農(nóng)地制度改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化：中國經(jīng)驗(yàn)的闡釋

[摘 ?要]中國農(nóng)地制度的典型特征是集體土地所有制。回顧歷史和面對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，集體土地所有制為農(nóng)地制度改革提供了基本框架和原則遵循。從實(shí)踐出發(fā)，可梳理出四類農(nóng)地制度創(chuàng)新路徑，分別是按戶連片耕種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地委托流轉(zhuǎn)和新兩田制，前兩者適應(yīng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，后兩者則適應(yīng)發(fā)達(dá)地區(qū)。結(jié)合經(jīng)驗(yàn)研究，現(xiàn)行導(dǎo)向單向度擴(kuò)大農(nóng)戶土地權(quán)利的農(nóng)地制度改革的主要理論基礎(chǔ)是“產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)”，其所立論的幾個(gè)假設(shè)都缺乏適用性。新時(shí)期深化農(nóng)村改革要注重農(nóng)村集體土地所有制這個(gè)大前提，充分鼓勵(lì)地方農(nóng)地制度創(chuàng)新，并從法律和政策上充分汲取這些創(chuàng)新成果，推動(dòng)中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;集體土地所有制;村社集體;小農(nóng)戶;農(nóng)地制度改革

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-4479（2022）02-0122-07

中國是一個(gè)社會(huì)主義國家，實(shí)行社會(huì)主義制度。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的語境中，具體地探討農(nóng)村社會(huì)主義制度體系和特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展，是“三農(nóng)”學(xué)者的任務(wù)。中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)主義制度體系的核心特征是集體土地所有制。在20世紀(jì)50年代中期，農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了以土地公有為標(biāo)志的社會(huì)主義改造，目的是從根本上徹底終結(jié)千百年土地私有制給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民帶來的消極影響。這一改造形成的制度成果——集體土地所有制，至今仍深遠(yuǎn)地影響著農(nóng)業(yè)發(fā)展的中國道路[1]。在這一背景下，本文立足于中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史和當(dāng)代實(shí)踐，展開對(duì)集體土地所有制的制度性質(zhì)和功能的分析，從經(jīng)驗(yàn)中提煉出“再造集體”的一般命題，并從理論上反思產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)思路。從已有文獻(xiàn)來看，目前學(xué)界重視現(xiàn)代生產(chǎn)要素投入、家庭承包經(jīng)營制度、土地流轉(zhuǎn)市場等因素的影響[2][3]，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大個(gè)體農(nóng)戶地權(quán)的重要性，較為忽視集體土地所有制、村社集體組織和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的密切關(guān)系。少數(shù)對(duì)集體土地所有制的研究，也主要聚焦于集體土地制度和土地公平分配的關(guān)系，忽視了集體土地所有制的經(jīng)濟(jì)績效維度[4]。這導(dǎo)致學(xué)界習(xí)慣于把小規(guī)模經(jīng)營等外部特征作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的困境，不能夠理解集體土地所有制條件下的農(nóng)地制度改革創(chuàng)新邏輯及其對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的影響。

一、集體土地所有制：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度框架

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是中國國家整體現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分，也是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力根本提升的保障。在20世紀(jì)50年代中期，國家就提出了“四個(gè)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，包括工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化和國防現(xiàn)代化，其中“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是基礎(chǔ)”，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定非常重要。這里農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要指的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)層面的現(xiàn)代化，其原來含義指“農(nóng)業(yè)機(jī)械化、水利化、化肥化和電氣化”。在科學(xué)技術(shù)快速進(jìn)步的背景下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化又產(chǎn)生了“智能化”“信息化”的特征，這些均是從技術(shù)角度來定義的。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提是農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，這就要求把農(nóng)民組織起來，對(duì)接現(xiàn)代農(nóng)機(jī)農(nóng)藝和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，形成有效的農(nóng)地制度安排。

