什么影響了PPP政策的創(chuàng)新擴散？

李曉晗 柳亦博

[摘 ?要]政府與社會資本合作是公共服務供給側改革的重要抓手，也是公共治理理念創(chuàng)新的有效踐行。借助政策擴散理論和事件史分析方法對我國282個地級市2004年至2019年的面板數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)動機因素、資源/障礙因素、外部因素均在不同程度上影響政府與社會資本合作政策在地方政府間的擴散。其中，人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政資源、學習機制、模仿機制是地方政府采納政策的重要驅動力。中國地方政府的經(jīng)驗能夠很好地幫助我們對PPP政策創(chuàng)新擴散中的關鍵性影響因素進行定量分析，以驗證那些傳統(tǒng)上被認為有助于政府與社會資本合作的“積極因素”是否真的有效，從而可以在更多維度上揭示中國地方政府公共政策創(chuàng)新擴散的內在邏輯。

[關鍵詞]政府與社會資本合作;政策創(chuàng)新擴散;公共服務;事件史分析

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼] A [文章編號]1008-4479（2022）02-0084-10

一、問題的提出

政府與社會資本合作（Public-Private Partnership，下文簡稱PPP）是改善公共服務供給效率和服務品質的重要工具，也是加快政府職能轉變、提升國家治理能力的關鍵密鑰。在當前經(jīng)濟下行和疫情防控的疊加壓力下，基礎設施建設作為經(jīng)濟社會發(fā)展基石的重要作用進一步凸顯，《2020年國務院政府工作報告》將新型基礎設施建設列為本年度重點支持項目之一，成為對沖經(jīng)濟下行和疫情影響的重要措施，這為PPP模式賦予了新的應用空間。

PPP模式是以政府與社會資本對公共服務和公共產(chǎn)品的有效供給為邏輯起點而形成的“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴關系。這一管理模式并非全新理念，而是在獨特時代背景和歷史趨勢下的特殊表現(xiàn)形式[1]（p9）。需要特別說明的是，PPP與政府特許經(jīng)營基于不同的法系和不同國家的話語體系而產(chǎn)生;但從廣義上講，PPP是政府特許經(jīng)營制度的沿襲和發(fā)展，政府特許經(jīng)營是PPP的一種具體方法和措施[2-3]，《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中明確提出政府特許經(jīng)營是PPP的一種實現(xiàn)形式。本文采用廣義的政府與社會資本合作概念，將政府特許經(jīng)營的相關政策文本納入本研究討論范圍內。

自20世紀60—70年代以來，全球范圍內掀起了PPP模式擴張的熱潮。與歐美發(fā)達國家相比，我國的PPP發(fā)展在獲得中央政策的支持之后，大量項目快速上馬，至2017年完成了全國31個省級行政區(qū)劃單位的覆蓋;截至2019年底，超九成的地級市政府采納了這一變革戰(zhàn)略。面對這種爆炸式的增長，不完善的契約導致我國的PPP出現(xiàn)了政策熱而實踐冷、政策目標與地方政府行為偏離、尋租行為頻發(fā)等問題，影響了分布式探索PPP政策擴散的效率。當前，學界對PPP政策擴散的討論多集中于擴散模式、時空特征等方面，而對PPP政策擴散的動因研究多聚焦于影響因素的判別和重要性排序，鮮有從時間序列和空間尺度相結合的視角對PPP政策擴散進行全方位解讀[4]。對于PPP政策在地方政府間遵循怎樣的擴散路徑，哪些因素影響了PPP政策在地方政府間的擴散，以及如何提升政策采納的效率和質量這三個關鍵問題上，仍存在許多有待驗證的結論。正是基于此，本文旨在通過將事件史研究與政策擴散理論相結合，嘗試對以上三個問題給出一個融貫的回答。

二、理論工具與研究假設

（一）理論述評

政策創(chuàng)新擴散（the Diffusion of Policy Innovations）簡稱為政策擴散（the Policy Diffusion）。政策創(chuàng)新擴散的研究肇始于20世紀60年代，美國密歇根大學沃克教授的《美國各州之間的創(chuàng)新擴散》一文揭開了該領域的研究序幕，之后數(shù)年經(jīng)弗朗西斯·貝里、威廉·貝里、弗吉尼亞·格雷、保羅·薩巴蒂爾、羅杰斯等學者的努力，在管理學、政治學、社會學等學科范疇內進行了有益的嘗試，進一步豐富和發(fā)展了政策創(chuàng)新擴散的理論研究，使之成為公共政策學的重要研究分支。國內對政策創(chuàng)新擴散的研究起步較晚，直到21世紀初才逐漸引起國內學界的關注。

政策擴散是一個結構性的過程，是一種區(qū)域性的效仿模式，是基于競爭性優(yōu)勢的學習借鑒方法[5]。羅杰斯認為創(chuàng)新、時間、傳播渠道、社會系統(tǒng)是政策創(chuàng)新擴散的四要素。政策創(chuàng)新擴散即政策創(chuàng)新在一定的時間范圍內，經(jīng)由特定的傳播渠道，在政府、組織等社會系統(tǒng)間傳播并采納的過程[6]。當前，國內外學者在理論研究和實證檢驗的基礎上，歸納出影響政策創(chuàng)新擴散的內部因素和外部因素，包括政治因素、經(jīng)濟資源、社會發(fā)展因素，以及領導者因素、從眾因素、競爭因素、信息溝通因素等。貝里夫婦在深入分析政策擴散的影響因素之后，提出了政策擴散分析的內部決定模型和傳播模型，并將兩種模型整合統(tǒng)一起來，形成了州政府創(chuàng)新的總模型，具體形式為：〖采納可能性〗_（i，t）=f（〖動機〗_（i，t），〖資源?障礙〗_（i，t），〖其他政策〗_（i，t），〖外部因素〗_（i，t））[7]（pp225-267）。羅杰斯的創(chuàng)新擴散模型（DOI）強調政策創(chuàng)新擴散受領導者個人特質、組織內部特征和外部環(huán)境等三類因素的共同影響[6]（p64）。Wejnert提出了一個綜合性的分析框架，這一框架匯總了三類變量：創(chuàng)新本身的特征、影響政策采納的行動者特征、環(huán)境特征[8]。Charles R. Shipan和Craig Volden概括了政策創(chuàng)新擴散的四種機制，即強制機制、競爭機制、學習機制和模仿機制;具體而言，強制機制是指上級政府直接或間接的強制性要求，體現(xiàn)為自上而下的制度壓力;競爭機制關注府際競爭，尤其是鄰近政府的政策采納情況;學習機制指政策已采納地區(qū)的向好發(fā)展所促成的政府間的借鑒和效仿;模仿機制體現(xiàn)為社會化的交流過程，反映出一種“政策克隆”般的從眾效應[9]。本文基于政策擴散研究的經(jīng)典分析框架，結合我國國情，建構了我國大陸地級市政府與社會資本合作政策擴散的分析框架，考察動機因素、資源/障礙因素、外部因素等三類變量對政策擴散的影響。

（二）研究假設

1.動機因素（H1）

積極回應公共需求是政府政策創(chuàng)新的原動力[10]，根據(jù)戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，良好的公共政策就是政府對公眾需求的有效回應，公共需求是政府決策的邏輯起點，亦是公共政策創(chuàng)新的終極關懷。人口規(guī)模是公共需求產(chǎn)生的先決條件，同時支撐政府決策的有效執(zhí)行和公共服務的有效利用[11]。已有多項研究表明，人口規(guī)模與政策創(chuàng)新采納呈正相關關系[12-13]。在人口規(guī)模較大的城市或地區(qū)，公共問題和社會矛盾都更為復雜，公共需求的表達方式相對多元，對政策創(chuàng)新的渴求度也就更高，同時，政府采納創(chuàng)新政策的可能性也越高[14]。

H1：地級市人口規(guī)模越大，其采納政府與社會資本合作政策的可能性越大。

2.資源/障礙因素（H2/H3/H4）

經(jīng)濟發(fā)展水平是政府采納創(chuàng)新的決定性因素，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對政策創(chuàng)新的容忍度更強，對新政策的態(tài)度更為開放，同時可以承受政策創(chuàng)新帶來的經(jīng)濟壓力，因此，政府采納創(chuàng)新的傾向性更高[15]。已有研究發(fā)現(xiàn)，人均GDP作為反映地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的首要指標，與政府采納創(chuàng)新呈正相關[16]。經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市，私營部門和企業(yè)的發(fā)展水平越高，政策參與的活力越強[17]，這為政府與社會資本合作的開展提供了先行基礎。

H2：地級市經(jīng)濟發(fā)展水平越高，其采納政府與社會資本合作政策的可能性越大。

政府對創(chuàng)新政策的采納需要豐富的財政資源為依托，已有多項研究表明，財政資源豐富的地方政府更傾向于采納創(chuàng)新[18-19]。政府與社會資本合作模式以平等的伙伴關系為原則簽訂合同，政府根據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付對價，在這一模式下，豐富的財政資源是地方政府與社會資本開展合作的前提，是維持項目可持續(xù)運營的重要物質保障，政府財政能力越強的地區(qū)，越具備采納該政策的可能性[20]。

H3：地級市政府財政資源越豐富，其采納政府與社會資本合作政策的可能性越大。

地級市行政級別是考察地方政府采納創(chuàng)新的重要政治因素[21]，在我國的行政架構下，行政級別越高代表該城市擁有更多的自主權和更為豐富的政治、經(jīng)濟、社會資源，對創(chuàng)新政策的采納具有更為充足的資源支撐。多項研究結果表明，城市的行政級別對其資源配置能力和行政權限有重要影響，行政級別較高的城市對政策創(chuàng)新采納的意愿更強[22]。此外，省會城市、副省級城市具有帶動周邊城市發(fā)展的輻射職能，它們對創(chuàng)新政策的優(yōu)先采納是其特殊行政地位所天然賦有的。

H4：地級市的行政級別越高，其采納政府與社會資本合作政策的可能性越大。

3.外部因素（H5/H6/H7/H8）

根據(jù)Charles R. Shipan和Craig Volden提出的政策創(chuàng)新擴散機制，本文將影響政府和社會資本合作政策創(chuàng)新的外部因素概括為：上級壓力（強制機制）、臨近效應（競爭機制）、全國已采納城市比例（學習機制）、新聞報道數(shù)量（模仿機制）。

根據(jù)垂直影響模型（vertical influence models），中央政府是政策創(chuàng)新的先行者，是地方政府效法和學習的對象[23]，上級政府的倡議和政策支持是影響地方政府采納創(chuàng)新的重要政治因素。在“壓力型體制”和自上而下的授權過程中，下級政府的行政行為受到上級壓力的節(jié)制，從規(guī)避風險的角度看，在姿態(tài)上與中央政府保持一致是十分必要的[24]。已有多項研究顯示，當某項政策創(chuàng)新得到上級政府的認可和支持時，各地方政府在政策擴散過程中將更為主動[25-26]。

H5：上級施加壓力越大，地級市采納政府與社會資本合作政策的可能性越大。

區(qū)域傳播模型（the regional diffusion model）假設地方政府采納創(chuàng)新受區(qū)位相鄰的政府所影響，政策創(chuàng)新在某地區(qū)集中擴散的概率高于形成全國性傳播的概率。現(xiàn)有研究同樣表明，某地區(qū)的政策創(chuàng)新擴散受臨近地區(qū)的政策創(chuàng)新采納所影響[27]。在我國，府際競爭以“政治錦標賽”的方式呈現(xiàn)，地方政府受相鄰政府的運行邏輯所影響，關注周邊政府的施政路線，在這一競爭機制下，政策創(chuàng)新的臨近效應發(fā)生，使政策創(chuàng)新在某區(qū)域內集中擴散[28]。

H6：臨近地級市推行政府與社會資本合作政策的數(shù)量越多，該城市采納的可能性越大。

學習機制和競爭機制均映射出政策擴散過程中同級政府間的互動關系，相較于競爭機制中的臨近效應，學習機制的作用規(guī)模更廣，可延伸至全國范圍。Gary的研究表明，一項政策創(chuàng)新在各地區(qū)間的擴散速度與全國范圍內的擴散速度呈函數(shù)關系，全國范圍內已采納某政策的城市比例越高，該地區(qū)推行政策的可能性就越大[29]。國內學者的研究同樣顯示，學習機制在某種程度上主導了政策創(chuàng)新擴散，政策已采納地區(qū)的向好發(fā)展促成了政府間的借鑒和效仿。

H7：全國范圍內已推行政府與社會資本合作政策的地級市比例越高，該城市采納的可能性越大。

新聞報道是當今社會最為普遍的信息傳播媒介，在政策議程中發(fā)揮著不可低估的作用，是政治社會化的重要方式。新聞報道形成的“焦點效應”，孕育著巨大的輿論壓力，促使地方政府關注公眾需求，進而達成決策民主化的目標[30]。已有研究表明，新聞報道在公共自行車計劃、地方政府績效評價、政府購買公共服務等領域的政策擴散中發(fā)揮著重要作用[31]。

H8：當年發(fā)表的有關政府與社會資本合作政策的新聞報道數(shù)量越多，地級市采納的可能性越大。

三、研究設計

（一）樣本選取及數(shù)據(jù)來源

本文選取中國大陸地級市作為研究的基本分析單元，時間跨度為2004年至2019年，觀測對象的最長生存周期為15年。本研究考察中國大陸地級市在該時間跨度內對政府與社會資本合作政策的采納及創(chuàng)新擴散情況，在確定該政策的采納時間時以當?shù)卣雠_官方文件為依據(jù)，以2004年為觀測起點，以政策采納年份為觀測終點，并對終點年份后的數(shù)據(jù)予以剔除。經(jīng)過數(shù)據(jù)篩選與整理，本文共考察了282個地級市，構建了3239個“城市—年份”觀測點。

本文選取地級市為基本分析單元，主要基于以下三方面的原因：（1）相較于省級行政單位，地級市的樣本規(guī)模較大，更能反映政策創(chuàng)新擴散的規(guī)律及變量間關系;（2）相較于縣級行政單位，地級市的樣本規(guī)模適中，更具數(shù)據(jù)采集和計量分析的實操性;（3）以中間層級的地級市為研究對象，既可以充分反映省會城市、副省級城市“自上而下”的擴散影響，又可以反映縣級行政單位“自下而上”的擴散影響。因此，地級市作為考察政策創(chuàng)新擴散的分析單元是更為適宜的。本研究的因變量數(shù)據(jù)來源于《政府與社會資本合作（PPP）模式政策及法律文件匯編》、“北大法寶”網(wǎng)站以及中國政府采購網(wǎng)、地方政府官網(wǎng)等官方網(wǎng)站。自變量數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》、各地級市統(tǒng)計公報和中國知網(wǎng)報紙數(shù)據(jù)庫。

（二）研究方法及計量模型

本文考察的是2004年至2019年間我國地級市政府與社會資本合作政策的創(chuàng)新擴散情況及其動因，并試圖構建一個理論分析框架以解釋地級市政府采納該政策的動因。具體而言，測量公共服務需求、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政資源、城市行政級別、上級壓力、臨近效應、全國已采納城市比例、新聞報道等因素對地級市采納政府與社會資本合作政策的影響。為驗證前文理論假設，本文采用事件史分析法（EHA）檢驗各地級市對政府和社會資本合作政策的采納動因。事件史分析法用于研究事件發(fā)生的方式和影響因素，關注某事件在特定時間跨度內的質的轉變。相較于OLS分析方法在處理刪截數(shù)據(jù)及歷時性數(shù)據(jù)時的固有弊端，事件史分析法可以更為有效地解決這些問題。事件史分析法對時間t發(fā)生該事件的幾率測量基于時間t-1的變量觀測值，利用縱向時間序列數(shù)據(jù)與橫向截面數(shù)據(jù)組合分析，對探尋事件發(fā)生的影響因素有較強的適用性[32]（p81）?；诒狙芯恳蜃兞渴嵌肿兞康奶攸c，本文在采用EHA識別各變量間的關系時，運用二元logistic回歸模型進行估測。本研究以年為單位記錄變量數(shù)據(jù)，因此選取用于分析離散時間序列的logistic回歸模型，將相關變量整合后得到以下統(tǒng)計模型：

logit（P_（i，t） ）=log（P_（i，t）/（1-P_（i，t） ））=αD+βX+μ

其中，P_（i，t）是地級市政府i在時間t采納政府與社會資本合作政策的概率，αD是歷時數(shù)據(jù)的基本風險概率，β是各個自變量的回歸系數(shù)，X是所有自變量的集合，常數(shù)項μ指的是誤差。

（三）變量設置及其測量

1.因變量

本文的因變量是地級市政府與社會資本合作政策的采納情況，即地級市政府i在時間t采納政府與社會資本合作政策的概率。這一被解釋變量是二分虛擬變量，地級市政府i在時間t發(fā)布政府與社會資本合作相關政策，編碼為“1”，在時間t之前的年份取值為“0”，時間t之后的數(shù)據(jù)被剔除。

2.自變量

（1）動機因素

人口規(guī)模是政策創(chuàng)新擴散的調節(jié)器，是政策創(chuàng)新采納的重要影響因素。本研究中的人口規(guī)模變量以某地級市前一年年末的總人口數(shù)量來衡量，因數(shù)值較大，為降低變量之間的多重共線性風險，對該變量取自然對數(shù)作為測量值。

（2）資源/障礙因素

社會經(jīng)濟發(fā)展水平是政策創(chuàng)新擴散的關鍵影響因素[33]，城市人均地區(qū)生產(chǎn)總值是反映某地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的關鍵指標，本研究采納地級市人均地區(qū)生產(chǎn)總值這一變量來衡量地方經(jīng)濟發(fā)展水平，選取地級市政府i在t-1年的人均地區(qū)生產(chǎn)總值，并對該變量取自然對數(shù)作為統(tǒng)計值。在對地級市政府財政資源進行測量時，以地方財政人均一般預算內收入作為衡量指標，選取地級市政府i在t-1年的地方財政一般預算內收入，除以地級市政府i在t-1年的年末總人口數(shù)，將計算結果以對數(shù)形式歸入計量模型。城市行政級別以民政部公布的行政區(qū)劃為依據(jù)，省會城市、副省級城市編碼為“1”，其余地級市編碼為“0”。

（3）外部因素

我國政策創(chuàng)新擴散具有顯著的自上而下的強制性，上級政府能夠運用其權威，以強制的方式推動政策創(chuàng)新擴散，上級政府壓力這一變量關注中央政府文件對地級市政府采納政策的影響。2014年財政部成立政府和社會資本合作中心，同年，國務院、國家發(fā)展改革委、財政部等多部門發(fā)文，規(guī)范和指導政府和社會資本合作，本研究以2014年為分界點，2014年及之后該變量賦值為“1”，其余年份賦值為“0”。臨近效應考察已采納該政策的相鄰地級市的數(shù)量，以地級市政府i在t-1年已采納該政策的相鄰地級市數(shù)量為測量值。全國比例用于測量學習機制對創(chuàng)新采納的影響，以t-1年全國范圍內已采納城市數(shù)量除以全國地級市總數(shù)而得。新聞報道數(shù)反映了輿論壓力對政策創(chuàng)新擴散的影響，本研究以中國知網(wǎng)重要報紙全文數(shù)據(jù)庫為依托，檢索2004年至2019年間，每年以“政府和社會資本合作”“PPP”“公用事業(yè)特許經(jīng)營”為主題的新聞報道數(shù)，選取t-1年的新聞報道數(shù)，以對數(shù)形式納入計量模型。本文所選取的變量解釋及數(shù)據(jù)來源如表1所示。

四、實證結果與分析

（一）描述性統(tǒng)計和相關性分析

本文通過方差膨脹系數(shù)（VIF）檢驗變量間的多重共線性問題，VIF越大，解釋變量的容忍度越小，越有共線性問題，本研究中自變量VIF值遠低于警戒值10，表明變量間不存在嚴重的共線性問題。變量的描述性統(tǒng)計結果和相關性分析結果如表2和表3所示。初步分析顯示，因變量政府與社會資本合作政策的采納與自變量人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政資源、城市行政級別之間存在弱度相關。因變量與自變量全國比例、新聞報道的相關系數(shù)均大于0.5，并在0.01的水平上顯著，表示以上自變量與因變量存在中度相關，這一結果為假設H7、H8提供了初步佐證。

（二）回歸分析

經(jīng)過霍斯默·萊梅肖檢驗，回歸模型的顯著性遠大于參考值0.05，且模型預測百分比均大于50%，證明本研究建立的二元logistic回歸模型是合理的，可以反映變量間的真實關系。基于二元logistic回歸的事件史分析結果如表4所示，模型1、模型2、模型3是將動機因素、資源/障礙因素、外部因素單獨進行回歸分析后的結果，模型4、模型5、模型6是將三類變量兩兩組合后進行回歸分析的結果，模型7是綜合三類變量的全因素模型，統(tǒng)計結果報告括號外為每個變量的優(yōu)勢比（odds ratio，簡稱OR值），括號內為標準誤。此外，表4報告了常數(shù)項、卡方值、自由度、偽R2等反映模型擬合優(yōu)度的指標。七個模型中偽R2最小值為0.002，全因素模型的偽R2值最高，達到了0.531，說明模型的擬合度較好，自變量對因變量有較強的解釋力。

在動機因素的變量中，人口規(guī)模與因變量政府與社會資本合作政策的采納在模型4、7中呈0.01水平上顯著，在模型5中呈0.05水平上顯著，且四個模型中的優(yōu)勢比均大于1，表明自變量人口規(guī)模對因變量有正向影響，因此假設H1得到支持。

在資源/障礙因素的變量中，自變量經(jīng)濟發(fā)展水平在模型4、模型6、模型7中與因變量均無顯著影響關系，而在單獨的資源/障礙因素回歸模型（模型2）中，與因變量在0.1水平上顯著，且優(yōu)勢比大于1，表明經(jīng)濟發(fā)展水平對政府與社會資本合作政策的采納有正向的推動作用，同時在相關性分析中，經(jīng)濟發(fā)展水平與因變量在0.01水平上顯著正相關，因此假設H2得到支持。自變量政府財政資源在模型6中與因變量在0.05級別上顯著，在模型2、模型4、模型7中與因變量在0.01水平上顯著，且在以上四個模型中的優(yōu)勢比均大于1。結合相關性分析結果，自變量政府財政資源與政府與社會資本合作政策的采納在0.01水平上顯著正相關，因此假設H3得到支持。自變量城市行政級別在資源/障礙因素回歸模型（模型2）中與因變量未呈現(xiàn)顯著影響關系，且在模型6、模型7中的優(yōu)勢比小于1，結合相關性分析結果，自變量行政級別與因變量相關系數(shù)為0.045，屬于微弱相關或無相關，因此，前文假設H4未獲得支持。

在外部因素的變量中，自變量上級政府壓力與自變量臨近效應在模型3、模型5、模型6、模型7中均與因變量無顯著影響關系，同時，在模型6、模型7中，自變量上級政府壓力的優(yōu)勢比小于1，自變量臨近效應在模型3、模型5、模型7中的優(yōu)勢比均小于1，因此假設H5、H6無法得到支持。自變量全國比例、新聞報道在所涉模型中均在0.01水平上顯著，并且在每個模型中的優(yōu)勢比都遠大于1，表明兩個自變量對政府與社會資本政策的采納起到正向的推動作用;由相關性分析結果可知，自變量全國比例、新聞報道在0.01水平上與因變量顯著正相關，相關系數(shù)均大于0.4，呈中度相關。因此，關于學習機制和模仿機制的假設H7、H8均得到支持。

人口規(guī)模對政府與社會資本合作政策的采納起到正向的推動作用，人口規(guī)模較大的城市面臨著更為復雜和多元的公共服務需求，政府對公眾需求的回應更為明顯。這一結論與諸多國內外研究結果相契合，地方政府的意愿是創(chuàng)新政策施行的基礎，人口規(guī)模而產(chǎn)生的公共服務需求壓力是促使政府采納創(chuàng)新的重要源動力。

同前文預期相同，城市經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財政資源是創(chuàng)新政策采納的重要推動力，這表明地方政府的能力與采納意愿是互為關照的邏輯起點，二者共同影響著創(chuàng)新政策的擴散效果。經(jīng)濟發(fā)展程度較高的城市，對創(chuàng)新政策的容忍度和開放度更高，同時能夠為創(chuàng)新政策的施行提供良好的配套環(huán)境。本文研究發(fā)現(xiàn)，城市行政級別對政府與社會資本合作政策的采納未產(chǎn)生影響，在該政策的擴散過程中，這一政治因素并未起到關鍵性的作用。

同預期相悖，上級政府壓力對因變量的影響不顯著，這可能與中央政策出臺時間與城市施行政策時間歷時較短有關，也可能與變量測量方式有關，在今后的研究中可考慮設置上級考核壓力、省級政府的政策壓力等變量予以進一步考察。競爭機制的研究假設未得到支持，而學習機制對政策采納的影響顯著，在全因素模型中，學習機制的優(yōu)勢比高達10.473，表明在其他變量固定的情況下，全國已采納城市比例增加一個單位，政府與社會資本合作政策的采納概率將提高約10倍。新聞報道數(shù)量對政策采納的作用顯著，新聞報道數(shù)量的對數(shù)每增加一個單位，政策采納的概率提升約4倍，新聞媒介這一“政治的火鉗”吸引著地方政府的政策注意力，對政府與社會資本合作政策的采納產(chǎn)生了實質性的影響。

（三）穩(wěn)健性檢驗

穩(wěn)健性檢驗用以考察研究方法和樣本數(shù)據(jù)的解釋能力，通過樣本分割、變量替換等方式進行重復性實驗，若統(tǒng)計結果顯示符號和顯著性未發(fā)生改變，則證明統(tǒng)計結果是可靠的。本文主要從以下兩個角度對研究結果進行穩(wěn)健性檢驗：第一，以省份為單位進行變量分類，基于本文收集的面板數(shù)據(jù)，通過回歸分析，討論人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政資源、行政級別、上級政府壓力、省內臨近效應、省內采納城市比例、省內媒體報道對因變量的影響;第二，本文嘗試用同一省份內采納該政策的城市數(shù)量替換臨近效應，將其納入回歸模型中進行分析。兩種穩(wěn)健性檢驗的結果與上文統(tǒng)計結果一致，進一步證明了結論的可靠性。

五、結論與展望

通過基于我國大陸282個地級市2004年至2019年的面板數(shù)據(jù)分析，我們設置了3239個“城市—年份”觀測點，從動機因素、資源/障礙因素、外部因素等維度構建了PPP政策采納的分析模型，并使用事件史分析方法，對上述潛在的影響因素進行實證分析。結果顯示，城市人口規(guī)模、城市經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政資源、全國范圍內已采納城市比例（學習機制）、媒體報道數(shù)量（模仿機制）是政府與社會資本合作政策采納的關鍵影響因素。上述研究發(fā)現(xiàn)為解釋政府與社會資本合作政策在地級市之間的擴散提供了初始佐證，為該政策的應用和推廣提供了理論依據(jù)和政策啟示，對進一步分析和理解我國公共政策的創(chuàng)新擴散機制具有重要的現(xiàn)實意義和應用價值。如何為政府創(chuàng)新采納提供先行的制度語境和話語平臺，如何實現(xiàn)政府創(chuàng)新采納、公眾需求、社會發(fā)展等因素間的良性互動和有效契合？我們認為可以從以下幾個方面展開討論。

