鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)的厘清

王學(xué)忠

（中共安徽省委黨校/安徽行政學(xué)院 鄉(xiāng)村振興教研部，安徽 合肥 230059）

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的重要方面，事關(guān)農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感，事關(guān)鞏固黨在鄉(xiāng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，既是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容,也是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要舉措。所謂內(nèi)在結(jié)構(gòu)指的是事物結(jié)合方式，它決定著事物的性質(zhì)和功用。自治、法治、德治的結(jié)合方式也即鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，決定著鄉(xiāng)村治理體系的性質(zhì)和功能發(fā)揮。自黨的十九大提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”以來(lái)，學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)展開了較為全面而深入的探討，但尚未形成共識(shí)。本文擬對(duì)當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)研究進(jìn)行評(píng)析，進(jìn)而厘清鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，以便為健全鄉(xiāng)村治理體系提供理論支撐。

一、鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)研究的評(píng)析

關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，也即自治、法治和德治的具體結(jié)合方式，學(xué)界提出了不同的觀點(diǎn)，歸納起來(lái)主要有“一體兩翼論”“箱式結(jié)構(gòu)論”“三治組合論”“三治融合論”四種，其中每一種觀點(diǎn)都有可取之處，同時(shí)也存在著一些不足。對(duì)這些既有研究進(jìn)行評(píng)析可以為鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)的厘清奠定基礎(chǔ)。

（一）“一體兩翼論”的評(píng)析

堅(jiān)持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，自治、法治和德治不是并列的三種治理模式或手段，三者有著各自的功能價(jià)值與作用方式，三者的結(jié)合是以自治為主體，法治和德治為兩翼。部分學(xué)者認(rèn)為，村民自治作為我國(guó)的基本政治制度，應(yīng)是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的本體和核心，也是法治和德治的現(xiàn)實(shí)制度支撐；法治與德治作為自治的兩翼，其中法治是鄉(xiāng)村治理體系的重要保障，德治是鄉(xiāng)村治理體系的價(jià)值基礎(chǔ)和道德支撐[1][2]。還有學(xué)者從鄉(xiāng)村治理體系的目的出發(fā)，認(rèn)為“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)質(zhì)上是讓村民自治制度更好地保障廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利”，進(jìn)而認(rèn)為自治是主體；法治、德治作為自治的兩翼，是自治運(yùn)行的原則和方式，規(guī)范制約著自治的運(yùn)行[3][4][5]。

以上學(xué)者從不同角度論述了鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，共同點(diǎn)是把自治作為鄉(xiāng)村治理體系的主體，把法治、德治作為自治的兩翼，較好地回答了在村民自治范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)問題，但是鄉(xiāng)村治理不能等同于村莊自治。其實(shí)村民自治只是鄉(xiāng)村治理的一部分，鄉(xiāng)村治理包含著更為廣泛的內(nèi)容，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在其中承擔(dān)著有別于自治的職責(zé)。

一方面，村民自治并不能解決所有的自治事務(wù)，這時(shí)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行治理職責(zé)。比如村民間因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生的糾紛本屬自治事務(wù)，但在雙方當(dāng)事人協(xié)商解決和村民委員會(huì)調(diào)解都無(wú)果情況下，可能要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府出面協(xié)調(diào)解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行職責(zé)的行為屬于鄉(xiāng)村治理，但超出了村民自治范圍。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)著自治事務(wù)以外的鄉(xiāng)村治理任務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第41條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府社會(huì)管理和服務(wù)能力建設(shè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理中心”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第87條和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第5條的規(guī)定，村民自治組織需要協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行相關(guān)鄉(xiāng)村治理職責(zé)離不開村民自治組織和村民參與，但此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是治理責(zé)任主體，村民自治組織和村民只是協(xié)助者，此時(shí)的鄉(xiāng)村治理是共治而非自治。

綜上所述，因?yàn)猷l(xiāng)村治理事務(wù)不局限于自治事務(wù)，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)著特定的鄉(xiāng)村治理事務(wù)，所以把自治作為鄉(xiāng)村治理體系的主體部分不盡合理。

