效不重要，而只是說上級衡量績效的方式和標準存在差異。

三、目標管理：特性、功能及缺陷

（一）目標管理的特性與功能

在企業(yè)管理中，目標管理要求管理者將工作重心放在追求企業(yè)整體目標的成功上，以實現(xiàn)企業(yè)整體目標為目標?！肮芾碚弑仨毩私飧鶕?jù)企業(yè)目標，他需要達到什么樣的績效，而他的上司也必須知道應該要求和期望他有什么貢獻，并據(jù)此評判他的績效”［20］。由此可見，實施目標管理制度，一是確定和明了企業(yè)（組織）的整體目標；二是確定和分配每位管理者（員工）的目標任務，即劃分責任，并對管理者進行績效評價。這與科層制中的員工按照固定崗位職責分工完成分內(nèi)工作任務的特征有著類似之處［21］。

鄧小平指出，在管理制度上要特別注意加強責任制，“任何一項任務、一個建設項目，都要實行定任務、定人員、定數(shù)量、定質(zhì)量、定時間等幾定制度”［22］150-151?！耙獓栏窨己?、賞罰分明。所有的企業(yè)、學校、研究單位、機關，都要有對工作的評比和考核，要有學術職稱、技術職稱和榮譽稱號。要根據(jù)工作成績的大小、好壞，有賞有罰，有升有降。這種賞罰、升降必須同物質(zhì)利益聯(lián)系起來?？傊ㄟ^加強責任制，通過賞罰嚴明，在各條戰(zhàn)線上形成你追我趕、爭當先進、奮發(fā)向上的風氣”［22］151-152。這為改革開放后我國干部人事制度改革指明了方向。自此，干部工作目標責任制作為一種明確的制度設置被引入中國行政體制［21］，它契合了黨和國家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上的改革方向。

時至今日，目標管理已經(jīng)被廣泛應用于我國干部人事管理中，形成了一整套構成復雜、運行邏輯嚴密的制度體系，為廣大干部提供了強激勵［2］。目標管理側(cè)重常規(guī)工作和業(yè)務工作的管理。常規(guī)工作包括工業(yè)發(fā)展、招商引資、農(nóng)業(yè)項目、環(huán)境保護、基層黨建等；常規(guī)工作考核內(nèi)容也可能根據(jù)上級要求進行更新調(diào)整。業(yè)務工作包括報表填寫、公文撰寫、檔案整理等。目標管理既可以針對某個單位（比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門），又可以針對干部個人。目標管理的特征主要有以下三點：

一是周期性。目標管理一般以年度為考核大周期。在年度考核大周期下面，有些考核內(nèi)容還進一步按季度、按月甚至按周劃分小周期。年終時，縣級政府對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作任務目標完成情況進行打分、匯總、排名。年終考核影響到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的績效獎勵。

二是流程化。目標管理制度的運行具有一套完整的流程，包括目標任務的確定、派發(fā)、完成和評價等環(huán)節(jié)［8］30-34。具體到縣域治理中，目標管理的運行流程一般為：首先，縣級政府設定并分派目標任務。這項工作由縣考核辦負責操作落實?？h級政府根據(jù)其需要完成的目標任務總量，給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分派任務目標。其次，由縣級政府及其部門給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)打分、排名。最后，根據(jù)排名順序決定獎懲等次。排名靠前的給予獎勵，落后者則進行責罰。

三是數(shù)量化。在傳統(tǒng)社會，由于國家能力的不足，難以建立起一套有效的數(shù)目字管理體系。這被認為是傳統(tǒng)中國發(fā)展緩慢的重要原因［23］。現(xiàn)代國家治理的基本特征是標準化、簡單化、清晰化［24］。目標管理作為一種數(shù)目字管理方式，較好地體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理的基本特征。在目標管理制度運行中，縣級政府設定考核分值權重，并按照權重進行量化打分。縣級政府通過統(tǒng)一的、標準的量化指標衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作績效?？己巳蝿漳繕丝梢粤炕?，使得目標管理呈現(xiàn)可見性、簡單化、清晰性等特征。上級可以非常直觀、清楚地識別目標考核結果名次或等級。