這主要體現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有制的建設(shè)及實(shí)踐。土地改革之后，為了改變農(nóng)民分散經(jīng)營的困境，國家提出通過合作化的方式逐步引導(dǎo)農(nóng)民走社會(huì)主義道路，最終建立了被1962年“人民公社六十條”確立的集體土地所有制。在趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略背景下，國家必須加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并高強(qiáng)度地汲取剩余。由此國家在集體土地所有制基礎(chǔ)上建立了人民公社體制，并建立了集體統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)業(yè)制度和限制農(nóng)民流動(dòng)的城鄉(xiāng)二元體制[5]。這一體制為國家趕超型工業(yè)化提供了原始積累，同時(shí)集體農(nóng)業(yè)獲得城市工業(yè)發(fā)展的支持，逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。由于城市工業(yè)發(fā)展水平有限以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量堆積，人民公社時(shí)期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平還不高。

20世紀(jì)80年代初人民公社解體，農(nóng)業(yè)重新回歸家庭經(jīng)營，重新具有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，然而這已經(jīng)不是簡單地回到傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，而是經(jīng)歷了土地集體化之后的新型小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)。雖然理論上小農(nóng)分散經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之間存在很大的張力，然而這是可以通過集體土地所有制及其實(shí)踐克服的，具體表現(xiàn)為“雙層經(jīng)營體制”，發(fā)揮家庭分散經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營的積極性。1991年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》提出，“要在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，逐步充實(shí)集體統(tǒng)一經(jīng)營的內(nèi)容。一家一戶辦不了、辦起來不合算的事，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要根據(jù)群眾要求努力去辦”。集體統(tǒng)一經(jīng)營的內(nèi)容包括一些大型農(nóng)機(jī)具的管理使用、大規(guī)模的農(nóng)田基本建設(shè)活動(dòng)，植保、防疫、制種以及各種產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)“資本化”程度的加深，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的公共事務(wù)并沒有減少，反而是在增加，如土地集中流轉(zhuǎn)也需要村社集體組織。在這種制度安排下，家庭承包制和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并不矛盾。20世紀(jì)90年代初，為了消除一些人對(duì)家庭承包經(jīng)營制改革的懷疑，江澤民同志特別指出，“家庭承包經(jīng)營加社會(huì)化服務(wù)，能夠容納不同水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，既適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，不存在生產(chǎn)力水平提高后就要改變家庭承包經(jīng)營的問題”[6]（p212）。實(shí)踐也證明，20世紀(jì)80年代至今農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速進(jìn)步離不開集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一經(jīng)營，在解釋農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化時(shí)，除了技術(shù)因素之外，必須要把集體統(tǒng)一經(jīng)營的組織因素納入解釋框架。

因此，目前一些地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨困境，與其說是由于分散的家庭經(jīng)營，不如說是雙層經(jīng)營體制的式微，導(dǎo)致農(nóng)戶個(gè)體權(quán)利和集體土地所有權(quán)的關(guān)系失衡，農(nóng)戶難以被組織起來對(duì)接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。其背后是農(nóng)地制度改革的歧路。當(dāng)前國家的農(nóng)地制度改革實(shí)踐過度強(qiáng)調(diào)了“分”，而在“統(tǒng)”上缺乏作為，一些地區(qū)的村社集體虛化，根本沒有發(fā)揮農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營的動(dòng)力和能力。在家庭承包制改革之后，農(nóng)地制度改革就進(jìn)入了深化改革階段，最主要的成果是建立了法律意義上的土地承包經(jīng)營制度及土地經(jīng)營權(quán)市場。正在探索試點(diǎn)的是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分置，在穩(wěn)定承包權(quán)的背景下，最大程度放活經(jīng)營權(quán)，解決人地分離背景下的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營問題。但是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口流動(dòng)加快，現(xiàn)代農(nóng)機(jī)農(nóng)藝、土地整理等發(fā)展，這種單方面強(qiáng)調(diào)“分”、強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定的制度安排越來越成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的阻礙，已經(jīng)到了非改不可的地步[7]。

