國(guó)土空間規(guī)劃下村莊規(guī)劃編制存在的問題及對(duì)策

呂 靜，曲 楊

（吉林建筑大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130000）

0 引言

在城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，鄉(xiāng)村振興工程也在緊鑼密鼓地進(jìn)行著，相較于城市建設(shè)來說，鄉(xiāng)村地區(qū)在規(guī)劃編制工作上的難度更大，需要考慮的因素更多，尤其是隨著時(shí)代的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村地區(qū)的很多新興產(chǎn)業(yè)得到了發(fā)展，但同時(shí)也給村莊規(guī)劃用地分類帶來了一定的影響，使得鄉(xiāng)村振興工程難以有效落實(shí)。因此，在當(dāng)前社會(huì)背景下，加強(qiáng)對(duì)村莊規(guī)劃編制存在問題的研究與分析，有著十分重要的指導(dǎo)作用，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展更是意義重大。

1 村莊規(guī)劃編制的基本概述

1.1 政策背景分析

隨著新時(shí)期社會(huì)的不斷發(fā)展，以往的國(guó)土空間規(guī)劃理念難以體現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值，注重增量、以物質(zhì)為主的規(guī)劃理念不符合當(dāng)前時(shí)代發(fā)展方向[1]。我國(guó)十九大報(bào)告就提出了鄉(xiāng)村振興，近幾年也取得了一定的成就，想要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興工程，就必須要做好地區(qū)村莊的規(guī)劃編制工作。在鄉(xiāng)村振興工程的實(shí)施過程中，往往需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提前進(jìn)行村莊規(guī)劃編制，確定規(guī)劃報(bào)告通過審批之后，方可進(jìn)行鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)與改造工作，如圖1 所示。

圖1 我國(guó)的村莊規(guī)劃體系

1.2 定位分析

實(shí)際上，村莊規(guī)劃屬于空間地區(qū)的規(guī)劃，囊括的區(qū)域非常廣，需要?jiǎng)澐值膮^(qū)域也比較多，比如山、水、農(nóng)田、樹林等，想要確保整個(gè)規(guī)劃工作有序進(jìn)行，就必須要確保規(guī)劃工作的系統(tǒng)科學(xué)性。鄉(xiāng)村之所以能夠長(zhǎng)存至今，是因?yàn)槠浔旧砭蛯儆谥腥A傳統(tǒng)文化的發(fā)源地，對(duì)整個(gè)國(guó)家的發(fā)展都起到了至關(guān)重要的作用，而做好鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作在一定程度上可以加快我國(guó)的總體發(fā)展步伐。因此，在進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃工作時(shí)應(yīng)當(dāng)具備統(tǒng)籌全局的理念，采用大局全面規(guī)劃的方法，并結(jié)合各個(gè)鄉(xiāng)村的實(shí)際發(fā)展情況，如此方可提升整個(gè)規(guī)劃工作的合理性，在保留農(nóng)村地區(qū)獨(dú)特價(jià)值的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。

2 村莊規(guī)劃編制過程中存在的問題

2.1 用地分類問題

2.1.1 無統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)

就現(xiàn)階段實(shí)際情況來看，在進(jìn)行村莊規(guī)劃編制過程中，涉及的主要問題就是無統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)。而造成這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因則是村土規(guī)與村莊規(guī)劃合一問題未得到有效解決，使得同一屬性的土地在用地類別上會(huì)產(chǎn)生差異，進(jìn)而影響后期整個(gè)規(guī)劃工作的有效開展。具體來看，村莊規(guī)劃用地分類更為全面，主要分為大類、中類和小類三部分，對(duì)農(nóng)用地的定義則比較粗略，與我國(guó)當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系的相關(guān)要求不相符，且更注重土地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)屬性。而村土規(guī)用地分類則偏重于土地大的自然屬性，其雖然囊括了村莊內(nèi)的所有土地類型，但是在用地類別劃分上不夠細(xì)致，難以滿足村莊規(guī)劃工作需求[2]。

