城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金政策調(diào)劑效果分析
——基于2008—2017年省級(jí)面板數(shù)據(jù)測(cè)算

胡乃軍，索朗堅(jiān)參

(中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，北京 100049)

在人口老齡化形勢(shì)日益惡化與制度統(tǒng)籌能力較低的背景下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)正面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。特別是在省際統(tǒng)籌之下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度破碎[1]，無(wú)法發(fā)揮社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌互濟(jì)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的功能，導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)間差距不斷擴(kuò)大，嚴(yán)重影響制度公平與可續(xù)性。社會(huì)保障制度的核心問(wèn)題是通過(guò)公平的收入分配共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成果。養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度作為社會(huì)保障制度的重要組成部分也同樣需要解決這一核心問(wèn)題。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度首先解決的問(wèn)題是平等性的問(wèn)題，因?yàn)樗腥硕纪瑯用媾R老年風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)政府強(qiáng)制、社會(huì)統(tǒng)籌的方式，在國(guó)民之間建立繳費(fèi)與領(lǐng)取的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縱向代際間的較為平等的贍養(yǎng)關(guān)系。與此同時(shí)，對(duì)于橫向不同地區(qū)、不同職業(yè)間的平等關(guān)系需要通過(guò)政府的再分配和制度改革來(lái)維持。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最終的目的是相對(duì)公平地為廣大老年群體的養(yǎng)老生活提供最基本的物質(zhì)保障。

目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌還處在較低的水平，各個(gè)省份之間的制度撫養(yǎng)比、制度覆蓋率、歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)、基金收支結(jié)余情況等各方面存在明顯的差異[2]。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度橫向的互助共濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)能力較弱，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展如果各地區(qū)之間的差距進(jìn)一步拉大，容易引發(fā)制度公平性問(wèn)題。為縮小地區(qū)間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)差異，均衡區(qū)域養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，2018年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金政策正式實(shí)施，在中央層面對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行再分配，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性。

根據(jù)中央調(diào)劑金政策中的制度安排，建立相應(yīng)的計(jì)算模型，利用歷史數(shù)據(jù)在較長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)，模擬運(yùn)行中央條調(diào)劑金政策，假設(shè)從2008年開(kāi)始實(shí)行中央調(diào)劑金政策，測(cè)算得到2008—2017年10年間的中央調(diào)劑金政策運(yùn)行數(shù)據(jù)。在測(cè)算結(jié)果中選取各省調(diào)劑金上解額、下?lián)茴~、各省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余、可支付月數(shù)等關(guān)鍵指標(biāo)，從縮小養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)差距、彌補(bǔ)困難省份基金缺口和促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平等角度，衡量和考察中央調(diào)劑金政策的效果。利用歷史數(shù)據(jù)雖然不能將人口變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素納入考察范圍之內(nèi)，但是在一定程度上避免了對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金收支和各種參數(shù)估算的誤差，能夠較為準(zhǔn)確地反映中央調(diào)劑金政策所帶來(lái)的變化。

1 測(cè)算模型構(gòu)建

1.1 中央調(diào)劑金政策的制度安排

中央調(diào)劑金政策調(diào)劑金的籌集和撥付額的計(jì)算方式如下：

某省份上解金=(某省份職工平均工資×90%)×某省份應(yīng)參保人數(shù)×調(diào)劑比例。

某省份撥付額=核定的某省份離退休人數(shù)×全國(guó)人均撥付額。

全國(guó)人均撥付額=籌集的中央調(diào)劑基金/核定的全國(guó)離退休人數(shù)。

其中，各省份職工平均工資為統(tǒng)計(jì)部門(mén)提供的城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位和私營(yíng)單位就業(yè)人員加權(quán)平均工資；各省份在職應(yīng)參保人數(shù)暫以在職參保人數(shù)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的企業(yè)就業(yè)人數(shù)二者的平均值為基數(shù)核定。

本文使用的原始數(shù)據(jù)全部來(lái)源于人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒、財(cái)政部等官方機(jī)構(gòu)，實(shí)證計(jì)算部分由SPSS和EXCEL完成。

1.2 中央調(diào)劑金測(cè)算模型構(gòu)建

1.2.1 各省上解調(diào)劑金

假設(shè)用Wi表示i省上繳金額，即

(1)