其造成的問題如下：一是土地細(xì)碎化的困境。家庭承包制改革之初形成的“人均一畝三分，戶均不過十畝，且分散到六七處”的承包經(jīng)營格局難以改變，影響了先進(jìn)農(nóng)機(jī)農(nóng)藝的應(yīng)用[8]。很多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化不發(fā)達(dá)，根本原因是土地細(xì)碎化，無法滿足農(nóng)業(yè)機(jī)械化所需的土地條件。二是土地流轉(zhuǎn)困境，隨著農(nóng)民流動(dòng)及其帶來的農(nóng)民和土地關(guān)系的巨大分化，離土人口的土地如何向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中成為了一個(gè)迫切需要解決的問題。一些農(nóng)村地區(qū)土地難以有序流轉(zhuǎn)出去，并不是意愿問題，而是地權(quán)固化問題，經(jīng)營者和分散承包者之間協(xié)商的交易成本很大[9]。三是國家資源利用困境。大量下鄉(xiāng)國家項(xiàng)目資金難以與分散的農(nóng)民對(duì)接起來，導(dǎo)致資金使用效率低下。如土地整理項(xiàng)目的困境[10]，土地整理需要打破農(nóng)戶之間的田埂，涉及土地面積和地塊位置的調(diào)整，在現(xiàn)行土地承包經(jīng)營制度下，土地利益調(diào)整難度很大。

總之，當(dāng)前國家主導(dǎo)的農(nóng)地制度改革要解決的主要問題，不是農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利不足問題，也不是保護(hù)農(nóng)戶土地權(quán)利不被集體侵害問題——這兩者都已經(jīng)得到充分保障，目前的主要問題是農(nóng)戶個(gè)體土地權(quán)利和集體土地所有權(quán)的失衡造成的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中的雙層經(jīng)營體制無法運(yùn)轉(zhuǎn)的問題。

二、再造集體：農(nóng)地制度創(chuàng)新的地方創(chuàng)新實(shí)踐

雖然總體上農(nóng)地制度法律和政策強(qiáng)調(diào)“分”的層面，然而地方農(nóng)地制度變遷仍然多種多樣，取得了顯著成效。一些地方的政府和村集體順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，積極地對(duì)農(nóng)地制度進(jìn)行了廣泛的創(chuàng)新，成功地再造了集體，夯實(shí)了集體土地所有制。下面結(jié)合調(diào)查及相關(guān)文獻(xiàn)列出的四大類農(nóng)地制度創(chuàng)新，均是由基層組織自發(fā)進(jìn)行的，沒有自上而下的國家改革試驗(yàn)區(qū)背景，屬于典型的“誘致性制度變遷”[11]。前兩種農(nóng)地制度改革解決的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍然是小農(nóng)戶背景下的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營問題，主要適用于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，后兩種農(nóng)地制度改革解決的是適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場的規(guī)模經(jīng)營問題，主要適用于發(fā)達(dá)地區(qū)。

（一）按戶連片耕種

按戶連片耕種的含義是為了便于耕種，地方政府和村集體引導(dǎo)農(nóng)戶把分散細(xì)碎地塊連接起來，形成一戶一二塊田。有的地方稱為“一戶一塊田”“土地整合”，主要分布在小農(nóng)戶還占大多數(shù)的中西部地區(qū)。最著名的探索是湖北省沙洋縣[12]。沙洋縣是湖北?。ㄖ胁康貐^(qū)）的一個(gè)普通農(nóng)業(yè)縣，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)。沙洋縣在20世紀(jì)80年代初分田到戶，之后30多年沒有再調(diào)整過土地，造成了嚴(yán)重的土地細(xì)碎化、分散化，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展，加重了農(nóng)民勞動(dòng)強(qiáng)度，降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。沙洋縣響應(yīng)農(nóng)戶耕種方便的訴求，創(chuàng)新土地分配方式，在原來“劃片承包”基礎(chǔ)上形成按戶連片耕種的創(chuàng)新，得到了中央一號(hào)文件的肯定，成為指導(dǎo)全國的創(chuàng)新政策之一。在實(shí)踐中，沙洋縣通過多種方式形成按戶連片，包括地塊調(diào)整、地塊互換和地塊流轉(zhuǎn)。在不改變農(nóng)戶承包面積的前提下，村集體以水源、農(nóng)民住房、農(nóng)戶最大田塊、農(nóng)戶最集中田塊、適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施等為參照物引導(dǎo)按戶連片耕種。按戶連片耕種的政策創(chuàng)新突破了20世紀(jì)80年代初村社集體實(shí)行的按照土地遠(yuǎn)近、肥瘦搭配的土地分配方式，有利于中小規(guī)模農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。當(dāng)前農(nóng)民收入已經(jīng)多元化，土地根據(jù)人口的調(diào)整已經(jīng)不再是農(nóng)民最迫切需要解決的問題。農(nóng)民最迫切需要解決的是土地細(xì)碎分散問題，20世紀(jì)80年代初村集體為了公平分配土地造成的土地分散細(xì)碎導(dǎo)致了生產(chǎn)力的浪費(fèi)，這成為了公認(rèn)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最大障礙。