目標管理通過量化評價給下級施加壓力，可以在一定程度上推動工作落實。目標管理也是一種識別機制，上級可以通過目標管理發(fā)現(xiàn)、識別鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的問題，進而優(yōu)化公共政策。它具有改進決策、完善公共服務的功能。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門的領導需要關注目標管理考核結果，因為考核結果關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的顏面，關乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門在縣級領導中的形象。如果某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門的目標管理考核結果排名常?？壳埃辽僬f明該鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門各項工作做得較為出色，能夠贏得領導的好感；相反，如果某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門的考核結果排名常常居后或墊底，那么就可能在縣領導心中留下不良印象。

在評價獎懲方面，目標管理考核結果往往與干部的年終獎、工資待遇掛鉤。對于普通干部而言，他們更在意的是經(jīng)濟待遇。因此，普通干部一般比較關心目標管理考核結果。

（二）目標管理的缺陷

目標管理考核是一種技術化的考評方式，存在一些缺陷：

一是考核結果的均平化。在實踐中，被考核對象的業(yè)績結果差距不大，尤其是前后名次，考核得分往往只有極小差距?？己私Y果的均平化，滋生出“吃大鍋飯”的心態(tài)，使得許多干部并不真正關心目標管理考核?？己塑浕悄繕斯芾淼某B(tài)。因此，目標管理的激勵效果比較有限，難以真正調(diào)動干部的工作積極性，而且也很難識別出真正能干大事的、有綜合領導能力的干部。

二是考核結果的失準化。目標管理具有很強的技術性。它試圖通過各種可計量、可操作的指標和分數(shù)衡量被考核對象的業(yè)績，盡量減少考核過程的人為操作空間，然而，這種技術化的目標管理方式同樣無法避免人為因素的干擾。被考核對象可以采用各種“策略主義”的方式應對考核。比如，被考核對象通過與考核部門疏通人情關系，將本部門的考核分數(shù)盡量提高。最終，目標管理可能異化為被考核者跟考核部門建立的人情關系上，而不是將重點放在如何完成工作任務目標上?？己私Y果并不能完全反映各單位的業(yè)務工作完成情況。盡管上級考核文件在縣鄉(xiāng)層面得到一定程度的執(zhí)行，但是這些實際的考核操作可能并沒有量化，而更多只是定性考察（如合格與不合格），相應的考核結果更多也只是與經(jīng)濟獎懲掛鉤，卻并未涉及政治提拔［17］。

在實踐中，盡管目標管理設定了一些明確的量化標準，但是上級部門在評分時仍然具有較大的自由裁量空間。有些治理事務無法通過客觀的量化指標衡量，而只能根據(jù)上級部門的主觀判斷予以評分。在此過程中，上級部門的自由裁量空間得以展現(xiàn)，也為被考核對象通過人情關系進行活動提供了可能。因此，技術化、標準化的目標管理雖然試圖建立一套客觀、準確的評價指標體系，但同樣無法避免考核結果的失準。如同研究者指出的那樣，“行政科層化的一個矛盾之處，即它越是在責任目標上強調(diào)行政效率的提高，就越會在復雜的程序技術設計上付出高昂的成本；越是在考核指標和報表制度上力圖規(guī)劃得細密和周全，就越會顯露出技術監(jiān)管的不充分性，進而就越會使尋租活動工具化和技術化，從而給不同領域的經(jīng)營活動留出足夠的空間”［25］?！岸嘀刂笜说目己酥贫入m然有助于在每個指標體系內(nèi)部實施專項管制，卻往往難以規(guī)避不同指標間加以操作和轉(zhuǎn)化的行政技巧”［25］。尤其是對某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)／部門工作的目標考核，其考核對象是作為整體的單位，其工作績效不僅跟主要領導能力有關，還跟單位的基礎條件等因素有關。單位整體工作績效并不能和作為個體的領導干部能力嚴格對等。如果僅以考核結果評價、提拔干部，就難免失之偏頗。

四、政治評價：內(nèi)容與特征

（一）政治評價的內(nèi)容

“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求。黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果，事關統(tǒng)攬推進偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想”［26］。政治素質(zhì)是黨評價和選拔干部的首要標準。黨歷來高度重視領導干部政治素質(zhì)的培養(yǎng)?！爸v政治”被放在黨的干部選拔、培養(yǎng)標準的第一位。