式中：Upi為i省城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資；Uri為i省城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資；β、α分別為城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)人員及撐著非私營(yíng)就業(yè)人員加權(quán)數(shù)；Lgi為i省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在職參保人數(shù)；Lqi為i城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)職工人數(shù)；γ為上解金比例。

1.2.2 各省下?lián)茴~

假設(shè)用Ti表示i省的下?lián)芙痤~，即

(2)

1.2.3 各省凈調(diào)劑金

已知Wi為i省的上解金額，Ti為i省撥付的調(diào)劑金額，假設(shè)用Ei表示i省的中央調(diào)劑金繳撥額，得

Ei=Ti-Wi

(3)

繳撥差額可以判斷調(diào)劑金在各省份之間的流向，當(dāng)Ei>0時(shí)，則i省為調(diào)劑金流入省份，在中央調(diào)劑金制度中處于受益位置，接受來(lái)自其他省份的轉(zhuǎn)移支付；當(dāng)Ei<0時(shí)，則i省為調(diào)劑金主要流出省份，在中央調(diào)劑金制度中處于貢獻(xiàn)位置，為其他省份提供調(diào)劑金；Ei=0時(shí)，i省的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不受中央調(diào)劑金制度的影響。

1.2.4 當(dāng)期結(jié)余和累計(jì)結(jié)余

用Ki表示i省的調(diào)劑后當(dāng)期結(jié)余，Ii為i省的當(dāng)期養(yǎng)老基金收入，已知Ei表示i省的中央調(diào)劑金繳撥額，得

Ki=Ii+Ei

(4)

用Gi表示i省的調(diào)劑后累計(jì)結(jié)余，Ai為i省的養(yǎng)老基金累計(jì)結(jié)余，得

Gi=Ai+Ei

(5)

1.2.5 可支付月數(shù)

用Zi表示i省基本養(yǎng)老基金可支付月數(shù)，Pi為i省的當(dāng)期養(yǎng)老基金支出,得

(6)

1.3 中央調(diào)劑金模擬測(cè)算結(jié)果

2008—2017年各地區(qū)上解中央調(diào)劑金情況來(lái)看，隨著調(diào)劑金比例的提高，各地區(qū)上解調(diào)劑金資金規(guī)模也在逐年提高，其中，北京、廣東、上海、江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份貢獻(xiàn)調(diào)劑金最多，由于調(diào)劑比例每年只增長(zhǎng)0.5個(gè)百分點(diǎn)，各地區(qū)上解額度增速較慢。由此可見(jiàn)，調(diào)劑比例的提高需要漸進(jìn)式推進(jìn)，將各地區(qū)的調(diào)劑強(qiáng)度控制在適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)，避免由于調(diào)劑強(qiáng)度過(guò)高、比例上升過(guò)快導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)抵觸情緒和逆向調(diào)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。

從各地區(qū)中央調(diào)劑金撥付情況來(lái)看，大部分經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)調(diào)劑金撥付額在逐年穩(wěn)定增長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)調(diào)劑金的撥付額有增有減，并不趨于穩(wěn)定，產(chǎn)生這種狀況的主要原因與當(dāng)?shù)氐娜丝诨鶖?shù)有關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份人口基數(shù)相對(duì)較大，而中央調(diào)劑金的撥付又與當(dāng)?shù)氐耐诵萑丝跀?shù)量有關(guān)，隨著時(shí)間的推移，發(fā)達(dá)省份退休人員數(shù)量遠(yuǎn)高于欠發(fā)達(dá)省份，這些地區(qū)的調(diào)劑金撥付額也隨之增長(zhǎng)。因此，如果把時(shí)間跨度拉長(zhǎng)，中央調(diào)劑金政策不僅僅只對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)有利。

另外，2008—2017年各省區(qū)市中央調(diào)劑金凈調(diào)劑金額也在逐年增長(zhǎng)(表1)。其中，北京、浙江、江蘇、廣東等幾個(gè)省市，凈調(diào)劑額在10年間均為負(fù)增長(zhǎng)，在2017年，調(diào)劑比例提高到7.5之后，只有天津、河北、吉林3個(gè)省份凈調(diào)劑額為正，其余地區(qū)的凈調(diào)劑額由正轉(zhuǎn)負(fù)，中央調(diào)劑金政策效果明顯減弱，表明中央調(diào)劑金存在最優(yōu)的調(diào)劑比例和政策時(shí)間窗口，盡量將最優(yōu)調(diào)劑效果出現(xiàn)的時(shí)間提前。

