美國海域油氣區(qū)塊租賃規(guī)劃和管理及其對中國的啟示

申延平，文雅萍，蘇國輝，郝江帆，黃夢曦，高白水

( 1.自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心；2.青島海洋地質(zhì)研究所）

美國海域油氣租賃區(qū)塊主要來自聯(lián)邦政府所屬的近海外大陸架，位于美國東西海岸、阿拉斯加沿海和墨西哥灣區(qū)域，累計(jì)面積約693.2萬平方千米。美國海域油氣管理部門主要有內(nèi)政部、海洋能源管理局（BOEM）、安全與環(huán)境執(zhí)法局（BSEE）、眾議院自然資源委員會等。

美國政府油氣區(qū)塊租賃規(guī)劃工作已開展多年，有比較完善的規(guī)劃和管理制度。針對目前中國油氣區(qū)塊競爭性出讓不斷探索的現(xiàn)狀，本文分析美國海域油氣區(qū)塊租賃規(guī)劃及管理，以期為中國的油氣區(qū)塊規(guī)劃和礦權(quán)管理提供有益的啟示與借鑒。

1 美國海域油氣區(qū)塊租賃規(guī)劃及管理

1.1 海域油氣區(qū)塊租賃5年規(guī)劃

海洋能源管理局主管美國海域及外大陸架油氣資源勘探開發(fā)，按照1953年《外大陸架土地法》的規(guī)定，負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦政府海域油氣5年規(guī)劃，確保海域利用和資源保護(hù)之間的平衡，同時(shí)為政府合理有序組織區(qū)塊租賃活動奠定了基礎(chǔ)。美國制定海域油氣區(qū)塊租賃5年規(guī)劃時(shí)會結(jié)合國家安全和資源情況，租賃規(guī)劃涵蓋聯(lián)邦政府管理的4片海域（墨西哥灣海域、東岸大西洋海域、西岸太平洋海域以及阿拉斯加沿海區(qū)域），在未來5年擬對外租賃的全部油氣礦權(quán)區(qū)域，包含擬開放區(qū)域位置、區(qū)塊面積和時(shí)間等信息。

海洋能源管理局對外發(fā)布的每一個(gè)油氣礦權(quán)區(qū)塊都必須包含在5年規(guī)劃內(nèi)，并在指定區(qū)域進(jìn)行。內(nèi)政部長需要每年至少審查一次5年規(guī)劃。每個(gè)區(qū)塊租賃活動的舉行日期、租約期限、租金、權(quán)益金率等情況，內(nèi)政部會提前以公告的方式發(fā)布。一般情況下，美國海域油氣區(qū)塊勘查期限與水深有關(guān)，初立租約期限為5～10年，可申請多次延續(xù)，每次最多延續(xù)5年。中標(biāo)企業(yè)進(jìn)行油氣勘探開發(fā)需要繳納簽字費(fèi)、租金、權(quán)益金和各項(xiàng)稅費(fèi)等。

在2017－2022年美國的海域油氣租賃規(guī)劃[1]中，10次租賃活動集中在墨西哥灣（見表1）。其中阿拉斯加唯一的庫克灣（Cook Inlet）的租賃活動，因地震調(diào)查和勘探的季節(jié)性限制，舉辦時(shí)間從2021年推遲到2022年。

表1 2017－2022年美國海域油氣區(qū)塊租賃5年規(guī)劃

1.2 區(qū)塊合同（租約）管理

目前，美國政府開放的海域?qū)ν鈪^(qū)塊來自太平洋、阿拉斯加和墨西哥灣海域，東部的大西洋尚無有效租約。

海洋能源管理局官方網(wǎng)站按月定期發(fā)布租約情況，包括時(shí)間、有效租約面積、礦業(yè)權(quán)人及區(qū)塊是否在產(chǎn)。例如，阿拉斯加海域的租約分布在波弗特（Beaufort）、庫克灣及楚科奇（Chukchi）3個(gè)海域。截至2022年1月1日，有效租約集中在波弗特海和庫克灣海域，數(shù)量分別為19個(gè)和14個(gè)[2]，面積分別為32092.8公頃和31005.18公頃（見表2）。礦業(yè)權(quán)人有殼牌、bp、阿拉斯加Hilcorp、埃尼4家公司[3]。

表2 阿拉斯加海域油氣有效租約情況

2 海域租賃規(guī)劃的變更或延續(xù)