2.1.2 新興產(chǎn)業(yè)用地?zé)o法定義

在鄉(xiāng)村振興工作有條不紊的發(fā)展建設(shè)過程中，既有改造失敗的案例，也有一些較為成功的案例。通過相關(guān)調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興建設(shè)的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)振興，很多農(nóng)村地區(qū)都增設(shè)了一些新興產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)了村民就業(yè)，提高了農(nóng)村生活質(zhì)量，但同時(shí)也給村莊規(guī)劃編制工作帶來了不小的挑戰(zhàn)，比如農(nóng)業(yè)觀光采摘園、農(nóng)家樂等，現(xiàn)有的村莊規(guī)劃用地分類難以對(duì)這些新業(yè)態(tài)的用地進(jìn)行有效管控，在一定程度上制約了鄉(xiāng)村振興工程的發(fā)展。

2.1.3 歷史文化與風(fēng)貌保護(hù)用地的缺失

隨著村莊規(guī)劃工作的持續(xù)推進(jìn)，最新的政策規(guī)定也愈發(fā)注重對(duì)歷史文化的傳承和保護(hù)。“特色保護(hù)型”這一村莊類型的提出，能夠最大程度地保護(hù)該地區(qū)的歷史文化[9]。然而，在具體的實(shí)施過程中，大多數(shù)的鄉(xiāng)村都無法完全滿足“特色保護(hù)型”樹樁的創(chuàng)建要求，主要原因在于原有規(guī)劃體系在保護(hù)鄉(xiāng)村歷史風(fēng)貌的過程中過于追求表面，沒有對(duì)歷史文化與風(fēng)貌空間進(jìn)行明確定義，并且相關(guān)的法律依據(jù)和準(zhǔn)繩也不夠完善，使得文化振興工作舉步維艱。實(shí)際上，大部分鄉(xiāng)村都有局部的特色風(fēng)貌與歷史文化，比如一些種植已久的梯田、農(nóng)耕文明下留存的老磨坊、古樹下的百年老井等，這些也是鄉(xiāng)村文化內(nèi)涵的展現(xiàn)，如果缺乏村莊規(guī)劃編制工作對(duì)此類空間的用地不加以明確，則歷史文化的傳承與保護(hù)工作也難以進(jìn)行，如圖2、圖3 所示。

圖2 梯田村莊類型

圖3 古樓村莊類型

2.2 技術(shù)底圖不統(tǒng)一

通過對(duì)現(xiàn)有村莊規(guī)劃編制的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在進(jìn)行這項(xiàng)工作的過程中，所使用的技術(shù)底圖與村土規(guī)所使用的技術(shù)底圖有所不同，前者主要是利用AutoCAD中DWG 格式的數(shù)據(jù)，而后者則主要以ArcGIS 地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)[3]。不僅如此，兩者技術(shù)底圖的比例尺也不一樣，村莊規(guī)劃常用比例為1:1000，而村土規(guī)常用比例為1:10000，但從目前實(shí)際情況來看，未來國(guó)土空間規(guī)劃所采用的比例尺應(yīng)不低于1:5000，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)居民點(diǎn)布局的詳細(xì)指導(dǎo)。在這樣的背景下，想要更好地落實(shí)“多規(guī)合一”，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興工程的發(fā)展，就必須要對(duì)原有的空間規(guī)劃體系進(jìn)行改革，尤其是要重視對(duì)技術(shù)底圖的有效統(tǒng)一[11]。

3 國(guó)土空間規(guī)劃下村莊規(guī)劃編制的創(chuàng)新對(duì)策

3.1 創(chuàng)新用地分類標(biāo)準(zhǔn)制定思路

3.1.1 用地分類體系的構(gòu)建思路

為了使村莊規(guī)劃編制工作發(fā)揮出更大的作用與價(jià)值，首先需要對(duì)用地分類體系的構(gòu)建思路進(jìn)行創(chuàng)新，充分顧及到土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性和自然屬性，從大局角度來進(jìn)行村莊規(guī)劃[4]。通過對(duì)當(dāng)前空間規(guī)劃體系的工作思路分析可以看出，想要更好更快地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，則還應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村建設(shè)與城市發(fā)展進(jìn)行有效結(jié)合，并在原有的工作基礎(chǔ)上進(jìn)行同一標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，這樣才能更好地提升村莊規(guī)劃編制工作水平[8]。