習近平反復強調(diào)：“選什么樣的人？就是要堅持好干部標準，把政治標準放在第一位。政治標準是硬杠杠。這一條不過關，其他都不過關。如果政治不合格，能耐再大也不能用……我們今天講的‘德’，第一位的是政治品德。政治上有問題的人，能力越強、職位越高，危害就越大?！保?7］“德包括政治品德、職業(yè)道德、社會公德、家庭美德等，干部在這些方面都要過硬，最重要的是政治品德要過得硬……對我們共產(chǎn)黨人來說，修己最重要是修政治道德。我們黨對干部的要求，首先是政治上的要求。選拔任用干部，首先要看干部政治上清醒不清醒、堅定不堅定”［28］。“選人用人必須把好政治關，把是否忠誠于黨和人民，是否具有堅定理想信念，是否增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’，是否堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，是否全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策，作為衡量干部的第一標準……政治品德不過關，就要一票否決”［28］。在衡量領導干部政治素質(zhì)時，需要“看政治忠誠，看政治定力，看政治擔當，看政治能力，看政治自律”［28］。

《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》強調(diào)：“黨員干部特別是領導干部要加強政治能力訓練和政治實踐歷練，切實提高把握方向、把握大勢、把握全局的能力和辨別政治是非、保持政治定力、駕馭政治局面、防范政治風險的能力。”［26］習近平也特別強調(diào)在評價和選拔干部時要注重其完成急難險重任務、處理復雜問題等方面的表現(xiàn)。他指出：“考核干部要經(jīng)?；⒅贫然?、全覆蓋，既把功夫下在平時，全方位、多渠道了解干部，又注重了解干部在完成急難險重任務、處理復雜問題、應對重大考驗中的表現(xiàn)，既在小事上察德辨才，更在大事上看德識才……要近距離接觸干部，看干部對重大問題的思考、對群眾的感情、對待名利的態(tài)度、為人處世方式、處理復雜問題能力?！保?7］

本文就是側(cè)重從領導干部的政治能力角度理解政治評價問題。由此，在本文中，政治評價的主要內(nèi)容包括領導干部完成中心工作尤其是急難險重任務、攻堅克難的能力以及完成上級組織和領導交辦的事情、領導關注的事情的能力。政治評價類似于所謂“依任務提拔”，是上級黨委對下級領導干部提供的可信承諾和重要激勵［4］。

（二）政治評價的特征

一是政治性。中心工作、急難險重任務都是上級組織和領導高度關注的事情。上級組織和領導交辦、關注的事情，屬于下屬必須完成的政治任務。政治評價關注下屬的責任擔當意識，即在關鍵時刻、在組織需要的時候，下屬是否能夠挺身而出，為組織和領導分憂。敢于承擔責任、為組織和領導分憂的干部，將得到領導的賞識，成為組織上可靠的人。比如，出現(xiàn)赴京上訪戶，一旦被登記，便面臨一票否決的問責風險。此時，如何將上訪戶勸返就成為擺在主要領導面前的難題。勸返工作不僅耗時費力，而且具有很大風險。勸返成功，可以得到主要領導贊賞；反之，將面臨主要領導的責罰。在這一艱巨的政治任務面前，哪位下屬能夠挺身而出，并成功勸返，就是為主要領導分憂，就更能獲得領導賞識。政治評價可以衡量領導干部的政治綜合素質(zhì)，體現(xiàn)領導干部的政治站位。因此，政治評價也是一種識別領導干部的重要機制，上級可以據(jù)此識別出誰是“可靠的人”。政治評價的高低，將是領導提拔、選任干部的重要標準。

二是模糊性。與目標管理的高度量化、清晰性不同，政治評價更多是一種主觀評價、領導印象，它沒有嚴格的量化指標，因此，政治評價的標準相對模糊。當然，沒有嚴格的量化指標，并不意味著沒有評價的標準。對于領導而言，政治評價的標準是較為明確的，即下屬是否完成了上級組織托付的任務、領導關注和交辦的事情以及完成的質(zhì)量如何。完成任務與否以及完成任務的質(zhì)量程度，將決定領導是否對下屬滿意。如果高質(zhì)量地完成，那么將獲得領導的高度評價；反之，領導將評價其“能力不行”。

三是個體性。與目標管理既針對單位整體又針對干部個體不同，政治評價只針對干部個體。因此，政治評價具有個體性。它是領導對某個特定下屬的工作能力、政治素質(zhì)的評判。組織、領導據(jù)此可以決定哪位下屬是“可靠的”，哪位下屬是“不可靠的”；哪位下屬能力強，哪位下屬能力弱。