2.1 海域租賃規(guī)劃的取消或推遲

美國《外大陸架土地法》規(guī)定，根據(jù)國家安全、地緣政治或環(huán)境保護(hù)等情況的變化，美國總統(tǒng)有權(quán)從戰(zhàn)略角度出發(fā)，發(fā)布總統(tǒng)政令，撤回任何擬開放區(qū)域。同時(shí)，美國政府在制定海域油氣區(qū)塊租賃規(guī)劃過程中，會充分考慮油氣市場、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、區(qū)域自然環(huán)境和綜合服務(wù)保障措施等多方面因素，變更擬租賃的油氣區(qū)塊規(guī)劃，予以推遲或取消。

1）總統(tǒng)政令。2016年底，奧巴馬政府出于保護(hù)北極獨(dú)特生態(tài)環(huán)境等多因素考慮，實(shí)行北極油氣5年禁止開采計(jì)劃，即在2022年前禁止開展新的北極油氣鉆探。之前，取消了兩次北極油氣區(qū)塊租賃活動：一是2014年12月，撤銷西部海域北阿留申盆地油氣區(qū)塊租賃規(guī)劃；二是2015年1月，取消北部北極圈內(nèi)楚科奇海和波弗特海油氣區(qū)塊租賃規(guī)劃。

2017年特朗普執(zhí)政期間，在北極庫克灣海域進(jìn)行區(qū)塊租賃，希望給阿拉斯加當(dāng)?shù)貛硗顿Y和收入，強(qiáng)化美國的能源獨(dú)立性。2021年1月27日，拜登總統(tǒng)發(fā)布了“應(yīng)對國內(nèi)外氣候危機(jī)”政令（14008號），提出暫停在公共土地或近海水域進(jìn)行新的石油和天然氣區(qū)塊租賃活動。

2）油價(jià)及自然環(huán)境等因素影響。油氣資源稟賦、油氣勘探開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施完善及商業(yè)化程度都直接影響各個(gè)區(qū)域的油氣礦權(quán)區(qū)塊租賃及交易的活躍度。由于油氣勘探開發(fā)投入高、自然環(huán)境惡劣，當(dāng)前北極波弗特海僅存3個(gè)有效礦權(quán)租約（Active Leases）在進(jìn)行油氣生產(chǎn)。因此，政府會根據(jù)行業(yè)、投資者報(bào)名等情況，推遲或取消已制定的油氣規(guī)劃。在阿拉斯加區(qū)塊流標(biāo)或取消規(guī)劃的情況有：2004年5月庫克灣海域區(qū)塊流標(biāo)；2007年和2009年的庫克灣海域租賃規(guī)劃，由于行業(yè)缺乏興趣而取消；2015年內(nèi)政部駁回殼牌公司在阿拉斯加的區(qū)塊延續(xù)申請后，宣布取消2017－2022年阿拉斯加楚科奇海和波弗特海的租賃規(guī)劃。

2.2 合同區(qū)塊延續(xù)

美國安全與環(huán)境執(zhí)法局允許企業(yè)申請兩種區(qū)塊延續(xù)：勘探作業(yè)延續(xù)和生產(chǎn)延續(xù)?？碧阶鳂I(yè)延續(xù)用于延長區(qū)塊鉆井等運(yùn)營活動，生產(chǎn)延續(xù)適用于已進(jìn)行勘探且已明確生產(chǎn)石油或天然氣的區(qū)塊。安全與環(huán)境執(zhí)法局依據(jù)有關(guān)規(guī)定及具體情況決定是否批準(zhǔn)延續(xù)。

2005年和2008年，殼牌公司通過海上油氣區(qū)塊競標(biāo)分別獲得波弗特海和楚科奇海的區(qū)塊，勘探租約期限為10年。2009年12月，殼牌公司勘探計(jì)劃獲得批準(zhǔn)后，勘探過程一波三折[4]。2014年，由于嚴(yán)格的環(huán)保政策、惡劣的氣候環(huán)境、季節(jié)性海冰問題、漁業(yè)保護(hù)區(qū)重疊糾紛等因素影響勘探進(jìn)度，殼牌開始向內(nèi)政部申請暫緩勘探作業(yè)，以及將10年的最長勘探期延長5年。2015年10月16日，內(nèi)政部駁回殼牌提出的多項(xiàng)理由，不準(zhǔn)予區(qū)塊延續(xù)，同時(shí)宣布取消原列入海域出讓規(guī)劃中的楚科奇海和波弗特海的區(qū)塊招標(biāo)[5]。截至2015年，殼牌在北極油氣開發(fā)上已花費(fèi)10年時(shí)間和70億美元。