（二）“箱式結(jié)構(gòu)論”的評(píng)析

堅(jiān)持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，“自治是在法治底線與德治頂線雙重約束下的治理”，三者構(gòu)成“箱式治理結(jié)構(gòu)”，即自治在法治與德治所約束的范圍內(nèi)上下位移，形成不同的治理類型，其中在偏向德治的一方為“德主法輔型自治”，偏向法治的一方為“法主德輔型自治”，居中為典型的“德法均衡型自治”，是最優(yōu)型治理[6]。

相對(duì)于“一體兩翼論”，這一觀點(diǎn)的可取之處是闡釋了法治與德治在實(shí)踐中如何結(jié)合運(yùn)用，但也存在不足。一是仍把自治作為主體，把法治、德治作為自治所依據(jù)的方法手段。這和前述“一體兩翼論”存在同樣的問題，即把鄉(xiāng)村治理等同于村民自治。二是把德、法居中的“均衡型自治”視為最優(yōu)治理不盡合理。首先是因?yàn)榈轮闻c法治居中、各占一半的狀態(tài)在實(shí)踐中不易衡量把握；其次是因?yàn)榉珊偷赖掠兄煌倪m用領(lǐng)域，它們只有在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域適用才能發(fā)揮優(yōu)勢(shì)作用，具體到某一領(lǐng)域，有時(shí)德治占據(jù)主導(dǎo)地位，有時(shí)法治占據(jù)主導(dǎo)地位，很難說居中的“德法均衡型自治”就是最優(yōu)型治理。三是“德治頂線”這一表述不合理。它與人們對(duì)道德的認(rèn)知不一致。按照這一描繪，突破德治頂線即為失德，問題是道德能否有頂線？通常認(rèn)為，突破道德底線才為失德。

（三）“三治組合論”的評(píng)析

堅(jiān)持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，自治、法治、德治的結(jié)合并不是平均用力、同等重要，而是按照各自強(qiáng)、中、弱的程度，組合成不同經(jīng)典類型，即“以某一種或者某兩種治理方式為主，其他治理方式為輔”的不同組合，具體組合的選擇是根據(jù)成本、穩(wěn)定性及其他條件，追求最適宜的善治[7]。有的學(xué)者更加明確地提出了選擇組合的依據(jù)，即“根據(jù)社會(huì)關(guān)聯(lián)度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平兩個(gè)核心要素確定我國(guó)鄉(xiāng)村的典型類型”，這些類型包括“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的聚合型鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的聚合型鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的離散型鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的離散型鄉(xiāng)村”，對(duì)于不同類型的鄉(xiāng)村自治單元的治理，“三治”各有側(cè)重[8]。

“三治組合論”主張根據(jù)不同地域的自治、法治和德治基礎(chǔ)，因地制宜地選擇不同的治理組合。這一觀點(diǎn)的可取之處是考慮到地區(qū)差異，但存在以下問題。從鄉(xiāng)與村關(guān)系看，學(xué)者們用的是“鄉(xiāng)村”一詞，表達(dá)的卻是村民自治，有把村民自治等同于鄉(xiāng)村治理的傾向。從自治與法治、德治關(guān)系看，按照這一觀點(diǎn)，在自治基礎(chǔ)弱的地方，自治在組合中可能被削弱，甚至被德治、法治所代替，這與中央的“三治相結(jié)合”要求不一致；而在自治基礎(chǔ)強(qiáng)的地方，德治、法治可以被削弱，當(dāng)?shù)轮?、法治遭到削弱時(shí)，自治將如何運(yùn)行？從法治與德治關(guān)系看，這一觀點(diǎn)主張根據(jù)不同情況，可以法治多一點(diǎn)、德治少一點(diǎn)，或者相反。實(shí)際上，德治、法治在社會(huì)治理中各有優(yōu)劣，它們?cè)谶m當(dāng)?shù)念I(lǐng)域才能發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。兩者如何組合與社會(huì)關(guān)聯(lián)度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，但社會(huì)關(guān)聯(lián)度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是法治、德治如何組合的決定性因素。

