旅游公路廊道管控問(wèn)題及對(duì)策研究

馬曉燕，薛 鑄，朱立河，徐 銘，溫宏利，夏全平，汪偉剛

（1.山東省交通運(yùn)輸事業(yè)服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250002；2.交科院環(huán)境科技（北京）有限公司，北京 100013；3.濟(jì)南市交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展中心，山東 濟(jì)南 250300）

0 引言

近年來(lái)，隨著人們生活水平的提高，旅游已經(jīng)成為人們休閑放松娛樂(lè)的常態(tài)，一些自駕游、自助游、深度休閑游等新型旅游方式不斷涌現(xiàn)，其中公路旅游越來(lái)越受到游客的追捧。而旅游公路作為公路旅游的重要載體，是支撐交旅融合“快進(jìn)慢游”體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié),發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。國(guó)家行業(yè)層面也出臺(tái)了一系列文件支持旅游公路發(fā)展，并開(kāi)展了相關(guān)實(shí)踐，包括河北“草原天路”、遵義赤水河谷旅游公路、海南環(huán)島旅游公路等。在全國(guó)各地大力開(kāi)展旅游公路規(guī)劃建設(shè)的同時(shí)也暴露出一系列問(wèn)題，諸如：旅游公路服務(wù)品質(zhì)低、特色不突出、景觀效果差等問(wèn)題，這既有道路自身建設(shè)產(chǎn)生的問(wèn)題，也由于旅游公路廊道整體缺乏統(tǒng)籌安排，無(wú)序開(kāi)發(fā)等原因造成，不利于旅游公路的良性發(fā)展?；诖耍疚慕Y(jié)合旅游公路廊道管控特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)前旅游公路廊道管控面臨的問(wèn)題，有針對(duì)性地提出了旅游公路廊道管控的對(duì)策。

1 旅游公路廊道管控的特點(diǎn)

旅游公路是兼具交通及旅游雙重功能的公路[1]，發(fā)揮旅游資源連接的作用，具備景觀審美功能、休閑體驗(yàn)功能、文化展示功能等功能。旅游公路廊道就是指以旅游公路為依托，串聯(lián)沿線各種旅游資源要素的線性旅游廊道空間[2]。旅游公路廊道管控就是在統(tǒng)籌旅游公路廊道中的各地區(qū)、各部門(mén)、各利益主體以及各類資源的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)旅游公路沿線區(qū)域的旅游資源進(jìn)行系統(tǒng)梳理、合理規(guī)劃，將這些資源與旅游公路作為一個(gè)整體進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，最大限度發(fā)揮各自資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域旅游資源的良性有序發(fā)展，進(jìn)而打造區(qū)域公路旅游新產(chǎn)品，逐步發(fā)揮區(qū)域旅游資源的綜合效益。

旅游公路廊道作為一種線性旅游廊道空間，整合了公路沿線山川、湖泊、田園、村鎮(zhèn)、景點(diǎn)等各類已開(kāi)發(fā)或潛在旅游資源，相對(duì)于一般景區(qū)無(wú)論從資源數(shù)量還是類型都更為豐富，游客在其中的旅游活動(dòng)也更為復(fù)雜、多樣，涉及的利益主體也更為多元。同時(shí)旅游公路一般穿越多個(gè)區(qū)域，其相應(yīng)的廊道范圍覆蓋更廣，相應(yīng)的旅游活動(dòng)的自由度更大和廊道空間的開(kāi)放性更強(qiáng)。

1.1 管控范圍跨區(qū)域

旅游公路廊道由于覆蓋范圍廣，導(dǎo)致其在管控范圍上往往跨越多個(gè)行政區(qū)。而旅游公路廊道通過(guò)串聯(lián)沿線地區(qū)各類旅游資源使得不同區(qū)域內(nèi)的旅游資源相互整合，共同形成了一個(gè)整體的旅游吸引物，需要跨區(qū)域產(chǎn)生效益，因此在管控過(guò)程中需求進(jìn)行跨區(qū)域統(tǒng)籌管理。

1.2 管控邊界模糊化

不同于行政區(qū)域的劃分具有確定、唯一的邊界，旅游公路廊道的管控邊界由于旅游出行活動(dòng)具有主觀性、不確定性的特征而難以清晰界定。從視覺(jué)景觀的角度來(lái)看，旅游公路廊道兩側(cè)可視范圍內(nèi)都是旅游公路廊道管控的重要區(qū)域，由于各路段地形地貌變化、景觀類型多樣，廊道邊界并非固定寬度，而是隨著路段變化而不同。從旅游活動(dòng)角度來(lái)看，由于游客的旅游目的地往往并不在路側(cè)，而是向路外延伸，相應(yīng)的旅游公路廊道的范圍也是在不斷變化。綜上所述，旅游公路廊道管控的邊界受視覺(jué)景觀、旅游活動(dòng)等因素影響，其邊界范圍因各路段特征不同而變化，難以明確界定。

1.3 管控主體多元化

旅游公路廊道在空間上覆蓋了多個(gè)地區(qū)，并受交通、旅游、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等多部門(mén)管理，管理部門(mén)眾多。同時(shí)旅游公路廊道管控涉及游客、當(dāng)?shù)鼐用?、相關(guān)企業(yè)以及政府等不同管控主體，這些管控主體之間相互作用，存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，管控主體具有十分鮮明的多元化特征。

2 旅游公路廊道管控面臨問(wèn)題

由于旅游公路廊道管控跨越多個(gè)區(qū)域，其管控邊界的模糊化和管控主體的多元化，引起了旅游公路廊道管控存在管控目標(biāo)相沖突、管控責(zé)權(quán)不清晰、管控主體不明確等問(wèn)題[3]，具體體現(xiàn)在以下方面：