3 中美海域區(qū)塊管理及出讓方式比較

3.1 中國海域區(qū)塊礦業(yè)權(quán)管理

中國海域指中國領(lǐng)海及管轄的海域內(nèi)水深超過5米的區(qū)域（不超過5米屬陸地礦權(quán)），包括渤海、黃海、東海、南海北部大陸架東部、西部和中南部盆地。海域礦權(quán)管理的法律主要有《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，以及自2020年5月1日起實(shí)施的《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》。中國海域油氣礦業(yè)權(quán)管理部門主要是自然資源部，負(fù)責(zé)油氣礦業(yè)權(quán)的登記、出讓和監(jiān)督管理。區(qū)塊管理方式是在石油公司申請或者通過競爭性出讓的方式獲得區(qū)塊后，由自然資源部頒發(fā)勘查、開采許可證的方式為主，合同管理在競爭性出讓以及探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的區(qū)塊中開展。

石油、天然氣勘查許可證有效期最長為7年，每次延續(xù)時(shí)間為5年；采礦許可證有效期最長為30年。礦權(quán)申請延續(xù)登記時(shí)應(yīng)扣減首設(shè)勘查許可證載明面積（油氣已提交探明地質(zhì)儲量的范圍除外，已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影的上部或深部勘查除外）的25%，其中油氣探礦權(quán)可扣減同一盆地的該探礦權(quán)人其他區(qū)塊同等面積。

截至2020年底，中國海域探礦權(quán)為285宗，面積約為159.7萬平方千米；采礦權(quán)為105宗，面積為9474平方千米。在探礦權(quán)中，中國石油24宗，中國石化22宗，中國海油239宗，中國海油占比為84%；在采礦權(quán)中，中國石化8宗，中國海油96宗，地方企業(yè)1宗，中國海油占比為92%。海域礦業(yè)權(quán)主要集中在中國海油。

3.2 中美兩國油氣區(qū)塊管理方式比較

美國政府油氣區(qū)塊租賃規(guī)劃工作已開展多年，中國油氣區(qū)塊出讓以在官方網(wǎng)站發(fā)布公告的方式向社會公開，尚未制定系統(tǒng)的區(qū)塊規(guī)劃制度，這是由于兩國油氣礦業(yè)權(quán)和區(qū)塊規(guī)劃的管理方式、歷史不同，主要體現(xiàn)在油氣行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)體系中的地位、經(jīng)濟(jì)體制、法律法規(guī)3個(gè)方面。

首先是油氣行業(yè)格局和區(qū)塊獲得方式不同。美國無國家石油公司，國內(nèi)外石油公司通過競爭獲得區(qū)塊，制定油氣規(guī)劃有利于吸引多樣化主體參與。中國的石油行業(yè)多年來形成了陸上以中國石油、中國石化為主體，海上以中國海油為主體的國家石油公司主導(dǎo)的格局。2011年以前，以“申請?jiān)谙取狈绞将@得油氣區(qū)塊，由于主體少且集中，結(jié)果是自下而上選擇區(qū)塊。

其次是經(jīng)濟(jì)體制不同。美國作為典型的資本主義國家和市場經(jīng)濟(jì)體，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元，各行業(yè)高度發(fā)達(dá)，美國在制定油氣規(guī)劃時(shí)，考慮支持經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)等因素，因此采用競標(biāo)方式，公司需要繳納簽字費(fèi)、權(quán)益金和礦區(qū)使用費(fèi)等以增加政府財(cái)政收入。中國石油行業(yè)為國民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)，國有石油公司處于壟斷地位，在開展競爭性出讓前，主要目標(biāo)為勘探開發(fā)油氣資源，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源保障。獲得區(qū)塊環(huán)節(jié)不征收費(fèi)用，之后繳納礦區(qū)使用費(fèi)。