（四）“三治融合論”的評(píng)析

關(guān)于“三治融合論”有兩種不盡相同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“三治融合”是一個(gè)有機(jī)整體，追求“三治融合”，就不能搞還原論，不能分而治之，而要堅(jiān)持整體論，通盤設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌兼顧[9]。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，“三治融合的關(guān)鍵邏輯是樹立自治的核心地位，將農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理的主體，同時(shí)以法治和德治為輔，在自治過程中幫助自治主體提高法治意識(shí)和個(gè)人道德文化素質(zhì)，從而促使自治有力、德治有效和法治有序?！盵10]

“三治融合論”的貢獻(xiàn)是主張不能割裂三治關(guān)系，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧地發(fā)揮三者協(xié)同功能，但存在與中央意圖不一致問題。在2017年6月出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中的表述是“促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合”，在2017年10月的十九大報(bào)告中表述是“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，在2019年1月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中的表述是“建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”，此后的中央文件采用的表述都是“自治、法治、德治相結(jié)合”。中央文件從“融合”到“結(jié)合”的表述變化，反映了中央的意圖是“結(jié)合”而非“融合”?！叭稳诤险摗彪m然強(qiáng)調(diào)了“三治”的整體性，但與中央意圖變化不一致。此外，第二種觀點(diǎn)和前述“一體兩翼論”一樣，存在把村民自治作為鄉(xiāng)村治理體系的主體問題，此處不贅述。

二、影響鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)的因素分析

根據(jù)以上分析，可以看出學(xué)界研究既有合理成分，也有不足之處。從“一體兩翼論”“箱式結(jié)構(gòu)論”及“三治融合論”第二種觀點(diǎn)中存在的問題來(lái)看，主要是把村民自治作為鄉(xiāng)村治理的全部，進(jìn)一步分析其中的問題需要對(duì)“鄉(xiāng)村”與“村”這對(duì)概念進(jìn)行辨析；從“箱式結(jié)構(gòu)論”“三治組合論”中存在的問題來(lái)看，主要是自治、德治、法治如何分工協(xié)作問題，這需要厘清三者在鄉(xiāng)村治理體系中的性質(zhì)和地位，所以要對(duì)三治的內(nèi)涵進(jìn)行辨析；“三治融合論”的問題是不應(yīng)主張三者融為一體，而要弄清楚為什么是結(jié)合而不是融合，需要對(duì)二者概念進(jìn)行辨析。

（一）地域因素：鄉(xiāng)村與行政村（自然村）的概念之辨

根據(jù)《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第2條，“鄉(xiāng)村”是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等?？梢姡l(xiāng)村在地域上，不僅包括村莊，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！按迩f”與“村落”同義，指的是“農(nóng)民聚居的地方”[11]350?！稗r(nóng)民聚居的地方”可以是自然村，也可以是行政村。

我國(guó)村民自治的基本單元經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過程。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（1987）第7條規(guī)定，村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立，村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（1998）取消了村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村上的規(guī)定，將村民自治的基本單元由自然村上升到行政村?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（2014）提出，可以開展以村民小組或自然村為單元的村民自治試點(diǎn)；中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案的通知》（廳字〔2016〕31號(hào)）提出了具體的試點(diǎn)工作要求；《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018）提出，繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作?？梢姡壳拔覈?guó)自治層面之“村”包括三個(gè)方面，即行政村、自然村和村民小組。

對(duì)比“鄉(xiāng)村”與“村”的概念，可以發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)村”的范圍大于“村”。厘清兩者的區(qū)別，意義在于明確鄉(xiāng)村治理不等同于村民自治。從村莊治理層面看，治理之地域?yàn)樾姓?、自然村或村民小組，主要指的是自治事務(wù)的治理。從鄉(xiāng)村治理層面來(lái)看，不僅包括村莊治理，還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，即還承擔(dān)著鄉(xiāng)村中村民自治以外事務(wù)的治理?！耙惑w兩翼論”“箱式結(jié)構(gòu)論”“三治融合論”的問題在于把“鄉(xiāng)村”等同于“村”，忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層面，進(jìn)而把自治事務(wù)作為鄉(xiāng)村治理的全部?jī)?nèi)容。厘清鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以“鄉(xiāng)村”而非“村”為地域基礎(chǔ)。