表1 2008—2017年各省區(qū)市凈調(diào)劑額度 單位：億元

2 中央調(diào)劑金政策效應(yīng)分析

2.1 縮小地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金差距

根據(jù)模擬測(cè)算結(jié)果可以看出，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金政策的實(shí)施，對(duì)于有效縮小養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)差異效果顯著。如圖1、圖2所示，研究在不同區(qū)域選擇典型省份，對(duì)這些省份調(diào)劑前后基金結(jié)余情況進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，在中央調(diào)劑后，各省份之間的基金結(jié)余差距有所收縮。另外，在固定較低的調(diào)劑比例下，調(diào)劑效果有限，如果在合理的范圍內(nèi)，調(diào)劑比例逐年提升，則調(diào)劑效力大大增強(qiáng)。在職工平均工資、退休人數(shù)、參保人數(shù)等眾多參數(shù)不可預(yù)測(cè)的情況下，中央調(diào)劑金的地區(qū)均衡作用主要取決選擇何種水平的調(diào)劑比例，政策優(yōu)化的目標(biāo)也是追求最佳的調(diào)劑比例。

圖1 2008—2017年部分省市調(diào)劑前基金結(jié)余情況

圖2 2008—2017年部分省市調(diào)劑后基金結(jié)余變化

2.2 緩解基金缺口省份的支付壓力

從調(diào)劑結(jié)果來(lái)看，中央調(diào)劑金政策可以緩解部分省份的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力。中央調(diào)劑金政策實(shí)質(zhì)上是對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的再分配，通過(guò)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金結(jié)余相對(duì)富余省份的養(yǎng)老基金轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重的省份，一方面這些省份的基金缺口得到補(bǔ)充，緩解了養(yǎng)老壓力，另一方面通過(guò)調(diào)劑金在省際之間的流動(dòng)，有效分散了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付風(fēng)險(xiǎn)。

以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)常年處于虧損狀態(tài)的黑龍江省為例，中央調(diào)劑金政策實(shí)施之后，該省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可支付月數(shù)明顯增長(zhǎng)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力有所緩解(圖3)。但從長(zhǎng)期來(lái)看，可支付月數(shù)仍在逐漸減少，基金支付壓力逐年增大，一方面是該省勞動(dòng)人口大量流失導(dǎo)致的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比被迫抬升，另一方，中央調(diào)劑政策效力隨著調(diào)劑比例的提高而逐漸削弱，雖然這是歷史過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，但與目前這些省份所面臨的狀況大同小異。因此在中央調(diào)劑金政策最佳調(diào)劑效果耗散之前，盡快跨越到全國(guó)統(tǒng)籌。

圖3 2008—2017年黑龍江省基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可支付月數(shù)調(diào)劑前后變化

2.3 促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性

公平是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最基本的原則，作為社會(huì)再分配主要方式，一旦喪失了公平性，則失去了制度的內(nèi)在價(jià)值。從當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，離真正意義上的制度公平性還有不小的距離，養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)之間的公平性有待改善。在養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌下，各地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基金收支結(jié)余、待遇給付水平都存在較大的差異，雖然區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡是形成這種差距的最主要的原因，但是省級(jí)統(tǒng)籌下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅沒(méi)有縮小和消除差距，反而在繼續(xù)擴(kuò)大這種差異，加深了制度公平性問(wèn)題。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金政策的實(shí)施意在提升養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性。在當(dāng)前的狀況下，中央調(diào)劑雖然不能從根本上消除當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制地區(qū)不公平性問(wèn)題，但作為過(guò)渡性政策，可以為實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)、積累經(jīng)驗(yàn)，減小養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和發(fā)展阻力。另外，從制度的效力來(lái)看，中央調(diào)劑可以很好地均衡地區(qū)之間的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，讓東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份反哺中西部和東北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的公平性和優(yōu)越性。