（二）村組聯(lián)耕聯(lián)種

聯(lián)耕聯(lián)種的含義是通過把農(nóng)民組織起來，打破田埂及統(tǒng)一耕種，實(shí)現(xiàn)分散農(nóng)戶的生產(chǎn)聯(lián)合。聯(lián)耕聯(lián)種源于江蘇射陽縣的制度創(chuàng)新[13]，與之相似的有山東汶上的托管、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)合作社等[14]。射陽縣的聯(lián)耕聯(lián)種最為著名，其實(shí)踐也被寫入了中央一號(hào)文件。聯(lián)耕聯(lián)種是由地方黨委政府支持、農(nóng)業(yè)部門具體實(shí)施的一種農(nóng)地制度創(chuàng)新。其本質(zhì)是以村民小組集體為單位把農(nóng)民組織起來擴(kuò)大農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模，把之前自發(fā)的農(nóng)業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)化為有計(jì)劃的、有組織的農(nóng)業(yè)服務(wù)。在國家有關(guān)法律和政策嚴(yán)格限制承包地塊調(diào)整以及地塊調(diào)整相當(dāng)有力度的背景下，聯(lián)耕聯(lián)種是地方探索的一種巧妙辦法，通過組織動(dòng)員的方式把同一匡田的所有農(nóng)戶聯(lián)合起來，并不尋求一戶的所有地塊連片。且這些農(nóng)戶屬于同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，集體有可能通過內(nèi)部地緣、血緣關(guān)系的方式進(jìn)行動(dòng)員，大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。根據(jù)實(shí)地調(diào)查，由于聯(lián)耕聯(lián)種之后大型農(nóng)機(jī)和先進(jìn)農(nóng)藝的廣泛應(yīng)用，農(nóng)戶畝平節(jié)本增效折算為貨幣達(dá)到500元以上。不同于大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，聯(lián)耕聯(lián)種模式中農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)無需流轉(zhuǎn)，通過農(nóng)戶生產(chǎn)聯(lián)合實(shí)現(xiàn)了“規(guī)模經(jīng)營”，從根本上保障了農(nóng)民的收益權(quán)，防止農(nóng)村土地向少數(shù)大戶集中，造成“老板”擠出“老鄉(xiāng)”的問題，在解決農(nóng)業(yè)問題的同時(shí)解決了農(nóng)民問題。

（三）土地委托流轉(zhuǎn)

土地委托流轉(zhuǎn)是指農(nóng)戶把自愿流出的土地委托給集體集中配置到耕者，農(nóng)戶獲得標(biāo)準(zhǔn)化的租金。在實(shí)踐中，村社集體一般充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)市場的中介，相對(duì)于自發(fā)土地流轉(zhuǎn)，這一土地流轉(zhuǎn)方式又被稱為“村社中介型土地流轉(zhuǎn)”[15]。在這個(gè)過程中，集體可以將土地集中起來使耕地連片再按照規(guī)劃流轉(zhuǎn)出去，以利于機(jī)械化耕作等。這里的集體，可能是行政村也有可能是村民小組。一般來說，土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的地區(qū)，行政村扮演中介角色的比例較大，反之，村民小組就可以行使中介的角色。和之前流行的地方政府主導(dǎo)的土地“返租倒包”不同，在土地集中委托流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)的主體，村社集體為土地流轉(zhuǎn)雙方提供服務(wù)。在土地流轉(zhuǎn)比例較高、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有需要的地區(qū)，主要是發(fā)達(dá)地區(qū)，最早產(chǎn)生了“土地委托流轉(zhuǎn)”的政策創(chuàng)新。從理論上，在農(nóng)村勞動(dòng)力快速轉(zhuǎn)移和農(nóng)民市民化背景下，如何創(chuàng)造一種離農(nóng)者耕地流轉(zhuǎn)和退出、逐步擴(kuò)大繼續(xù)務(wù)農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的機(jī)制尤其重要。在實(shí)踐上，這種農(nóng)地制度創(chuàng)新催生了農(nóng)村集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革及其實(shí)踐。農(nóng)戶保留土地承包權(quán)，自愿把經(jīng)營權(quán)委托給村社集體集中連片地流轉(zhuǎn)出去，依靠土地承包權(quán)獲得收益。土地承包權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民從集體獲得的“收益權(quán)”，相當(dāng)于股權(quán)。在一些地區(qū)，國家土地整理項(xiàng)目的實(shí)施加速了這個(gè)進(jìn)程。

（四）新兩田制

兩田制是集體土地所有制基礎(chǔ)上重要的制度創(chuàng)新，最初的做法是把土地劃分為口糧田和勞力田，口糧田按人口配置，勞力田則按勞動(dòng)力配置或者由農(nóng)戶自愿承包。其目的是解決“耕者有其田”的問題，提高土地資源配置的公平度和效率[16]（p180）。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較早，最早面臨這個(gè)問題。稅費(fèi)改革前，土地之上有負(fù)擔(dān)，土地經(jīng)營權(quán)市場也不成熟，離農(nóng)農(nóng)戶退出的耕地由集體直接配置給務(wù)農(nóng)者，形成適度規(guī)模經(jīng)營。稅費(fèi)改革后，土地有了經(jīng)濟(jì)價(jià)值，發(fā)達(dá)地區(qū)分散的承包地塊如何有效配置也成為一個(gè)問題。蘇南地區(qū)通過“土地?fù)Q社?！钡姆绞郊?lì)農(nóng)戶退出承包地，土地資源由集體重新配置給耕者，形成了“新兩田制”。集體收取一定的租金用于維持農(nóng)業(yè)公共品供給，集體土地真正成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，不再有剝削性質(zhì)，這需要以雄厚財(cái)政實(shí)力作為基礎(chǔ)。農(nóng)墾地區(qū)廣泛實(shí)行的身份田和招標(biāo)田相結(jié)合的“兩田制”本質(zhì)上是在解決這個(gè)問題。在安徽省蕪湖市的皖河國營農(nóng)場，農(nóng)場向職工配置4畝身份田，用于繳納職工社保金，職工退休后土地必須退出，其余土地用于市場化招標(biāo)，只有務(wù)農(nóng)人口才有權(quán)利承包土地，每五年簽一次合同。由此，農(nóng)場得以不斷根據(jù)變動(dòng)農(nóng)場人口就業(yè)狀況調(diào)整土地，形成農(nóng)場對(duì)土地資源的主導(dǎo)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。

在以上四種農(nóng)地制度改革基礎(chǔ)上，本文提出“再造集體”的一般命題。再造“集體”，再造的是集體土地所有權(quán)，是發(fā)揮農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營作用的村社集體經(jīng)濟(jì)組織，這兩者是一體兩面的。無論是在發(fā)達(dá)地區(qū)，還是在不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化不僅和現(xiàn)代要素投入有關(guān)，而且和農(nóng)地制度有關(guān)。各地區(qū)成功的農(nóng)地制度改革共享兩個(gè)特征：第一，這些農(nóng)地制度改革，在穩(wěn)定農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)利的基礎(chǔ)上不同程度地突破了上個(gè)世紀(jì)80年代初及稅費(fèi)改革時(shí)期的農(nóng)地制度，解決了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的迫切問題。第二，這些農(nóng)地制度改革均以集體土地所有制為基礎(chǔ)，發(fā)揮了農(nóng)村社會(huì)主義制度的優(yōu)勢，能夠同時(shí)解決農(nóng)業(yè)問題和農(nóng)民問題，屬于彈性的漸進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)踐[17]。在實(shí)踐中這些農(nóng)地制度改革不僅能夠滿足小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求，還能夠順利地把小農(nóng)經(jīng)營導(dǎo)向多種多樣的“適度規(guī)模經(jīng)營”。

三、農(nóng)地制度改革的理論反思

農(nóng)地制度關(guān)乎土地資源配置的方式，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路選擇的前提性條件。從目前土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策看，目前農(nóng)地制度改革主要吸收了“產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)”理論視角和思路，主張不斷擴(kuò)大農(nóng)戶個(gè)體權(quán)利。產(chǎn)權(quán)包含了資源的排他性使用權(quán)、通過使用資源獲得租金的收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓資源的賺錢等權(quán)利的權(quán)利束;有效率的市場經(jīng)濟(jì)建立在完整的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上。因此農(nóng)地制度改革的關(guān)鍵是“還權(quán)賦能”，通過土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)等制度變革賦予農(nóng)戶更大的土地權(quán)利，從而讓土地配置市場化[18]。不過抽象的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)并不能解釋農(nóng)地制度改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)踐。反思產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)思路的一些前提預(yù)設(shè)中存在的問題，是本節(jié)的任務(wù)。結(jié)合中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會(huì)變遷特征，筆者依次從農(nóng)地制度改革的服務(wù)對(duì)象、目標(biāo)導(dǎo)向和政府角色三個(gè)方面辨析這些前提預(yù)設(shè)。

（一）農(nóng)地制度改革服務(wù)對(duì)象問題

農(nóng)地制度改革服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模流出背景下，產(chǎn)權(quán)思路提出“誰來種田”的問題，主張用新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營取代小農(nóng)戶具有客觀必然性，農(nóng)地制度改革的核心是要建立土地市場，使市場成為配置資源的決定性機(jī)制[19]。

產(chǎn)權(quán)思路看到傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境發(fā)生了變化，也看到了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體體系的轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，這部分地符合事實(shí)。然而在實(shí)踐中，以家庭為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍具有強(qiáng)大的韌性，至少在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，小農(nóng)戶仍然是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，誰來種田并不是問題。首先技術(shù)進(jìn)步為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)提供了強(qiáng)大的動(dòng)力，改革開放以來尤其是新世紀(jì)以來，以小農(nóng)戶為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)藝的應(yīng)用程度不斷提高，表明農(nóng)業(yè)快速現(xiàn)代化是有可能的。其次，農(nóng)民家庭可以把小規(guī)模農(nóng)業(yè)和外出務(wù)工經(jīng)商結(jié)合起來形成兼業(yè)經(jīng)營，形成“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”，增加小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的韌性。至于一些農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高、甚至出現(xiàn)土地拋荒等問題，并不源于小農(nóng)戶經(jīng)營，而是源于碎片化的土地難以耕種，源于農(nóng)民合作的解體，是雙層經(jīng)營體制的式微。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中，新型經(jīng)營主體和小農(nóng)戶并不是決然對(duì)立的。從全國來看，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的差異，多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體體系依然是長期存在的[20]。一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷增加，另一方面，必須注意到在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，小農(nóng)戶將占大多數(shù)，且經(jīng)營者主要是家庭代際分工中的中老年人。如何提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、推進(jìn)能夠解除阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的農(nóng)地制度改革成為國家必須考慮的問題。以上四類農(nóng)地制度改革均有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并不符合產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)思路的解釋，表明這一思路不符合中國經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐。

（二）農(nóng)地制度改革的目標(biāo)導(dǎo)向問題

小農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主導(dǎo)力量，規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，農(nóng)地制度改革要服務(wù)于分散的小農(nóng)戶獲得“規(guī)模經(jīng)營”的效應(yīng)。產(chǎn)權(quán)思路的立論前提之一是通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場建立的規(guī)模經(jīng)營就一定是高效率的，把農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等同起來。小農(nóng)戶對(duì)應(yīng)的是小規(guī)模經(jīng)營，是缺乏效率的。

已有研究揭示出農(nóng)業(yè)上規(guī)模經(jīng)營是否一定帶來規(guī)模效應(yīng)并不確定[21][22]。實(shí)證研究指出，規(guī)模經(jīng)濟(jì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域并不明顯，片面地?cái)U(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模并不是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策選擇[23]，原因包括農(nóng)業(yè)性質(zhì)、農(nóng)業(yè)管理水平、農(nóng)業(yè)雇工監(jiān)督、農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)問題。小規(guī)模農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢是家庭勞動(dòng)力不計(jì)成本的投入，具有精耕細(xì)作的特征，其糧食生產(chǎn)更有競爭力，這也是中國在上個(gè)世紀(jì)80年代初以家庭承包制取代集體農(nóng)業(yè)的緣由。根據(jù)我們?cè)谵r(nóng)村和農(nóng)墾的比較研究，就糧食生產(chǎn)能力而言，經(jīng)營規(guī)模本身并不是決定性因素，經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大既不是增產(chǎn)的原因，也不是糧食減產(chǎn)的原因。影響糧食產(chǎn)量的更重要的因素是現(xiàn)代生產(chǎn)要素的投入（包括人力資本投入）。在現(xiàn)代要素投入充分時(shí)，家庭經(jīng)營本身已經(jīng)不再重要，農(nóng)業(yè)的企業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營是完全可行的。在江蘇省射陽縣的新洋農(nóng)場，10個(gè)人組成一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)班組，利用高度機(jī)械化非常便利地經(jīng)營3000畝糧田，產(chǎn)量和質(zhì)量超過附近農(nóng)村的小農(nóng)戶。

總之，規(guī)模經(jīng)營天然和分散經(jīng)營存在對(duì)立。然而小農(nóng)戶并不必然是分散的，農(nóng)地制度創(chuàng)新的豐富地方實(shí)踐揭示出小農(nóng)戶組織起來形成“規(guī)模經(jīng)營”的可能性。2017年，黨的十九大報(bào)告第一次明確提出健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相銜接的政策目標(biāo)。目前學(xué)界的共識(shí)是區(qū)分兩類“規(guī)模經(jīng)營”，第一類是土地型規(guī)模經(jīng)營，第二類是服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營[24]。尤其需要注意第二類，單個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模保持不變，通過發(fā)達(dá)的社會(huì)化服務(wù)體系擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模，使小農(nóng)戶也可以對(duì)接大型農(nóng)業(yè)機(jī)械和先進(jìn)的農(nóng)藝。

（三）農(nóng)地制度改革中的政府角色問題

農(nóng)業(yè)制度改革既源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)在需求，也是國家和地方政府推動(dòng)的結(jié)果。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)思路的假設(shè)之一是政府在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中頻頻侵害農(nóng)戶的土地權(quán)益。在原來，這主要表現(xiàn)在土地調(diào)整領(lǐng)域，土地調(diào)整和國家土地承包長期穩(wěn)定政策并不相符，近幾年則主要表現(xiàn)為大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民土地“被流轉(zhuǎn)”問題[25]。產(chǎn)權(quán)思路的問題是陷入國家和農(nóng)民的二元對(duì)立，忽視了國家和農(nóng)民利益統(tǒng)一的一面，后者是占主導(dǎo)的。