政治評價體現(xiàn)“以事評人”“依任務提拔人”的價值取向。這契合了黨選拔干部“能者上、庸者下、劣者汰”的選人用人導向。在重大任務、關鍵事件中考察領導干部的能力，是組織部門選拔領導干部的主要依據(jù)?！熬蜆藴识?，組織部門會參考綜合考核評價，但他們實際使用的卻是‘實績分析’?！畬嵖兎治觥坏扔凇當?shù)字評人’，而是更加側(cè)重‘以事評人’。‘以事評人’接近人力資源管理中的關鍵事件分析法，即重視分析、評估候選人在特定崗位上應對關鍵事件時的表現(xiàn)。對于擔任了主要領導職務的地方黨政領導干部來說，重點任務恰恰構成了組織部門判斷他們能力的關鍵事件”［4］。常規(guī)的目標管理考核績效僅作為評價領導干部的參考標準，而關鍵事件、重點任務的完成情況才是評價和提拔領導干部的主要依據(jù)。當然，政治評價也體現(xiàn)了領導與下屬之間的人情關系以及下屬對領導個人的依附性。政治評價可能會因其主觀性、個體性而導致人身依附等弊端。在實踐中，需要盡量避免政治評價可能產(chǎn)生的負面影響。

五、二元評價體系的意義

在縣域治理中的干部評價體系并非僅有目標管理制度的一元方式，而是目標管理與政治評價相結合的二元體系。目標管理為廣大干部提供激勵，推動常規(guī)工作和業(yè)務工作落實落地，并在一定程度上為干部評價選拔提供參考依據(jù)。政治評價側(cè)重考察領導干部推動重點任務、關鍵事項的完成情況，是評價、選拔領導干部的主要依據(jù)?？h域治理中的二元評價體系，與縣域治理中的事務屬性、干部結構和干部選拔要求相匹配，二者共同構成縣域治理中的干部激勵體系。

首先，二元評價體系與基層治理事務屬性相匹配?；鶎又卫硎聞占扔谐Ｒ?guī)業(yè)務工作，又有重點任務（關鍵事項），包括各種中心工作、急難險重工作、領導關注和交辦的事情等。不同的治理事務需要匹配不同的評價標準和激勵措施。目標管理主要針對基層常規(guī)業(yè)務工作進行考核，可以推動常規(guī)業(yè)務工作的落實落地。而政治評價則主要針對各種重點任務、關鍵事項。兩種評價方式各有側(cè)重，從而與基層治理事務屬性結構相匹配。

其次，二元評價體系與基層干部群體結構相匹配。在基層干部群體中，既有領導干部，也有普通干部（或業(yè)務干部）。雖然目標管理的考核結果對于領導干部也能產(chǎn)生影響，但是相對而言，它對普通干部的影響更大。普通干部主要從事常規(guī)業(yè)務工作。目標管理雖有干部選拔的功能，但它更側(cè)重經(jīng)濟激勵，關乎普通干部的經(jīng)濟福利待遇。而政治評價則通過對中心工作、急難險重工作和領導交辦的事務的考評，把領導干部、有培養(yǎng)潛力的干部識別出來。政治評價跟領導干部經(jīng)濟待遇沒有直接關聯(lián)，它并不為領導干部提供直接的經(jīng)濟激勵，它的主要目的是鍛煉、培養(yǎng)領導干部。已有研究者的調(diào)查表明，“副科級以上的黨政領導干部高度認同‘依任務提拔’，但明顯不認同‘依績效提拔’。普通干部則同時認可‘依績效提拔’‘依任務提拔’兩種判斷”［4］。例如，2015 年，在市縣黨政正職調(diào)查中，有逾八成干部（84%）認為重點任務對他們的職務晉升重要或非常重要，但只有不到一半的受訪者（46%）認同綜合考核評價的重要性；再如，2017 年，在五省地方干部調(diào)查中，有81.9%的地方干部認可“依任務提拔”的判斷，而認同“依績效提拔”的只有53.8%。相信上級黨委“依任務提拔”的地方干部，相比他們的同事更有可能“無條件執(zhí)行上級下達的急難險重任務”［4］。這些調(diào)查數(shù)據(jù)證實，領導干部和普通干部在對目標管理考核和重點任務的認知上存在較大差異。領導干部更看重完成上級安排的重點任務的能力，而普通干部更看重目標考核績效。選拔領導干部主要依據(jù)的是完成重點任務的情況，而不是目標管理考核績效。