首先，對公共需求的回應是政府政策創(chuàng)新的關鍵動因，政策創(chuàng)新的終極關懷在于解決社會矛盾，滿足公共需求。而在政府與社會資本合作政策的擴散過程中，存在著象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、假PPP項目等現(xiàn)象，嚴重影響著政策執(zhí)行質量和效率，極易引發(fā)社會公眾對行政機關的信任危機[34]。建立多元渠道吸納社會的公共訴求，打破政府與社會公眾間的溝通壁壘，充分了解公共需求是政策創(chuàng)新擴散和有效政府回應的基本條件。其次，經(jīng)濟資源是地方政府采納創(chuàng)新的重要影響因素，充足的經(jīng)濟財政資源是政策擴散前期平臺搭建、中期資源有效配置、后期可持續(xù)供給的物質保障。鼓勵發(fā)達地區(qū)優(yōu)先采納政策創(chuàng)新，在其政策施行經(jīng)驗的基礎之上，引領欠發(fā)達地區(qū)的政策擴散，這一模式能夠有效規(guī)避大范圍的擴散失敗而衍生的經(jīng)濟社會發(fā)展問題。再次，學習機制對政府與社會資本合作政策的擴散有正向的影響，隨著時間的推移，政府與社會資本合作模式在多個地區(qū)得以持續(xù)發(fā)展，取得的實質性成果得到了時間的驗證，從而激發(fā)了各地方政府的學習熱情，推動了政策擴散。復次，“政治錦標賽”“晉升錦標賽”等機制誘發(fā)了“銳意進取”的地方政府，同級政府間的盲目競爭得以強化和延續(xù)。推動政策“試點”工作的開展，增強地方政府間的互動交流，實現(xiàn)政策創(chuàng)新由點到面的擴散，既可以深入總結試點工作的經(jīng)驗成果，又可以避免因盲目競爭而導致的短視行為。最后，新聞報道所營造的輿論氛圍是政府與社會資本合作政策擴散的又一關鍵推動力。主流媒體的政策宣傳和輿論引導既是政策創(chuàng)新擴散的誘因，又是政策創(chuàng)新擴散的有力保障，保證新聞報道的內容質量，以先進經(jīng)驗為標桿、以失敗教訓為警示、以政策宣傳為指引，提升政策議題的認知程度，推動政策創(chuàng)新擴散的良性運行。

本文在理論探討和實證檢驗的基礎上得出了上述結論，但這些結論并不是絕對的、普遍性的。因為，我們選取的關鍵變量尚不足以涵蓋政治因素、組織內晉升、政府官員個人特征等所有潛在影響變量，尤其是在地方政府“錦標賽式”的競爭沖動下，很有可能出現(xiàn)對PPP政策擴散具有決定性的新變量，所以本文的指標設計仍需隨著案例庫的擴充而不斷優(yōu)化。此外，地方政府對PPP政策創(chuàng)新的采納也是一個不斷動態(tài)試錯的過程，在地方發(fā)展的不同階段，其作用的主要機制也不盡相同，并且因變量采用二分變量的設置無法識別創(chuàng)新政策擴散過程中各地方政府的政策調整或政策再造狀況。最后值得進一步討論的問題是，主流媒體的政策宣傳是否在某種情況下會成為政策擴散的阻礙因素？因為，宣傳往往導致某個政策實踐上獲得成功的城市被樹立為一種“政治景觀”，這在兩個方面對政策的擴散和創(chuàng)新產(chǎn)生了抑制作用：一是與其存在競爭關系的城市反而更有可能刻意回避它的成功經(jīng)驗，而非將其成功經(jīng)驗向縱深繼續(xù)實踐;二是成為“政治景觀”的城市會獲得來自上級財政的更多支持，這反而破壞了它最初的政策場域，不利于觀察其政策的穩(wěn)定性，且被政治“正典化”的經(jīng)驗隱含著一種倫理上的不容置疑，令經(jīng)驗的橫向擴散難以根據(jù)不同城市的具體情況而彈性調整。綜上，我們認為進一步的研究可以本文為基礎，分階段對政策創(chuàng)新擴散過程和影響機制展開中—長時段的考察，在中國政府的行政發(fā)包制背景下深入討論政策擴散和創(chuàng)新性執(zhí)行等問題。

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責任編輯范瑞光