（二）內(nèi)涵因素：自治、法治和德治的概念之辨

自治、法治和德治的內(nèi)涵是其各自本質(zhì)體現(xiàn)，決定著它們的各自功能以及三者如何結(jié)合。對(duì)自治、法治和德治的內(nèi)涵進(jìn)行辨析，是厘清鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)。

1.自治的內(nèi)涵

村民自治是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，是農(nóng)村基層民主的重要實(shí)現(xiàn)形式?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第111條和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定，農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織；村民委員會(huì)辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。自治的本質(zhì)是某一人群的自我管理。村民自治就是村民以自治組織為載體，通過民主的形式組織起來(lái)，參與并處理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，共同辦理好本村的各項(xiàng)事務(wù)。

習(xí)近平總書記指出：“要豐富基層民主協(xié)商的實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮村民監(jiān)督的作用，讓農(nóng)民自己“說事、議事、主事”，做到村里的事村民商量著辦。”[12]19近年來(lái)，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記講話精神和憲法法律，我國(guó)不斷擴(kuò)大村民自治的試點(diǎn)實(shí)踐。自治是憲法和法律規(guī)定的村民民主權(quán)利，任何時(shí)候不得被減損。這是“三治組合論”主張的，在自治基礎(chǔ)薄弱地方可以利用法治、德治擠壓自治空間的問題所在。

2.法治的內(nèi)涵

法治是一個(gè)包含實(shí)質(zhì)與形式要素的整體性概念，既包括“依法辦事”所依據(jù)的制度、方式及其運(yùn)行機(jī)制等形式要素，又包括“法律主治”“保障權(quán)利”“制約權(quán)力”的精神、原則和價(jià)值等實(shí)質(zhì)要素[13]。從形式要素看，法治強(qiáng)調(diào)的是法律規(guī)則及法律實(shí)施機(jī)構(gòu)的完備性。從實(shí)質(zhì)要素看，法治強(qiáng)調(diào)的是法律的實(shí)效。一是立法的科學(xué)性，從保障權(quán)利、制約權(quán)力方面來(lái)看，法治必須體現(xiàn)對(duì)權(quán)利的保護(hù)和對(duì)權(quán)力的制約。二是法的實(shí)施符合法治精神。法治并不是單純要求人們對(duì)法律條文有多么透徹的了解，更不是在熟悉法律基礎(chǔ)上鉆法律空子，而在于把公平正義追求深深地烙到他們頭腦之中，體現(xiàn)在他們的日常行為之中。

習(xí)近平總書記指出：“法治是鄉(xiāng)村治理的前提和保障，要把政府各項(xiàng)涉農(nóng)工作納入法治化軌道，加強(qiáng)農(nóng)村法治宣傳教育，完善農(nóng)村法治服務(wù)，引導(dǎo)干部群眾尊法學(xué)法守法用法，依法表達(dá)訴求、解決糾紛、維護(hù)權(quán)益?！盵12]19習(xí)近平總書記這句話主要強(qiáng)調(diào)了法律在鄉(xiāng)村治理中的作用。一是強(qiáng)調(diào)法律至上，即通過法律教育、服務(wù)，發(fā)揮法律在鄉(xiāng)村治理中的規(guī)范作用。二是對(duì)農(nóng)民權(quán)利保障和對(duì)干部權(quán)力的約束作用。習(xí)近平總書記不僅要求農(nóng)村群眾運(yùn)用法律維護(hù)權(quán)利，還要求把政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)行納入法治軌道。由此可見，鄉(xiāng)村法治可分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)村群眾（村民）不同的層面?！耙惑w兩翼論”“箱式結(jié)構(gòu)論”和“三治組合論”都沒有對(duì)之進(jìn)行區(qū)分。