2.4 提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力

中央調(diào)劑金政策能夠?qū)€(gè)別省份的閑置養(yǎng)老基金重新在省際之間流動(dòng)，在分散養(yǎng)老壓力的同時(shí)能夠提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。本文從測(cè)算結(jié)果中選取年度結(jié)余基金和年度可支付月數(shù)兩個(gè)核心指標(biāo)，將10年的數(shù)據(jù)求和平均之后得到各省年度平均結(jié)余和年度平均可支付月數(shù)(圖4、圖5)，并將兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)劑前后對(duì)比發(fā)現(xiàn)在中央調(diào)劑后所有省份的基金結(jié)余均得到改善。由此表明，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在長(zhǎng)期不僅能緩解養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重省份的支付壓力，而且可以幫助那些基金富余省份累計(jì)結(jié)余得到增長(zhǎng)，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的帕累托改進(jìn)。

圖4 各省區(qū)市基金年平均結(jié)余調(diào)劑前后變化

圖5 各省區(qū)市平均可支付月數(shù)調(diào)劑前后變化

另外從可支付月數(shù)的變化來(lái)看，固定調(diào)劑比例下，不同省份之間仍然存在較大的差距，但是那些累計(jì)結(jié)余較少、養(yǎng)老壓力較大的省份，可支付月數(shù)明顯增長(zhǎng)，減輕了內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧等省份的基金支付壓力。也有部分省份調(diào)劑后可支付月數(shù)有所減少，如北京、上海、福建等省市，而浙江和廣東兩省由于基金基數(shù)龐大和人口大量涌入，使調(diào)劑之后可支付月數(shù)仍有增長(zhǎng)。由此可見(jiàn)，人口流動(dòng)對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)差異起到關(guān)鍵性的作用。

3 結(jié)論與啟示

3.1 結(jié)論

中央調(diào)劑金政策模擬運(yùn)行結(jié)果表明，中央調(diào)劑金政策能夠在較短的時(shí)間內(nèi)有效縮小地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)差距，緩解養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重省份的基金支付壓力；當(dāng)調(diào)劑比例提高到2017年的7%后，大部分省份的凈調(diào)劑金為負(fù)數(shù)，調(diào)劑效果不明顯，甚至可能出現(xiàn)逆向調(diào)劑的風(fēng)險(xiǎn)，中央調(diào)劑政策存在最優(yōu)調(diào)劑比例問(wèn)題[3]；隨著人口老齡化進(jìn)程的加快，退休職工多的省份將會(huì)獲得更多的調(diào)劑金，發(fā)達(dá)省份人口規(guī)模大，職工人數(shù)多，未來(lái)相應(yīng)的退休人口也會(huì)比其他省份更多，因此，從長(zhǎng)期來(lái)看中央調(diào)劑金不僅僅只對(duì)落后省份有利；通過(guò)各省份10年間調(diào)劑數(shù)據(jù)加權(quán)平均后發(fā)現(xiàn)，中央調(diào)劑之后所有的省份累計(jì)結(jié)余都有所增加，表明中央調(diào)劑金政策能夠很好地分散各地區(qū)的養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)，從而提高基本養(yǎng)老基金整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

3.2 啟示

就當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所面對(duì)的形勢(shì)而言，實(shí)施中央調(diào)劑金政策具有充分的必要性，在省級(jí)統(tǒng)籌下各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在較大的差異，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支差距大，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌互助作用無(wú)法發(fā)揮，影響制度的公平性和可持續(xù)發(fā)展。中央調(diào)劑金制度的實(shí)施一定程度上縮小了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)差異，對(duì)促進(jìn)制度公平性、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力、緩解困難省份的基金支付壓力具有非常顯著的效果，這些都證明了中央調(diào)劑金政策的有效性。但是，中央調(diào)劑金政策實(shí)施必然會(huì)觸及地方政府的利益，政策的深化和推進(jìn)難免陷入各級(jí)政府的利益糾葛；另外，制度實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，調(diào)劑機(jī)制尚不成熟，而且監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制尚未真正建立，這些問(wèn)題都可能阻礙中央調(diào)劑金政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，中央調(diào)劑金政策本身還需要不斷完善和升級(jí)。

落實(shí)和推進(jìn)中央調(diào)劑金政策是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)鍵一步，隨著中央調(diào)劑效力不斷提高，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)首先在中央層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，為實(shí)現(xiàn)“六個(gè)統(tǒng)一”奠定了良好的基礎(chǔ)，地區(qū)差距逐漸縮小、改革阻力不斷減小[4]，應(yīng)當(dāng)牢牢把握這個(gè)關(guān)鍵的機(jī)會(huì)窗口，繼續(xù)深化養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，鞏固中央調(diào)劑金政策成果的同時(shí)實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌。