政務(wù)新媒體政策的文本分析

李灃芮　趙迎紅

【摘? ? 要】政務(wù)新媒體是移動互聯(lián)網(wǎng)時代黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、凝聚群眾的重要渠道。本文運用Nvivo 12 plus質(zhì)性分析軟件和政策文本分析法，以2017-2021年間中央公開頒發(fā)的政務(wù)新媒體政策為研究對象，通過詞語云和三級編碼對所選取的24份政策樣本進行量化分析，得出功能建設(shè)、體制機制、內(nèi)容生產(chǎn)、要素資源和傳播體系建設(shè)五個根節(jié)點，最后提出政務(wù)新媒體政策的制定與應(yīng)用還需加大要素資源投入、堅持內(nèi)容創(chuàng)新驅(qū)動、注重公民使用管理、建立效果評估機制。

【關(guān)鍵詞】Nvivo;政務(wù)新媒體;政策研究;政策發(fā)展

【基金項目】數(shù)字化背景下顧客定制與服務(wù)價值共創(chuàng)的理論方法及制度研究 國家自然科學(xué)基金（科學(xué)部編號：7217041005）項目批準號：72174161。

引言

政務(wù)新媒體是指各級行政機關(guān)、承擔行政職能的事業(yè)單位及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)在微博、微信等第三方平臺上開設(shè)的政務(wù)賬號或應(yīng)用程序，以及自行開發(fā)創(chuàng)建的移動客戶端等。政務(wù)新媒體是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下黨和政府密切聯(lián)系群眾、團結(jié)群眾的重要紐帶，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)建服務(wù)型政府的重要方式，是加強正面宣傳、唱響網(wǎng)上主旋律的重要陣地。近年來，政務(wù)新媒體成長十分迅速，在國家社會治理特別是基層社會治理中發(fā)揮著越來越重要的橋梁作用。據(jù)《第47次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2020年12月31日，我國共有政府門戶網(wǎng)站和部門網(wǎng)站14444個;通過新浪平臺認證的政務(wù)機構(gòu)微博為140837個;各級政府共開設(shè)政務(wù)頭條號82958個和政務(wù)抖音號26098個。另據(jù)人民網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)中心公布的《2020年度政務(wù)微博影響力報告》，截至2020年底，通過微博平臺認證的政務(wù)微博為177437個，其中除政務(wù)機構(gòu)的官博外，還有公務(wù)人員微博36600個。由此可見，政務(wù)新媒體在今日已然成為一個數(shù)量巨大且相對獨立的媒介生態(tài)種群。

一、政務(wù)新媒體政策研究綜述

政務(wù)新媒體政策是指各國政府機構(gòu)為有效治理和規(guī)范自身及其下屬機構(gòu)的政務(wù)新媒體使用與運營行為等，以正式文本方式頒布的系列性法律、法令、條例、辦法、通知、規(guī)定、制度、意見、方案等的總稱。[1]在政務(wù)新媒體政策研究方面，國外研究主要包括：Hrdinová[2]通過對美國等國家的公開政務(wù)新媒體文件進行文本分析提出政務(wù)新媒體政策的“八要素論”;Mergel等人[3]形成的“莫格爾”流派在政務(wù)新媒體政策的內(nèi)容層面產(chǎn)生深遠影響;M.Klang & I.Nolin[4]發(fā)現(xiàn)瑞典政府的政務(wù)新媒體政策制定者更多注重控制層面，而相對忽視公眾參與層面。國內(nèi)研究主要包括：李佩菊和司馬雙龍[5]針對政務(wù)微博的管理制度提出一系列建設(shè)性議題;王昉荔[6]指出在政務(wù)微信政策方面制度化管理應(yīng)該注意的事項;高晨翔和黃新榮[7]對我國社交媒體文件歸檔政策的核心要素展開討論。

國內(nèi)大部分學(xué)者集中于政務(wù)新媒體方面的研究，主要是針對含義、效果和功能進行探討，以分析政務(wù)新媒體的現(xiàn)狀為起點，發(fā)現(xiàn)其運營困境，從而提出相關(guān)改進策略和發(fā)展路徑。然而，很少有學(xué)者對于政務(wù)新媒體政策的制定本身進行相關(guān)分析研究。在研究方法層面，大多使用定性研究方法或結(jié)合某地區(qū)的典型示范進行分析，以成功案例探尋突破現(xiàn)實困境的方法，但缺乏對政務(wù)新媒體政策本身的量化研究。在研究內(nèi)容層面，主要集中于功能作用、發(fā)展現(xiàn)狀和未來路徑選擇上，忽視了頂層設(shè)計方面的政策研究對于政務(wù)新媒體發(fā)展所起到的指導(dǎo)實踐作用。因而，有必要對我國近期的政務(wù)新媒體政策文本進行內(nèi)容分析，剖析我國在政務(wù)新媒體政策制定上的傾向問題，從而進一步推進政務(wù)新媒體的健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮其對于社會治理的效能，成為守正出新、利企惠民、人民稱心的“指尖上的網(wǎng)上政府”。

二、研究設(shè)計

（一）研究方法和研究思路

1.研究方法

政策文件是政府政策行為的反映，可以真實地反映執(zhí)政者的意圖和目的。在政府頒布的公開政策文件中，政務(wù)新媒體的相關(guān)政策反映了政府對于政務(wù)新媒體的認知情況和治理行為。本文使用的Nvivo 12 plus軟件，是一種以扎根理論為基礎(chǔ)的質(zhì)性分析軟件，可以有效分析文字、圖片、視頻等多種不同類型數(shù)據(jù)。本文所運用的“詞語云”和“三級編碼”功能，可以為政務(wù)新媒體政策文本分析提供清晰且系統(tǒng)的結(jié)果。

2.研究思路

本文以文本分析法為主，選取2017-2021年國務(wù)院辦公廳所公開頒布的政務(wù)新媒體政策文件為研究樣本，通過Nvivo 12 plus質(zhì)性分析軟件的詞頻分析功能得出政策關(guān)注的重點內(nèi)容。以詞語云分析出的詞頻結(jié)果對所有政策樣本包含的內(nèi)容文本進行三級編碼，匯總出基于根節(jié)點的總參考點數(shù)和二級節(jié)點的參考點數(shù)分布結(jié)果。據(jù)此分析政務(wù)新媒體政策所關(guān)注的重點，并針對政務(wù)新媒體政策制定上的不足和缺失提出相應(yīng)解決對策和建議。

（二）政策樣本來源

本文所選取的政務(wù)新媒體政策文本均來源于公開的數(shù)據(jù)資料，主要以“政務(wù)新媒體”、“互聯(lián)網(wǎng)”、“政務(wù)服務(wù)”等為關(guān)鍵詞，通過中國政府網(wǎng)、北大法寶法律數(shù)據(jù)庫、中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室等來源進行檢索，主要收集國務(wù)院辦公廳所頒布的政策文件，剔除部門規(guī)章以及非正式?jīng)Q策文件，最終整理出2017-2021年政策文件24份納入研究樣本，其中“政務(wù)新媒體”關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次較高的主要政務(wù)新媒體政策文件有5份（見表1）。

三、研究結(jié)果與分析

（一）基于詞語云的詞頻分析

在24份樣本中去除與政務(wù)新媒體不相關(guān)的部分，形成篩選后的政策文本。通過Nvivo 12 plus導(dǎo)入篩選后的文本，使用“詞頻查詢”功能，設(shè)置“文本內(nèi)容語言為中文”、“同義詞”和“具有最小長度為2”的運行查詢條件，將無效關(guān)鍵詞添加至“停用詞列表”，最終生成政務(wù)新媒體政策詞語云（見圖1）。圖中詞語字體越大，表示其在政策文件中出現(xiàn)的頻率越高，政府注重程度越高，反之則越低。從詞語云生成的結(jié)果可以得出，政務(wù)新媒體政策統(tǒng)籌規(guī)劃的涵蓋面較廣，其中“政務(wù)、“服務(wù)”、“移動”、“管理”等關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率較高?；谠~語云的詞頻分析結(jié)果，初步反映出政務(wù)新媒體政策制定的關(guān)注重點主要集中于功能、內(nèi)容、管理、平臺、安全等方面。

（二） 基于三級編碼的文本分析

詞頻分析只能初步統(tǒng)計出政務(wù)新媒體政策制定的傾向，因此需要基于扎根理論進一步對文本進行三級編碼，從而分析出政務(wù)新媒體政策的目標方向和缺失不足。首先，根據(jù)政策內(nèi)容提取出重要信息，對其進行逐句編碼，形成初級節(jié)點;再將初級節(jié)點進行歸類，形成二級節(jié)點，在此步驟已初步顯現(xiàn)出政策文本的基本關(guān)注部分;最后在政策詞頻分析結(jié)果之上，將二級節(jié)點進行概念化總結(jié)，從而產(chǎn)生“要素資源”、“體制機制”、“內(nèi)容生產(chǎn)”、“功能建設(shè)”和“傳播體系建設(shè)”五個根節(jié)點（編碼結(jié)果如表2），得到政府決策者對于政務(wù)新媒體政策制定的傾向和重點。參考點數(shù)可以代表所編碼項目在政策文本中的重要性程度，節(jié)點的參考點數(shù)越高意味著其在政策文本中出現(xiàn)的頻度越高、重要性程度越高，反之則越低。

由表2可得，在政務(wù)新媒體的政策制定上，“功能建設(shè)”節(jié)點占比最高，政策更加關(guān)注于其“提供政務(wù)服務(wù)”、“發(fā)布政務(wù)信息”和“加強政民互動”的功能建設(shè)，而較少注重“堅持輿論引導(dǎo)”功能。其次，“體制機制”節(jié)點占比接近100，尤其是針對“管理機制”和“政策文件”層面上的參考點數(shù)較多。再者，“內(nèi)容生產(chǎn)”層面占比居于第三，其“內(nèi)容建設(shè)”和“強化宣傳”部分的參考點數(shù)多于“內(nèi)容保護”。最后，“要素資源”和“傳播體系建設(shè)”總參考點數(shù)分布相同，“要素資源”根節(jié)點下“人力資源”占比較多，而在“資金支持”方面占比相對較少?！皞鞑ンw系建設(shè)”根節(jié)點下“平臺建設(shè)”所占參考點較多，“公民使用”所占參考點較少。

針對政策文本的編碼結(jié)果進行探析發(fā)現(xiàn)，第一，明確功能定位是政務(wù)新媒體發(fā)揮效能的重要前提。政務(wù)新媒體需要充分發(fā)揮 “兩微一端”平臺優(yōu)勢，實時公布，精準投送，深化解讀，確保群眾看得到、看得懂。例如，國家衛(wèi)健委“健康中國”以圖片、短視頻、H5等多重形式為用戶每日推送疫情新增數(shù)據(jù)，科普通俗易懂的健康知識。除此之外，要暢通政務(wù)新媒體互動渠道，堅持提升問答效率和互動質(zhì)量，聽民聲、聚民意、解民憂、凝民心，走好網(wǎng)上群眾路線。第二，健全體制機制是政務(wù)新媒體有序發(fā)展的基本保障。政策文本指明，全國政務(wù)新媒體工作的主管單位為國務(wù)院辦公廳，各地區(qū)政務(wù)新媒體的主管單位為各級地方人民政府辦公廳（室），各級政務(wù)新媒體以主管主辦和屬地管理的原則，接受宣傳、網(wǎng)信部門的相關(guān)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和宏觀管理。通過完善體制機制，規(guī)范運維管理，在進一步夯實一體化管理基礎(chǔ)的同時，探尋公眾積極參與的政務(wù)服務(wù)新模式。第三，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)內(nèi)容是政務(wù)新媒體持續(xù)創(chuàng)新的根本動力。創(chuàng)新內(nèi)容建設(shè)，需堅持以正面宣傳為主，講好中國故事，傳遞中國精神。在內(nèi)容為王的時代，政務(wù)新媒體需不斷創(chuàng)新內(nèi)容，提升采編數(shù)量質(zhì)量，以完善相應(yīng)機制鼓勵投入更多原創(chuàng)作品。例如，“四川觀察”抖音號憑借高用戶互動率、高更新頻度、高熱點關(guān)注度得到了4760萬粉絲的喜愛。其中，視頻“武警援助災(zāi)區(qū)、群眾自發(fā)送糧”以其生動感人的場景引發(fā)網(wǎng)友共情。第四，供給要素資源是政務(wù)新媒體推動建設(shè)的關(guān)鍵力量。打造一支立場堅定、具備較強專業(yè)素養(yǎng)的全媒體人才隊伍，選擇政務(wù)新媒體發(fā)展好的地方和部門，積極嘗試開展試點示范，探尋具有可推廣性的發(fā)展路徑。并且充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、區(qū)塊鏈等技術(shù)，配套數(shù)據(jù)挖掘、智能學(xué)習(xí)，推進數(shù)據(jù)集約共享，提升工作協(xié)調(diào)效率。重成績導(dǎo)向，以評促建、以評促管，如安徽省出臺發(fā)布的《政務(wù)新媒體影響力評價 微信》成為全國首個政務(wù)新媒體影響力評估的地方性標準。第五，完善傳播體系建設(shè)是政務(wù)新媒體形成矩陣體系的有力依托。為推進整體協(xié)同、響應(yīng)迅速的政務(wù)新媒體矩陣體系建設(shè)，按照前端多樣、后端聯(lián)通的要求，實現(xiàn)同源數(shù)據(jù)、同根服務(wù)，便于人民群眾使用。

四、總結(jié)建議

從編碼結(jié)果可以清晰直觀地看出政務(wù)新媒體政策制定上的傾向問題，一是政策分布不均，“功能建設(shè)”、“體制機制”分布明顯高于“內(nèi)容建設(shè)”、“要素資源”以及“傳播體系建設(shè)”，這在一定程度上會導(dǎo)致政務(wù)新媒體矩陣體系構(gòu)建的失衡。二是各根節(jié)點內(nèi)部出現(xiàn)偏倚，“功能建設(shè)”、“體制機制”、“內(nèi)容建設(shè)”、“要素資源”以及“傳播體系建設(shè)”五個根節(jié)點內(nèi)部二級節(jié)點所占最高和最低節(jié)點參考點數(shù)差額分別為40、42、28、8、11。以下，對政務(wù)新媒體政策的制定和應(yīng)用提出建議：

（一）加大要素資源投入

在政策制定上應(yīng)更加注重要素資源部分，以充分供給資金完善平臺優(yōu)化建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)新應(yīng)用，推進信息融合和數(shù)據(jù)融合，提升政務(wù)服務(wù)的智能水平，打造一支業(yè)務(wù)強、能力精、素質(zhì)高的全媒體復(fù)合型人才隊伍。一是增加資金支持力度，為政務(wù)新媒體在平臺、渠道、內(nèi)容和管理上提供有力保障;二是加大技術(shù)支撐，通過點對點的共享方式，以媒體發(fā)達地區(qū)帶動滯后地區(qū)，實現(xiàn)媒體技術(shù)的跨地區(qū)聯(lián)動;三是加快信息融合效率，整合統(tǒng)一的資源數(shù)據(jù)庫，以形成“24小時在線政府”的數(shù)據(jù)支撐;四是持續(xù)輸送人才活力，為政務(wù)新媒體隊伍廣納賢才，也可以與深耕自媒體新媒體的意見領(lǐng)袖通力合作，探尋人才構(gòu)成新模式。

（二）堅持內(nèi)容創(chuàng)新驅(qū)動

政務(wù)新媒體的關(guān)鍵作用之一就在于拉近政府和人民群眾之間的距離，因此應(yīng)增加內(nèi)容層面的政策制定，持續(xù)深化內(nèi)容供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極轉(zhuǎn)變話語模式，堅持以人民為中心的創(chuàng)作導(dǎo)向，提高親和力和感染力。首先，注意力經(jīng)濟時代要求政務(wù)新媒體也必須借熱點出圈，緊貼人民生活，不斷加強與人民群眾的紐帶聯(lián)系。其次，以短視頻、微直播、隨手拍等大眾喜聞樂見的形式創(chuàng)新內(nèi)容建設(shè)，同時增加互動特性，鼓勵人民群眾積極參與到內(nèi)容生產(chǎn)中來。此外，地方政務(wù)新媒體可以同中央媒體展開合作，以中央所具有的技術(shù)優(yōu)勢助力地方特色內(nèi)容產(chǎn)出。最后，在政策上必須注重內(nèi)容保護，出臺相應(yīng)規(guī)章制度切實保障國家機密不外泄、公民隱私不外露。

