韌性城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)施路徑分析

楊輝智

（貴州省建筑設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，貴州 貴陽(yáng) 550081）

0 引言

近年來(lái)面對(duì)新冠肺炎疫情帶來(lái)的“大考”，城市在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)上的能力短板日漸突顯。2020 年3 月，習(xí)近平總書(shū)記在武漢考察疫情防控工作時(shí)指出，應(yīng)加快探索城市現(xiàn)代化治理路徑，完善城市治理體系。而完成韌性城市規(guī)劃建設(shè)，確保城市可以應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害挑戰(zhàn)，獲得較強(qiáng)應(yīng)急能力和恢復(fù)能力，可以推動(dòng)城市的現(xiàn)代化建設(shè)，為城市的可持續(xù)發(fā)展提供保障。結(jié)合城市以往的災(zāi)害事故處理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來(lái)看，城市能否承受各種沖擊與城市在經(jīng)濟(jì)、空間、技術(shù)等各方面表現(xiàn)出的韌性密切相關(guān)，因此應(yīng)做到全方位探索韌性城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)施路徑，確保城市可以更好地應(yīng)對(duì)各種未知的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

1 韌性城市內(nèi)涵及特點(diǎn)

1.1 內(nèi)涵分析

從物理學(xué)角度來(lái)講，韌性指的是材料受外力作用后的復(fù)原能力。而所謂的韌性城市，則是強(qiáng)調(diào)在外界干擾下可以保持發(fā)展活力的城市，要求城市做好應(yīng)對(duì)各種沖擊的準(zhǔn)備，能夠盡快適應(yīng)變化。不同于過(guò)去單純強(qiáng)調(diào)減災(zāi)防災(zāi)，建設(shè)韌性城市強(qiáng)調(diào)完成多種災(zāi)害耦合分析，通過(guò)動(dòng)員全社會(huì)力量進(jìn)行協(xié)同應(yīng)對(duì)，不要求在短時(shí)間恢復(fù)原狀，而是通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)更新達(dá)到進(jìn)化效果[1]。面對(duì)災(zāi)害則要求從過(guò)去被動(dòng)響應(yīng)變?yōu)橹鲃?dòng)調(diào)控，通過(guò)柔性化解從不確定的風(fēng)險(xiǎn)中獲得進(jìn)益，推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展。通過(guò)動(dòng)態(tài)規(guī)劃，可以應(yīng)對(duì)各種不確定問(wèn)題，體現(xiàn)城市發(fā)展彈性。

1.2 特點(diǎn)探討

從特征上來(lái)看，韌性城市首先應(yīng)展現(xiàn)穩(wěn)健性。具體來(lái)講，就是面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和壓力，可以保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)穩(wěn)定。在城鎮(zhèn)化建設(shè)速度不斷加快背景下，城市人口不斷增多，引發(fā)了資源緊張、生態(tài)惡化等各種問(wèn)題，火災(zāi)、疫情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題等突發(fā)事件頻繁發(fā)生，要求城市具備一定抗壓能力。其次，城市需要同時(shí)面臨事故災(zāi)難、社會(huì)安全、公共衛(wèi)生和自然災(zāi)害4 次方面的風(fēng)險(xiǎn)，因此強(qiáng)調(diào)韌性城市在應(yīng)對(duì)技能方面帶有多樣性特征，可以抵御多種風(fēng)險(xiǎn)[2]。再次，韌性城市應(yīng)具有冗余性，可以通過(guò)多重備份保證城市功能可靠，能夠維持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，韌性城市具有可恢復(fù)性，在受到損傷后可以重建原有結(jié)構(gòu)，恢復(fù)城市功能。最后，韌性城市具有成長(zhǎng)性，通過(guò)不斷積累經(jīng)驗(yàn)和教學(xué)取得成長(zhǎng)，獲得更強(qiáng)的災(zāi)害適應(yīng)能力。