國家制度安排對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化十分重要，主要的制度安排是農(nóng)地制度。相對(duì)于現(xiàn)代化進(jìn)程中的西方國家及發(fā)展中國家，中國農(nóng)業(yè)的獨(dú)特性在于以制度化的方式保障了農(nóng)民的地權(quán)穩(wěn)定，建立集體土地所有制基礎(chǔ)上的“小農(nóng)體系”，避免了農(nóng)民在農(nóng)業(yè)商品化和資本化過程中失去土地，被迫落入城市邊緣的貧民窟中。農(nóng)業(yè)越是現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模越大，越是要求更多的現(xiàn)代要素投入，越依賴農(nóng)地制度改革發(fā)揮作用。上海郊區(qū)農(nóng)村的家庭農(nóng)場，農(nóng)業(yè)機(jī)械體系和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施大多是國家投資的，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的要求下，種子、化肥和農(nóng)藥也一并由國家低價(jià)供應(yīng)，農(nóng)業(yè)越來越成為集體經(jīng)濟(jì)組織和家庭農(nóng)場共同的事務(wù)，農(nóng)地的集體化程度相應(yīng)提高。在東北的建三江墾區(qū)的國營農(nóng)場調(diào)查，土地本來是國有性質(zhì)的，這構(gòu)成了該地區(qū)實(shí)行“大農(nóng)場套小農(nóng)場”的雙層經(jīng)營體制的制度基礎(chǔ)，家庭農(nóng)場戶均300畝耕地，均是連片的。這有利于家庭農(nóng)場大規(guī)模采用機(jī)械化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和收益。

總之，國家不僅為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供來源于工業(yè)的、城市的經(jīng)濟(jì)支持，而且一直提供有利的制度安排。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投入農(nóng)業(yè)，促進(jìn)了小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的對(duì)接。在資本下鄉(xiāng)、市民下鄉(xiāng)可能損害農(nóng)民的土地權(quán)益的條件下，國家不斷深化農(nóng)村改革，提出堅(jiān)持農(nóng)村土地所有制、堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)戶土地權(quán)益的農(nóng)村改革原則。由此國家和小農(nóng)戶的關(guān)系是高度統(tǒng)一的。實(shí)踐中由于多種復(fù)雜的因素，確實(shí)存在地方政府不顧農(nóng)民自愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的案例，卻無法遮蔽地方政府服務(wù)和支持農(nóng)民的事實(shí)。

四、結(jié)論和啟示

本文是一項(xiàng)深化農(nóng)村改革背景下關(guān)于農(nóng)地制度改革的中國經(jīng)驗(yàn)研究，希望為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供政策和理論的基礎(chǔ)。中國農(nóng)業(yè)正在發(fā)生巨變，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化正在從理想一步步成為現(xiàn)實(shí)。

從宏觀上看，任何國家或地區(qū)都只能在已有條件基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，我國農(nóng)村建立的集體土地所有制是給定條件。農(nóng)村集體土地所有制是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度框架，集體土地所有制是歷史地形成的，是農(nóng)地制度改革的基礎(chǔ)和前提。地方政府的創(chuàng)新實(shí)踐表明，通過“再造集體”的農(nóng)地制度創(chuàng)新，可以克服改革開放以來制約我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的固有問題，包括土地細(xì)碎化、土地流轉(zhuǎn)困境和下鄉(xiāng)資源利用困境。從服務(wù)對(duì)象、目標(biāo)導(dǎo)向和政府角色等幾個(gè)方面，筆者還試圖闡明產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)向的農(nóng)地制度改革假設(shè)存在的適用性問題，這也佐證了地方自發(fā)創(chuàng)新農(nóng)地制度的必要性。

下一步農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革應(yīng)當(dāng)立足于對(duì)改革開放40年農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)的分析，創(chuàng)新相關(guān)理論成果。綜上，本文提出二條政策建議：第一，要在頂層設(shè)計(jì)確定基本原則和底線的基礎(chǔ)上激勵(lì)地方創(chuàng)新農(nóng)地制度。由于地域千差萬別，地方的積極性決定了一個(gè)地區(qū)農(nóng)地制度改革的面貌和效果。第二，要堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制，正確處理集體統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營之間的關(guān)系，為建立發(fā)達(dá)的社會(huì)化服務(wù)體系提供制度空間。

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[24] 趙曉峰， 趙祥云. 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)重塑——兼論新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的社會(huì)學(xué)命題[J]. 中國農(nóng)村觀察， 2016（6）： 55-66.

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責(zé)任編輯杜亦欣