3.德治的內(nèi)涵

德治是指按照一定的道德規(guī)則管理、約束和評(píng)價(jià)社會(huì)成員的行為從而形成社會(huì)秩序的治理觀念和方式，主要通過榜樣示范、道德禮儀、教化活動(dòng)、制定鄉(xiāng)規(guī)民約和宗族家法、輿論褒貶等形式實(shí)現(xiàn)[14]。鄉(xiāng)村治理體系中，“德治作為鄉(xiāng)村治理的情感支撐，在增強(qiáng)自治有效性、彌補(bǔ)法治不足等方面發(fā)揮著重要作用”[15]。因?yàn)橹黧w不同，對(duì)農(nóng)民群眾和農(nóng)村干部有著不同的道德要求，德治在鄉(xiāng)村治理中也分為兩個(gè)層面。

一是村民之德。村莊共同體中的德治是指“運(yùn)用村莊特有的文化資源和道德規(guī)范，建立起每個(gè)村民都自愿遵循的行為規(guī)則體系，從而提高農(nóng)村社會(huì)治理的水平”[16]。鄉(xiāng)村德治立足鄉(xiāng)村社會(huì)根基，依托傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，吸納現(xiàn)代先進(jìn)因素、當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約，強(qiáng)化道德的教化作用，提升村民道德境界，強(qiáng)化其對(duì)村莊共同體公共生活價(jià)值的認(rèn)知。

二是黨員干部政德。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“領(lǐng)導(dǎo)干部要講政德。政德是整個(gè)社會(huì)道德建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)。立政德，就要明大德、守公德、嚴(yán)私德?！盵17]農(nóng)村黨員干部明大德，就是要以先進(jìn)的政治文化鑄牢理想信念，錘煉堅(jiān)強(qiáng)黨性，厚植忠誠(chéng)老實(shí)、公道正派的政治品格，在大是大非面前旗幟鮮明，在風(fēng)浪考驗(yàn)面前無(wú)所畏懼，在各種誘惑面前立場(chǎng)堅(jiān)定。農(nóng)村黨員干部守公德，就是要強(qiáng)化宗旨意識(shí)，恪守立黨為公、執(zhí)政為民理念，了解農(nóng)民的訴求與期盼，全心全意為農(nóng)民服務(wù)。農(nóng)村黨員干部嚴(yán)私德，就是要嚴(yán)格約束自己的行為，廉潔修身，克己奉公。

可見，在鄉(xiāng)村治理體系中，德治之“德”對(duì)農(nóng)民群眾和農(nóng)村干部?jī)蓚€(gè)群體的要求是不同的。既有研究都存在著把德治之“德”等同于村民道德的問題，忽略了黨員干部的政德。

4.法治與德治的結(jié)合之辨

從法治和德治的功能看，兩者都對(duì)社會(huì)成員行為起著規(guī)范作用，都是一種社會(huì)控制方式。法治、德治統(tǒng)一于“善治”這一社會(huì)治理最終目標(biāo)。

法律和道德需要通過結(jié)合而協(xié)同發(fā)力。習(xí)近平總書記指出：“法治和德治不可分離、不可偏廢，國(guó)家治理需要法律和道德協(xié)同發(fā)力?！敝孕枰ㄖ巍⒌轮螀f(xié)同發(fā)力，是因?yàn)閮烧哂兄髯詢?yōu)勢(shì)，也有著各自的劣勢(shì)；無(wú)論是法律還是道德，在規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系方面都不是萬(wàn)能的，都不能獨(dú)立擔(dān)當(dāng)維護(hù)社會(huì)秩序的重任。

法治和德治因?yàn)閮?yōu)勢(shì)不同而分野于不同的作用領(lǐng)域和方式。一般來(lái)說，道德規(guī)范在解決熟人之間的矛盾糾紛具有優(yōu)勢(shì)。道德規(guī)范對(duì)當(dāng)事人的約束依靠的是輿論壓力，這其中隱含的作用條件是熟人社會(huì)和輿論處罰得及時(shí)有效。一旦缺乏共同生產(chǎn)生活背景而輿論處罰失效，道德規(guī)范約束也就不再有效。法律制度則在更為廣泛的領(lǐng)域具有優(yōu)勢(shì)。因?yàn)榉芍贫染哂衅毡檫m用的特點(diǎn)，且明確了哪些可為、哪些不可為，以及與之相對(duì)應(yīng)的違法處罰，所以人們通常都能夠知道法律對(duì)他們的要求并避免采取違法行為，以防出現(xiàn)不利于他們的后果。簡(jiǎn)言之，熟人社會(huì)程度越高，道德規(guī)范作用的優(yōu)勢(shì)越高；反之亦然，越是普遍性的問題，法律發(fā)揮作用的優(yōu)勢(shì)越大。