2 韌性城市規(guī)劃建設(shè)思路

2.1 總體規(guī)劃

作為全球性城市發(fā)展理念，韌性城市規(guī)劃建設(shè)工作在國(guó)外已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，如紐約市早在2013 年制定了《一個(gè)更強(qiáng)大，更有韌性的紐約》規(guī)劃，從基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和制度建立4 個(gè)方面制定了發(fā)展計(jì)劃[3]。日本作為多災(zāi)害國(guó)家，在2014 年提出了《國(guó)土強(qiáng)韌化基本計(jì)劃》，同樣從設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和制度方面提出了城市建設(shè)舉措。相較于國(guó)外，國(guó)內(nèi)韌性城市規(guī)劃研究起步時(shí)間稍晚，在防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃方面缺乏對(duì)城市適應(yīng)能力、恢復(fù)能力等能力評(píng)估，需要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建立符合我國(guó)國(guó)情的城市規(guī)劃框架，確保韌性城市理念能夠在城市規(guī)劃建設(shè)工作中全面滲透。北京作為國(guó)內(nèi)首個(gè)進(jìn)行韌性城市規(guī)劃建設(shè)的城市，在2016 年開(kāi)始了韌性城市規(guī)劃綱要研究工作，結(jié)合城市實(shí)際情況從全要素、全過(guò)程、全領(lǐng)域3 個(gè)維度提出了城市建設(shè)目標(biāo)，通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)各種致災(zāi)因子展開(kāi)分析，通過(guò)全過(guò)程模擬完成多風(fēng)險(xiǎn)耦合分析，把握各災(zāi)害間的關(guān)聯(lián)，完成城市綜合風(fēng)險(xiǎn)地圖繪制，通過(guò)分類編碼提出有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施。結(jié)合國(guó)內(nèi)外韌性城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可知，還應(yīng)圍繞目標(biāo)提出具體的城市建設(shè)措施，從城市系統(tǒng)和韌性管理兩個(gè)層面完善城市硬軟件條件，最終生成相應(yīng)規(guī)劃方案，形成系統(tǒng)的規(guī)劃體系，如圖1 所示。

圖1 韌性城市規(guī)劃建設(shè)框架

2.2 建設(shè)策略

按照韌性城市規(guī)劃思路，應(yīng)從空間、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)、社會(huì)和制度5 個(gè)層面提出具體的建設(shè)策略，推動(dòng)城市系統(tǒng)的不斷完善，同時(shí)加強(qiáng)城市韌性管理，全面提高城市規(guī)劃建設(shè)水平。在空間層面，應(yīng)針對(duì)城市規(guī)模效應(yīng)進(jìn)行布局優(yōu)化，完成工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)等不同職能區(qū)的分散布置，打造網(wǎng)絡(luò)化、開(kāi)放性的城市空間格局，形成多核心互補(bǔ)、互動(dòng)效應(yīng)，使人口和企業(yè)過(guò)度密集帶來(lái)的問(wèn)題得到緩解，改善城市人居環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)層面，應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展需求合理進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)智慧化、云端化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新優(yōu)化，通過(guò)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，從而獲得更強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在基礎(chǔ)設(shè)施層面，應(yīng)把握信息時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)技術(shù)升級(jí)完成智慧城市建設(shè)，依靠云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)推動(dòng)城市管理模式轉(zhuǎn)變，為資源優(yōu)化配置和高效利用提供支持。在社會(huì)層面，應(yīng)體現(xiàn)城市規(guī)劃彈性，通過(guò)預(yù)留空間滿足城市建設(shè)發(fā)展需求，提前完成防疫、戰(zhàn)爭(zhēng)等救治接口設(shè)置，增強(qiáng)城市發(fā)展的可塑性。最后在制度層面，需要健全城市應(yīng)急管理體系，在物資儲(chǔ)備、應(yīng)急預(yù)案編制等各方面采取優(yōu)化措施，充分發(fā)揮政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)作用，確保各部門、人員和城市居民能夠良性互動(dòng)，保證城市治理工作得以有效落實(shí)。

3 韌性城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)施

3.1 城市評(píng)價(jià)

貴陽(yáng)市為貴州省的省會(huì)城市，是西南陸路交通樞紐，擁有良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。自2015 年以來(lái)，貴陽(yáng)市生產(chǎn)總值年均增速達(dá)到9%以上，在全國(guó)省會(huì)城市中處于前列。伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市體量逐漸增加，貴陽(yáng)市開(kāi)始聚焦城市發(fā)展問(wèn)題，在區(qū)域“十四五”規(guī)劃中首次提出韌性城市建設(shè)要求，希望提高城市應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的能力，為推動(dòng)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展提供更多保障。為達(dá)到韌性城市建設(shè)要求，需要通過(guò)科學(xué)評(píng)價(jià)確定城市發(fā)展短板。結(jié)合北京、上海等城市工作經(jīng)驗(yàn)，可以利用表1 對(duì)城市系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)合城市實(shí)際情況從建筑、人員、基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)方面設(shè)立具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)系統(tǒng)韌性特性進(jìn)行反映。在韌性管理方面，可以從領(lǐng)導(dǎo)力、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)力管理、城市協(xié)同能力、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等多個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體可參考北京韌性城市規(guī)劃內(nèi)容。

表1 城市系統(tǒng)韌性評(píng)價(jià)

3.2 建設(shè)策略

通過(guò)系統(tǒng)評(píng)價(jià)分析，可知貴陽(yáng)市近年來(lái)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃協(xié)調(diào)，完成了恒力產(chǎn)業(yè)園等多個(gè)區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)加快了花溪大學(xué)城、貴安生態(tài)新城、馬場(chǎng)科技新城等多個(gè)功能空間規(guī)劃建設(shè)，在空間融合、互動(dòng)方面取得了重大進(jìn)展。但作為省會(huì)城市，未來(lái)貴陽(yáng)市還應(yīng)不斷增強(qiáng)城市影響力、競(jìng)爭(zhēng)力，輻射帶動(dòng)周圍區(qū)域發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步打造現(xiàn)代化工、先進(jìn)裝備制造等百億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)獲得更強(qiáng)空間韌性。