2.1 管控目標(biāo)相沖突

由于不同主體對(duì)旅游公路廊道建設(shè)期望不同，造成旅游公路廊道不同主體的管控目標(biāo)相沖突。從各地政府的角度來(lái)看，不同行政區(qū)域的政府都是結(jié)合自身的發(fā)展情況和需要制定相應(yīng)的旅游公路廊道發(fā)展目標(biāo)，與之相應(yīng)的管控措施與手段缺乏協(xié)同性，從而產(chǎn)生一定沖突。從不同利益主體看，游客期望得到更好的旅游服務(wù)，獲得更好的旅游體驗(yàn)；當(dāng)?shù)鼐用衿谕钏降玫礁纳疲@得一定的經(jīng)濟(jì)收益；相關(guān)企業(yè)期望得到較高的經(jīng)濟(jì)收益，并建立相應(yīng)的品牌，產(chǎn)生一定的品牌效應(yīng)；政府期望旅游公路廊道的建設(shè)能夠更好地帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。這些管控目標(biāo)之間往往很難協(xié)調(diào)一致甚至相沖突，造成各管控主體在旅游公路廊道管控過(guò)程中參與的積極性有較大不同。比如，當(dāng)?shù)鼐用窨赡苡捎诼糜喂防鹊篱_(kāi)發(fā)建設(shè)改善了生活環(huán)境，提升了生活便利性，因此對(duì)管控采用支持的態(tài)度；相關(guān)企業(yè)由于旅游公路廊道開(kāi)發(fā)建設(shè)影響了其資源開(kāi)發(fā)利用的方式，造成其短期利益受損，因此對(duì)管控采用消極的態(tài)度。

2.2 管控權(quán)責(zé)不清晰

由于旅游公路管控邊界模糊，加之參與管理的行政主體較多，造成了旅游公路管控權(quán)責(zé)不清晰。從行政區(qū)劃的角度來(lái)看，由于不同行政區(qū)域追求本區(qū)域利益最大化，相互之間權(quán)責(zé)義務(wù)不明確，無(wú)法形成相互間有效約束。從政府管理部門(mén)的角度來(lái)看，不同部門(mén)之間在旅游公路廊道管控方面的相應(yīng)職權(quán)劃分不夠明確、職責(zé)不夠清晰，在出現(xiàn)問(wèn)題爭(zhēng)端的時(shí)候容易互相推諉、規(guī)避責(zé)任，部門(mén)之間的相互協(xié)調(diào)合作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.3 管控主體不對(duì)等

由于不同管控主體的影響力、話語(yǔ)權(quán)不同，造成不同管控主體地位不對(duì)等。在旅游公路廊道管控過(guò)程中，政府和相關(guān)企業(yè)掌握著比當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰透嗟男畔⒑唾Y源，處于統(tǒng)籌和支配地位，其中政府更是處于整個(gè)旅游公路廊道管控的核心地位。因此，需要強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)地位的管控主體的保護(hù)，并加強(qiáng)對(duì)政府和相關(guān)企業(yè)的監(jiān)督。

3 旅游公路廊道管控對(duì)策

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，樹(shù)立整體目標(biāo)

旅游公路廊道作為一種線性旅游目的地，整合沿線資源成為一個(gè)旅游吸引物，需要主管政府對(duì)旅游公路廊道所涉及的區(qū)域，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，確定旅游公路廊道發(fā)展的整體目標(biāo)，為旅游公路未來(lái)發(fā)展指明方向。應(yīng)避免沿線區(qū)域各自為政，造成區(qū)域無(wú)序發(fā)展、同質(zhì)化經(jīng)營(yíng)，不利于旅游公路廊道的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，影響旅游公路廊道品牌的建設(shè)。

3.2 權(quán)責(zé)明晰，劃分管理范圍

應(yīng)明確各主體的管控權(quán)限，優(yōu)化各管控主體權(quán)責(zé)的劃分，尤其應(yīng)加強(qiáng)政府在管控過(guò)程中的主要作用。在旅游公路廊道管控過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合政府各部門(mén)的管理范圍及責(zé)任明確其在旅游公路管控中相應(yīng)的權(quán)責(zé)和義務(wù)，在強(qiáng)化監(jiān)督管理責(zé)任的同時(shí)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，減少對(duì)旅游公路廊道相應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)多直接干預(yù)，順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需求和趨勢(shì)。同時(shí)優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)良性有序開(kāi)發(fā)旅游資源，避免同質(zhì)化惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)旅游公路廊道的沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)互動(dòng)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制

旅游公路廊道管控涉及多元主體，而不同主體之間的目標(biāo)存在分歧，涉及的利益不同，各自的影響力、話語(yǔ)權(quán)不同，需要各主體之間積極溝通、加強(qiáng)互動(dòng)，尤其是政府應(yīng)主動(dòng)作為，統(tǒng)籌近遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，注重對(duì)弱勢(shì)地位的管控主體的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)督，促進(jìn)旅游公路廊道的平衡有序發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

旅游公路廊道是以旅游公路為依托，串聯(lián)沿線各種旅游資源要素的線性旅游廊道空間，作為一種新型旅游吸引物，對(duì)公路沿線地區(qū)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。本文圍繞旅游公路廊道管控的特點(diǎn)，指出旅游公路廊道面臨的管控目標(biāo)相沖突、管控權(quán)責(zé)不清晰、管控各方不對(duì)等問(wèn)題，提出了統(tǒng)籌規(guī)劃、權(quán)責(zé)明細(xì)、加強(qiáng)互動(dòng)等對(duì)策。期望通過(guò)加強(qiáng)旅游公路廊道管控，促進(jìn)沿線旅游資源的整合開(kāi)發(fā)，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。