從法治與德治結(jié)合角度來(lái)看，兩者有著特定的作用范圍。法律不應(yīng)侵入道德的優(yōu)勢(shì)作用領(lǐng)域，反之亦然。因?yàn)槲覈?guó)鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)特點(diǎn)，德治比法治有著廣泛的適用空間，但也有限制條件。法律有公法、私法之分，它們適用于不同的主體和不同的事務(wù)。一般認(rèn)為，公法是制約權(quán)力的，其不得根據(jù)個(gè)人之間的協(xié)議而變更；而私法是保護(hù)私人權(quán)利的，對(duì)當(dāng)事人來(lái)說“協(xié)議就是法律”。換言之，公法規(guī)范必須得到嚴(yán)格遵守，而私法規(guī)范體現(xiàn)意思自治?？梢姡ㄊ谴_定的、強(qiáng)制性規(guī)范；而私法則是任意性規(guī)范，可以根據(jù)當(dāng)事人的意志來(lái)更改。典型的公法如行政法規(guī)、刑事法律，典型的私法如民法典。在鄉(xiāng)村治理體系中，私法保護(hù)的權(quán)利可以被放棄，所以可以適用德治為先。公法規(guī)定的權(quán)力對(duì)應(yīng)著相關(guān)部門職責(zé)（部分刑事自訴案件，如一般傷害案、誹謗案、暴力干涉婚姻自由案、重婚案、虐待案、遺棄案等是告訴才處理的案件，自訴人可以選擇不提起訴訟，此時(shí)也可以適用德治為先），不可放棄，不可用德治為先?！跋涫浇Y(jié)構(gòu)論”“三治組合論”“三治融合論”都存在不合理之處的原因之一就在于沒有對(duì)公法、私法進(jìn)行區(qū)分。

（三）協(xié)同方式因素：“融合”“結(jié)合”概念之辨

鄉(xiāng)村治理需要三治協(xié)同發(fā)揮作用，但三治協(xié)同的方式是結(jié)合還是融合?弄清楚此問題需要對(duì)“融合”與“結(jié)合”的概念進(jìn)行辨析。從語(yǔ)義上看，“結(jié)合”是指“凝結(jié)在一起……泛指人或事物間發(fā)生密切聯(lián)系”[11]111，一般指的是兩個(gè)物體連接在一起，強(qiáng)調(diào)的是不同事物的表面連接；而“融合”指的是“幾種不同的事物合成一體”[11]190，強(qiáng)調(diào)的是不同的事物彼此進(jìn)入對(duì)方，形成“你中有我、我中有你”的狀態(tài)，也即兩個(gè)事物彼此進(jìn)入對(duì)方，形成了一個(gè)新的物體。根據(jù)以上分析，村民自治是我國(guó)的基本政治制度，是村民實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的方式，而法治、德治是治理所依據(jù)的規(guī)則。三治的內(nèi)涵不同，性質(zhì)和地位也不同，在鄉(xiāng)村治理體系中都具有相對(duì)獨(dú)立性，所以三治協(xié)同的方式以“結(jié)合”為宜。“三治融合論”的問題就在于磨滅了三治各自的獨(dú)立性。

三、鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)的分層分類厘清

根據(jù)“鄉(xiāng)村”這一概念，鄉(xiāng)村治理體系需要在“鄉(xiāng)”“村”兩個(gè)層面采取不同的自治、德治和法治結(jié)合方式。而根據(jù)自治的性質(zhì)和德治、法治的適用領(lǐng)域不同，鄉(xiāng)村治理體系需要根據(jù)鄉(xiāng)村不同事務(wù)選擇不同的組合。