在經(jīng)濟(jì)層面，近年來(lái)貴陽(yáng)市人均GDP 從2015 年2.99 萬(wàn)元發(fā)展至2019 年的8.19 萬(wàn)元，總體經(jīng)濟(jì)水平穩(wěn)步增長(zhǎng)。但從產(chǎn)業(yè)互動(dòng)角度來(lái)看，第二產(chǎn)業(yè)占比仍然較重，整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，遇到重大風(fēng)險(xiǎn)容易引發(fā)結(jié)構(gòu)安全問(wèn)題。為提高經(jīng)濟(jì)韌性，貴陽(yáng)市應(yīng)大力發(fā)展物流、旅游、通信等服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，持續(xù)擴(kuò)大民間投資空間，通過(guò)提高產(chǎn)業(yè)承載能力實(shí)現(xiàn)素集聚配置，為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供保障。

在基礎(chǔ)設(shè)施方面，貴陽(yáng)市近年來(lái)致力于打造城市優(yōu)質(zhì)便民服務(wù)圈，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造步伐。但目前貴陽(yáng)市老舊小區(qū)為城市薄弱環(huán)節(jié)，普遍存在建筑和基礎(chǔ)設(shè)施老舊化問(wèn)題，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，缺乏自救能力。為增強(qiáng)基礎(chǔ)韌性，貴陽(yáng)市將加快老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，并通過(guò)推動(dòng)海綿城市建設(shè)獲得更強(qiáng)防排澇功能。針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)系統(tǒng)間備份提高冗余性，在智能網(wǎng)絡(luò)支持下實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)動(dòng)和資源共享，完成基礎(chǔ)設(shè)施融合，如表2 所示，使城市建設(shè)獲得更大彈性空間。

表2 智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)

在社會(huì)層面，貴陽(yáng)市在公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在醫(yī)療資源總量高、人均少的特點(diǎn)，每萬(wàn)人擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不足一家，在面臨疫情等重大公共危機(jī)時(shí)容易出現(xiàn)應(yīng)對(duì)不足問(wèn)題。采取緊湊式集中布局形式，利用建成區(qū)外冗余空間作為戰(zhàn)略留白用地，日常作為生態(tài)用地，遇到疫情等非常時(shí)期建設(shè)救治、避難等場(chǎng)地，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)生命線工程建設(shè)，建設(shè)大空間公共建筑，配齊水、電、氣、網(wǎng)絡(luò)等接口，通過(guò)完善城市系統(tǒng)硬件提高城市應(yīng)變能力。

在制度層面，在城市應(yīng)急管理上仍然需要解決資源供給、分配不均衡問(wèn)題，建立完善應(yīng)急管理制度體系。為打造城市安全格局，可以制定防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃規(guī)程，完成市級(jí)詳細(xì)規(guī)劃，通過(guò)多災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修正等措施確認(rèn)防災(zāi)分區(qū)控制內(nèi)容，如圖2 所示，使城市獲得對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)市級(jí)總體規(guī)劃完成不同地塊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確分區(qū)防災(zāi)控制內(nèi)容，做好安全社區(qū)重要等級(jí)劃分，并做好安全線、防災(zāi)用地邊界線等區(qū)域線條的劃分，能夠確定防災(zāi)抗災(zāi)薄弱區(qū)、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)等不同區(qū)域，制定有針對(duì)性的防災(zāi)減災(zāi)策略，合理進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃布局。根據(jù)防災(zāi)減災(zāi)工作開(kāi)展效果，能夠完成規(guī)劃內(nèi)容的逐級(jí)修訂，最終對(duì)市級(jí)總體規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估修正。在循環(huán)修正的制度體系下，可以持續(xù)提高城市的防災(zāi)減災(zāi)能力，不斷增強(qiáng)城市的制度韌性。

圖2 韌性城市防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)管理

4 結(jié)語(yǔ)

在韌性城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)施階段，在準(zhǔn)確把握核心理念的內(nèi)涵及特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)提前明確發(fā)展目標(biāo)才能制定科學(xué)建設(shè)策略，從而生成詳細(xì)的城市規(guī)劃方案和行動(dòng)計(jì)劃，為城市建設(shè)發(fā)展指明方向。結(jié)合韌性城市規(guī)劃思路和建設(shè)策略，從城市經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、技術(shù)韌性等多個(gè)層面進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)合城市建設(shè)短板提出發(fā)展建議，能夠做到合理進(jìn)行韌性城市規(guī)劃建設(shè)。