最后，二元評價體系與基層干部選拔導向相匹配。對于黨委政府而言，既要培養(yǎng)精通業(yè)務的普通干部（技術官僚），又要培養(yǎng)領導能力強、政治素質(zhì)高的領導干部（政治家）。目標管理側(cè)重對常規(guī)業(yè)務的考核，可以督促基層干部重視業(yè)務工作，熟練掌握業(yè)務工作技能，提升業(yè)務水平；政治評價則側(cè)重選拔善于完成重點任務的領導干部，為黨委政府選拔優(yōu)秀領導干部提供途徑。因此，這種二元評價體系契合了我國干部選拔的要求。二元評價體系并不是割裂的，比如，目標管理考核直接關系到廣大普通干部的經(jīng)濟福利待遇。普通干部對領導干部尤其是各單位的一把手也有期待和要求。各單位要爭取更好的考核業(yè)績，要解決業(yè)務干部的經(jīng)濟待遇問題，如此，廣大干部才會更有工作積極性。

對于領導干部而言，他們必須顧及普通干部的要求，盡可能使單位的經(jīng)濟待遇得到改善，讓大家獲得更多的年終績效獎。如此，領導干部才更能得到大家的支持。而且，各單位的目標管理考核業(yè)績不能太差，甚至要盡可能爭取優(yōu)秀。這是獲得良好的領導印象的重要條件。如果單位在目標管理考核中表現(xiàn)太差，甚至排名倒數(shù)，也可能招致上級領導批評。

在一些地方，目標管理被硬化，甚至實行末位淘汰。這迫使各單位高度重視目標管理考核業(yè)績，盡量避免排名末位。目標管理被“硬化”之后，上級就需要真正重視目標管理在領導干部選拔中的作用。對于那些在目標管理考核結果中表現(xiàn)優(yōu)異的單位的領導干部（主要是一把手），就應該予以重用；否則，上級的人事任免就難以服眾，還會挫傷領導干部的積極性。因此，目標管理是否成為上級選拔領導干部的主要標準，需要視目標管理本身是否硬化而論。若目標管理被軟化，甚至流于形式，那么上級將目標管理績效作為選拔干部的標準，將難以選拔到真正具有較強領導能力、較高政治素質(zhì)的領導干部。若目標管理被硬化，那么上級就應該為在目標管理考核中表現(xiàn)優(yōu)異的領導干部提供更多的晉升機會。此時，才可以視目標管理為官員獲得晉升機會的主要標準。目標管理并不像許多學者所預設的那樣，總是作為官員晉升的主要或唯一標準。

六、結語

總之，在中國地方官員晉升問題上，本文既不贊同“關系論”，也不贊同基于目標管理考核的“績效論”?！瓣P系論”注意到了地方官員晉升的政治關系網(wǎng)絡因素，但地方官員晉升顯然不能都歸結為關系因素。同時，地方官員晉升也并不像政治錦標賽理論所預設的那樣總是以目標管理考核績效為主導標準。筆者認為，中國地方官員晉升確實存在績效導向的問題，績效考核是政府激勵的重要手段，但所謂的績效并不是目標管理考核的績效，而是政治評價，即依重點任務完成情況和能力進行官員選拔。

常規(guī)的目標管理考核與領導的政治評價，共同構成了縣域治理中的二元評價體系。常規(guī)考核以常規(guī)業(yè)務工作為主要內(nèi)容，是對一個單位的整體性考核，具有問題識別與問題解決功能，但由于具有技術化特征，容易滋生制造數(shù)字等弊病，在識別真正有能力的干部方面有一定的局限性。政治評價以中心工作、急難險重任務和領導交辦的事情為主要內(nèi)容，是對干部核心能力的考核，具有識別和選拔領導干部的功能。二元評價體系與基層治理事務類型、干部群體結構和干部選拔體系相匹配。二元評價體系不是割裂的，而是相互結合的，二者需要保持一定平衡。這種二元評價體系契合了中國治理體制和干部選拔培養(yǎng)的需求。