（三）注重公民使用管理

政務(wù)新媒體政策的關(guān)注點更多停留在媒體產(chǎn)品的接入層面，而較少注重公民使用層面，這也正是部分政務(wù)新媒體出現(xiàn)“僵尸號”、“睡眠號”等問題的原因。因此，政策制定的關(guān)注點應(yīng)從接入層面逐步向公民使用層面發(fā)生位移，一是專門跟進用戶對于政務(wù)新媒體的使用意向，運用大數(shù)據(jù)和算法跟蹤受眾使用習(xí)慣，建立用戶使用畫像，為其推送個性化定制內(nèi)容，從而增強用戶對于政務(wù)新媒體產(chǎn)品的使用黏性。二是通過制定相關(guān)規(guī)范、優(yōu)化頁面設(shè)置等方式，鼓勵公民使用政務(wù)新媒體產(chǎn)品，提升用戶媒介素養(yǎng)，如在首頁投放產(chǎn)品使用說明視頻、引入有效評論互動渠道、開設(shè)民眾自主創(chuàng)作頻道等方式，給予用戶便捷性、簡約性和互動性的使用體驗。三是加大對于老年人的數(shù)字包容力度，除了在設(shè)備層面關(guān)注產(chǎn)品的適老化改造，還應(yīng)出臺老年人使用新產(chǎn)品的相關(guān)培訓(xùn)機制。

（四）建立效果評估模式

已有的政務(wù)新媒體政策更多側(cè)重于各地區(qū)、各部門工作的評估機制，將政務(wù)移動應(yīng)用的平臺建設(shè)、運維管理、安全監(jiān)管等納入評價范圍，并沒有對其傳播者、傳播渠道、傳播內(nèi)容、功能發(fā)揮、服務(wù)成效等進行效果評估。因此一方面應(yīng)建立相應(yīng)的效果評估模式，運用算法對其內(nèi)容、服務(wù)、渠道的傳播效果進行量化分析，反饋其傳播效果，從而將評估結(jié)果運用到未來的政務(wù)新媒體建設(shè)上，提高其傳播力、引導(dǎo)力、影響力和公信力。另一方面也可以通過建立試點探尋影響政務(wù)新媒體傳播效果的因素，樹立典型模式并推廣至全國，結(jié)合各地區(qū)不同特色進行本土化改造，不斷創(chuàng)新特色化內(nèi)容與服務(wù)，最終形成移動政務(wù)平臺百花齊放的局面。

注釋：

[1]Chen Q，Xu X，Cao B，et al.Social media policies as responses for social media affordances：The case of China[J].Government Information Quarterly，2016（2）：313-324.

[2]Bennett L V，Manoharan A P.The use of social media policies by us Municipalities[J].International Journal of Public Administration，2017（4）：317 -328.

[3]Mergel I.Social media in the public sector：A guide to participation，collaboration and transparency in the networked world [M].John Wiley & Sons，2012：114.

[4]Klang M，Nolin J.Disciplining social media：An analysis of social media policies in 26 Swedish municipalities[J/OL].First Monday，2011（8），http：//firstmonday. org/ojs/index. php/ fm/article/view/3490/3027 .

[5]李佩菊，司馬雙龍.政治學(xué)視角下構(gòu)建政務(wù)微博回應(yīng)機制的探討——基于常州政務(wù)微博的個案分析[J].常州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（04）：32-36.

[6]王昉荔.政務(wù)微博與政務(wù)微信應(yīng)用比較及發(fā)展策略[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（06）：49-54.

[7]高晨翔，黃新榮.我國社交媒體文件的歸檔政策研究[J].圖書館學(xué)研究，2017（07）：47-55.

（作者：李灃芮，武漢理工大學(xué)法學(xué)與人文社會學(xué)院新聞與傳播專業(yè)研究生;趙迎紅，武漢理工大學(xué)教授）

責(zé)編：周蕾

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