3.1.2 新興產(chǎn)業(yè)用地分類的定義

通過對(duì)鄉(xiāng)村振興成功的案例分析可以得知，很多村莊地區(qū)都建立了新興產(chǎn)業(yè)，這些新興產(chǎn)業(yè)極大地促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但同時(shí)也給村莊規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)帶來了一定阻礙。由于大部分產(chǎn)業(yè)在以前的村莊規(guī)劃空間布局中并未出現(xiàn)過，比如農(nóng)家樂、民宿、文化活動(dòng)室、民俗館、農(nóng)事觀光體驗(yàn)園、鄉(xiāng)村酒吧等，想要更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興工程的進(jìn)一步發(fā)展，則必須要將這些新興產(chǎn)業(yè)用地納入用地分類體系中，如將農(nóng)家樂、民宿等農(nóng)村住在建筑用地劃分到混合式住宅類別中；將農(nóng)村合作社、養(yǎng)老醫(yī)療中心、文化活動(dòng)室劃分到村莊公共服務(wù)與管理用地類別中；將工藝品生產(chǎn)、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)用地劃分到村莊工業(yè)用地類別中等[5]。

還需注意的是，在對(duì)新興產(chǎn)業(yè)用地分類進(jìn)行重新定義之后，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)此類用地的合理管控，以便更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興工程的發(fā)展。

3.1.3 歷史文化與風(fēng)貌保護(hù)用地的新增

如前文所述，雖然我國(guó)重視關(guān)于歷史文化的傳承和保護(hù)工作，并且也設(shè)置了“特色保護(hù)型”的村莊類型，但由于對(duì)這類村莊用地的定義并不清晰，使得一些原本需要保護(hù)的村莊未得到有效保護(hù)，不僅不利于歷史文化的傳承與發(fā)揚(yáng)，同時(shí)也不利于鄉(xiāng)村振興工程的發(fā)展。因此，為了改善當(dāng)前的現(xiàn)狀，必須要重視對(duì)村莊規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)體系的創(chuàng)新與完善，將歷史文化與風(fēng)貌保護(hù)用地納入該體系當(dāng)中，同時(shí)還要對(duì)用地分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，使更多的歷史文化名村名鎮(zhèn)可以得到有效保護(hù)[6]。

3.2 提高技術(shù)底圖的相互統(tǒng)一性

通過對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)分析可以得知，目前“三調(diào)”工作已有顯著的成果，并且在這個(gè)過程中還優(yōu)化了村莊用地分類標(biāo)準(zhǔn)，使得空間規(guī)劃工作的要求得到滿足。在這樣的背景下，想要促進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作的進(jìn)一步發(fā)展，則還應(yīng)當(dāng)提高技術(shù)底圖的相互統(tǒng)一性[7]。具體來說，需要對(duì)規(guī)劃手段和基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)一，在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，應(yīng)當(dāng)打破村莊規(guī)劃和村土規(guī)原有的規(guī)劃數(shù)據(jù)，統(tǒng)一采用shape 格式存儲(chǔ)。此外，雖然“三調(diào)”數(shù)據(jù)在一定程度上可以應(yīng)對(duì)工作底圖不統(tǒng)一的問題，但實(shí)際上“三調(diào)”數(shù)據(jù)的精度還不夠高，如果有空間規(guī)劃體系的工作底圖作為基礎(chǔ)，則可以采用該數(shù)據(jù)，并確保比例尺不小于1:2000，如果需要進(jìn)行更加細(xì)致的用地規(guī)劃編制，則應(yīng)當(dāng)盡可能地采用至少為1:5000 的比例尺，以便更好地知道居民點(diǎn)的詳細(xì)規(guī)劃布局，并實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖、一本規(guī)劃[10]。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，在現(xiàn)代化社會(huì)高速發(fā)展的當(dāng)下，對(duì)村莊規(guī)劃編制存在問題及對(duì)策的研究與分析，不僅有助于改善提高村莊規(guī)劃編制工作的整體質(zhì)量，同時(shí)也有助于更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。因此，相關(guān)人員必須要提高對(duì)規(guī)劃編制工程的重視程度，正確看待當(dāng)前編制過程中存在的問題，同時(shí)還要將國(guó)土空間規(guī)劃為前提，運(yùn)用科學(xué)合理的方法與措施來解決規(guī)劃編制中的各類問題，切實(shí)提高村莊規(guī)劃編制工作的質(zhì)量。也唯有如此，才能更好地發(fā)揮規(guī)劃編制的基礎(chǔ)作用，促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的快速發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。