（一）村莊自治事務(wù)層面的鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)

1.村民自治中的鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)：一體兩翼

在村莊層面和自治事務(wù)內(nèi)，鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是“一體兩翼”，即自治作為主體，法治、德治作為兩翼。自治為主體是我國(guó)基層群眾性自治這一基本政治制度的要求。法治、德治作為兩翼，是約束自治運(yùn)行的規(guī)則，規(guī)范著自治的運(yùn)行軌道。村民自治在符合法律和法治精神情況下不能隨意被減損、被替代。在鄉(xiāng)村治理中，德治比法治的適用空間更為廣泛、更具優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用，但以可以選擇放棄的法律權(quán)利為限。

與前述“一體兩翼論”的區(qū)別在于，一是明確適用于村莊自治層面，即適用事務(wù)限定于辦理村莊公共事務(wù)、公益事業(yè)，調(diào)解村莊內(nèi)糾紛；二是明確德治之“德”指的是“村民之德”，法治之“法”主要指的是“私法”，兩者都不能任意偏移至各自劣勢(shì)領(lǐng)域，而應(yīng)在優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用；三是明確德治優(yōu)先適用的條件，即德治優(yōu)先只能是相對(duì)于私法和刑事自訴案件而言，此時(shí)可以通過村民自治組織、鄉(xiāng)賢的調(diào)解和個(gè)人道德覺醒來(lái)解決矛盾糾紛，在行政違法、刑事公訴案件中不能優(yōu)先適用德治。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)、支持和幫助村民自治中的鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)：“一體兩翼”

根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第5條和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第87條的規(guī)定，對(duì)村民委員會(huì)的工作進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的責(zé)任，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)、支持和幫助村民自治中的鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)依然是“一體兩翼”。此時(shí)的“體”仍然是“自治”，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)、支持和幫助不影響“自治”的主體地位?！白灾巍迸懦獾氖恰八巍?，強(qiáng)調(diào)的是行為主體自主管理自身事務(wù)，并獨(dú)立對(duì)其行為負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)。對(duì)于“依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，“他治”主體即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得干預(yù)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)、支持和幫助目的來(lái)看，是在自治運(yùn)行不暢時(shí)的引導(dǎo)，或者是在自治偏離法治、德治軌道時(shí)的糾偏。比如在自治組織受到宗族勢(shì)力的不當(dāng)干擾時(shí)，在自治組織對(duì)農(nóng)村高價(jià)婚嫁彩禮的約束無(wú)能為力或充耳不聞時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為，發(fā)揮引領(lǐng)作用，讓自治回歸到法治、德治軌道。概言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不應(yīng)是村民自治事務(wù)治理的“主角”，否則，村莊治理將失去主體動(dòng)力。

此時(shí)的“兩翼”雖然仍是德治和法治，但法治之“法”指的是“公法”，德治之“德”指的是“政德”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行對(duì)村民委員會(huì)的工作進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助的職責(zé)時(shí)，依據(jù)的是公法法規(guī)，必須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定行使法定職權(quán)，既不能越位，也不能缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府干部必須要講“政德”。干部只有講“政德”，才能在鄉(xiāng)村治理中形成以上率下的“頭雁效應(yīng)”，才能尊重農(nóng)民意愿，引導(dǎo)農(nóng)村群眾修德立德，回歸德治軌道。“政德”是對(duì)干部的高標(biāo)準(zhǔn)道德要求，而“公法”則是對(duì)干部的底線要求。就兩者而言，可適用政德為先。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)層面的鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)：三治組合

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以貫徹國(guó)家意志為法定職責(zé)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)治理層面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，建設(shè)平安鄉(xiāng)村，打擊農(nóng)村黑惡勢(shì)力、宗族惡勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力、“村霸”等，這些都與鄉(xiāng)村治理相關(guān)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作離不開村民自治組織的協(xié)助，很多情況下要依靠村民自治組織自身特別是村莊內(nèi)部的力量來(lái)實(shí)施。村民自治越有效，村民越支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作越能夠順利開展。當(dāng)前，由于各地情況不一，自治基礎(chǔ)千差萬(wàn)別，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)層面的三治結(jié)合需要根據(jù)自治基礎(chǔ)差異選擇不同的組合。