再次是法律法規(guī)不同。美國油氣區(qū)塊規(guī)劃相關(guān)法規(guī)體系已高度完善穩(wěn)定，海域法規(guī)依據(jù)有《外大陸架土地法》等，地位受法律保護(hù)，歷經(jīng)了市場檢驗(yàn)。聯(lián)邦政府按照其所擁有的資源情況有針對性地開展相關(guān)規(guī)劃工作，各部門分工明確，公眾積極參與，實(shí)施效果明顯。中國目前尚未建立專門的油氣區(qū)塊規(guī)劃制度，依據(jù)《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》等，全面推進(jìn)以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式開展競爭出讓；投標(biāo)主體要求、出讓時(shí)間等以官方網(wǎng)站發(fā)布的文件或公告為準(zhǔn)。油氣改革和競爭性出讓工作不斷探索與推進(jìn)。

3.3 中美兩國油氣區(qū)塊出讓方式比較

美國政府制定5年油氣區(qū)塊租賃規(guī)劃，對公眾和投資者起到公開透明的政策穩(wěn)定性作用。保障了區(qū)塊規(guī)劃的權(quán)威性，向社會公布及公眾參與對于政府的規(guī)劃過程起到監(jiān)督和促進(jìn)作用，保證了規(guī)劃的合理性。對于投資者，有足夠的時(shí)間了解擬租賃的區(qū)塊資源、評估綜合價(jià)值，促進(jìn)理性參與競標(biāo)活動。但由于美國區(qū)塊租賃規(guī)劃跨度為5年，油氣市場、投資者預(yù)期、經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境都在變化。規(guī)劃需要繁瑣流程進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整，存在延遲或取消情況。

目前中國尚未制定系統(tǒng)的油氣出讓規(guī)劃和油氣區(qū)塊規(guī)劃制度，無專門的油氣海域區(qū)塊規(guī)劃。近年來，中國在油氣改革和區(qū)塊競爭性出讓政策等方面進(jìn)行了積極探索。2021年，中國在新疆尉犁西[6]等開展了兩次常規(guī)油氣區(qū)塊出讓，在貴州開展1次頁巖氣區(qū)塊出讓，加快推進(jìn)油氣上游市場化進(jìn)程，這是中國在陸地油氣區(qū)塊出讓做出的改革試點(diǎn)。由于海上區(qū)塊投資大、勘探開發(fā)難度高，對礦業(yè)權(quán)人的資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等要求高，目前中國政府尚未向社會公開出讓海域區(qū)塊。

中國油氣區(qū)塊出讓以在官方網(wǎng)站發(fā)布公告的方式向社會公開。由自然資源部主導(dǎo)，優(yōu)選區(qū)塊和編制地質(zhì)資料包過程需征求省自然資源廳、石油公司、生態(tài)保護(hù)等部門意見。中國的油氣區(qū)塊競爭性出讓剛起步，處在由無償取得區(qū)塊到繳納出讓收益金競爭取得區(qū)塊、投資主體逐漸增多的階段。同時(shí)積極推進(jìn)“凈礦”出讓的要求高，需依法依規(guī)避讓生態(tài)保護(hù)紅線等禁止或限制勘查開采區(qū)，并做好與用地用海用林用草等審批事項(xiàng)的銜接，以便礦業(yè)權(quán)出讓后，礦業(yè)權(quán)人正常開展勘查開采工作[7]。在綜合考慮區(qū)塊地質(zhì)、環(huán)保等綜合條件下，中國目前采取成熟一批公告出讓一批的區(qū)塊出讓方式，具備靈活性和可操作性。但是由于沒有規(guī)劃，投資者通常沒有足夠的時(shí)間深入研究區(qū)塊，進(jìn)行理性投資。出讓時(shí)間上存在不定期發(fā)布和出讓頻次無法預(yù)知的問題。

4 對中國建立油氣區(qū)塊規(guī)劃的啟示

美國是世界上油氣區(qū)塊規(guī)劃和礦權(quán)管理比較完善的國家，通過分析其海域油氣區(qū)塊租賃規(guī)劃及礦權(quán)管理，對中國建立油氣區(qū)塊規(guī)劃有以下幾點(diǎn)啟示。

4.1 逐步制定中國油氣區(qū)塊出讓規(guī)劃，明確規(guī)劃權(quán)威性，保障規(guī)劃實(shí)施

中國油氣區(qū)塊出讓規(guī)劃作為礦業(yè)權(quán)出讓的基礎(chǔ)工作，目前沒有制定3年或5年的規(guī)劃，建議探索發(fā)布年度油氣出讓規(guī)劃，逐步建立區(qū)塊規(guī)劃制度。建議出臺相關(guān)法規(guī)，并明確其權(quán)威地位，保障后續(xù)礦權(quán)區(qū)塊出讓工作能夠按照規(guī)劃的指導(dǎo)高效開展。

為增強(qiáng)履行規(guī)劃的嚴(yán)肅性，美國的《外大陸架土地法》規(guī)定，只有在資源管理規(guī)劃或油氣租賃5年規(guī)劃內(nèi)的油氣區(qū)塊才能被競爭性出讓，對于沒有被列入相應(yīng)規(guī)劃的區(qū)塊，即使是總統(tǒng)簽署相關(guān)政令要求擴(kuò)大開放區(qū)域，也必須重新執(zhí)行一套完整的規(guī)劃設(shè)計(jì)程序，充分維護(hù)了規(guī)劃的權(quán)威性。建議中國的油氣區(qū)塊出讓規(guī)劃也應(yīng)該明確，只有列入規(guī)劃的區(qū)塊才能組織出讓，同時(shí)自然資源部保有取消或延遲區(qū)塊出讓的權(quán)利。

4.2 高度重視規(guī)劃編制的前期調(diào)查與研究，建立與中國資源品質(zhì)配套的出讓規(guī)劃

美國海上油氣租賃5年規(guī)劃的制定是一項(xiàng)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南到y(tǒng)工程，規(guī)劃的前期調(diào)查和制定一般歷時(shí)2年左右。規(guī)劃過程中結(jié)合資源、油氣市場、能源消費(fèi)等情況，對區(qū)塊內(nèi)資源進(jìn)行合理分析和排序，綜合各方意見，對每一個(gè)擬出讓區(qū)塊均進(jìn)行環(huán)境影響和出讓收益的綜合評估。

中國的油氣區(qū)塊主要由具備油氣勘探開發(fā)資質(zhì)的國有石油公司持有，現(xiàn)階段國家能夠用于競爭性出讓的油氣區(qū)塊來源于空白區(qū)和石油公司的退出區(qū)，勘探開發(fā)難度大。因此，中國油氣區(qū)塊出讓的規(guī)劃不可倉促而就，而應(yīng)充分利用現(xiàn)有各種資料，必要時(shí)積極主動采集新的資料，組織各種專題研究，以盡可能充分調(diào)查區(qū)塊的資源潛力、勘探開發(fā)對社會和環(huán)境的影響等因素，并建立區(qū)塊規(guī)劃的跟蹤監(jiān)測和調(diào)整機(jī)制。這是整個(gè)出讓規(guī)劃工作的基礎(chǔ)，也是工作量最大的部分。

4.3 加大中國油氣上游行業(yè)投資環(huán)境研究，吸引潛在投資群體

中國目前油氣領(lǐng)域勘探開發(fā)主體較少，大部分地區(qū)勘探投入不足，而國際油氣上游勘探開發(fā)投資主體早已多元化，投資者可以在全球產(chǎn)油國范圍內(nèi)篩選項(xiàng)目。

目前，中國具備油氣勘探開發(fā)經(jīng)驗(yàn)并具有較雄厚資金實(shí)力的企業(yè)數(shù)量有限。中國政府出讓區(qū)塊的資源稟賦較差，要求新進(jìn)入油氣上游的礦業(yè)權(quán)人熟悉油氣業(yè)務(wù)特點(diǎn)，具備較豐富的勘探經(jīng)驗(yàn)和必要的財(cái)務(wù)能力；同時(shí)中國油氣行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開放程度低，也增大了新開放區(qū)塊投資難度，并影響投資者的經(jīng)濟(jì)效益。

因此，建立中國油氣區(qū)塊出讓規(guī)劃應(yīng)立足于目前開放區(qū)塊品質(zhì)較差、區(qū)塊出讓參與者較少的現(xiàn)實(shí)，充分考慮潛在投資者的利益訴求，幫助其提高對區(qū)塊的地質(zhì)認(rèn)識，鼓勵勘查投入。特別是對于已經(jīng)參與國外油氣上游投資，并積累了一定技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的國內(nèi)企業(yè)，國家更應(yīng)在規(guī)劃層面釋放積極信號，吸引有實(shí)力的投資主體?？山梃b北美地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，只要外國企業(yè)在國內(nèi)注冊子公司的法人實(shí)體，就可以與本土企業(yè)具有同等權(quán)利參與區(qū)塊出讓競爭，從而調(diào)動擁有勘探開發(fā)經(jīng)驗(yàn)、具有資金實(shí)力的企業(yè)參與中國的區(qū)塊出讓活動。