1.“強(qiáng)自治+強(qiáng)法治+弱德治”組合

自治化程度比較高的村莊，一般內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較緊密，社會(huì)關(guān)聯(lián)度較高，遵循“熟人社會(huì)”邏輯，集體行動(dòng)能力強(qiáng)。對(duì)于這樣的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在辦理相關(guān)事務(wù)時(shí)，可以充分依賴自治組織的力量。但這類村莊往往具有宗族型結(jié)構(gòu)特征，宗族勢(shì)力會(huì)侵襲自治權(quán)力?，F(xiàn)實(shí)中宗族勢(shì)力干擾和影響民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的事情并不鮮見。因此，在依托這一類型村莊開展工作時(shí)，要強(qiáng)化法治引導(dǎo)和防范。重點(diǎn)是用制度管好權(quán)，用制度管好事：公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托自治組織事務(wù)的運(yùn)行程序；明晰權(quán)責(zé)，編制村民自治權(quán)力清單，規(guī)范村莊自治權(quán)力的運(yùn)行程序；建立健全自治權(quán)力運(yùn)行的公開透明機(jī)制，接受村民監(jiān)督。在任何時(shí)候鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政德都是社會(huì)道德的風(fēng)向標(biāo)。不過，在自治化程度比較高的村莊，只要法治貫徹到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)就可順利完成。此時(shí)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身體力行，發(fā)揮道德引領(lǐng)的作用的地方并不多。所以相對(duì)法治而言，對(duì)政德的要求可弱一些。

2.“弱自治+強(qiáng)法治+強(qiáng)德治”組合

在自治程度比較低的村莊，一般宗族影響較弱，家族觀念淡化，村民之間社會(huì)關(guān)聯(lián)度低，呈現(xiàn)出原子化離散狀態(tài)。村民對(duì)鄉(xiāng)村公共體認(rèn)同度和參與自治的意愿低，對(duì)公共事務(wù)關(guān)注程度不高,公共精神缺乏，一致行動(dòng)能力弱，不僅造成自治組織的“懸空”，也會(huì)造成自治組織行為失范、功能變異。這時(shí)，不僅需要政府強(qiáng)化法治的作用，還要積極發(fā)揮政德的引領(lǐng)示范作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要適時(shí)介入和滲透進(jìn)村莊社會(huì)生活，滿足村民不斷增長(zhǎng)的法治需求，提升村莊自治的法治化水平。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要加強(qiáng)鄉(xiāng)村主體自治能力建設(shè)，培育村民的公民意識(shí)、責(zé)任意識(shí)等，不斷增強(qiáng)村民參與治理、議事協(xié)商和民主監(jiān)督等能力，為政府工作開展奠定基礎(chǔ)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過法治宣傳教育，引導(dǎo)村民學(xué)法用法，依法維護(hù)權(quán)益，支持政府工作。對(duì)于涉及社會(huì)治安、環(huán)境污染、土地資源保護(hù)等領(lǐng)域的問題，可通過訴諸正式的法律來(lái)解決，保障村民的合法權(quán)益，規(guī)范村民行為，維護(hù)村莊秩序。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要講政德。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部高尚的道德，是一種柔性約束，是直抵人心的優(yōu)良品質(zhì)，是能贏得農(nóng)民群眾信任的無(wú)形力量。對(duì)于自治程度比較低的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在開展工作時(shí)必須講政德，這樣才能以身作則以德服人、以上率下，以強(qiáng)大的人格力量團(tuán)結(jié)凝聚農(nóng)民群眾。

與前述“三治組合論”不同之處在于，一是此處限定的事務(wù)是非村民自治事務(wù)，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)的事務(wù)；二是強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位，雖然不否定發(fā)揮村民自治組織的重要作用，但村民自治只是政府履行職責(zé)的依靠力量。