新安全格局下突發(fā)公共事件中的風險間關系及應對研究

張春顏 姜 偉

（天津工業(yè)大學 經(jīng)濟與管理學院，天津 西青 300387）

一、問題的提出

面對日益復雜、不確定性風險因素明顯增加的發(fā)展環(huán)境，我們需要“統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”，需要完善“風險監(jiān)測預警體系、國家應急管理體系”，“提高公共安全治理水平，堅持安全第一、預防為主，提高防災減災救災和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力”，最終以“以新安全格局保障新發(fā)展格局”［1］。

面對突發(fā)公共事件，我們需要認識到，突發(fā)公共事件的發(fā)生并不一定就會導致危機的出現(xiàn)，但是伴隨事件的發(fā)生、發(fā)展則可能會帶來一系列誘發(fā)危機的風險。如若不能清楚地認識風險，及時地防控風險，則容易陷入事件——風險——危機的發(fā)展鏈條，可以說，“風險是未然的危機，而危機是已然的風險”［2］。為了防止危機結果的出現(xiàn)，更好地服務于新安全格局的構建，就需要將防控的關口前移，從危機出現(xiàn)后的應急轉(zhuǎn)到危機出現(xiàn)前的風險防控上面，從根源上掐滅危險的隱患。

無論是自然災害還是事故災難，無論是公共衛(wèi)生事件還是社會安全事件，其一旦發(fā)生，除卻自身所帶來的經(jīng)濟損失、人員傷亡、公共秩序混亂、社會恐慌等直接的破壞性影響之外，還有可能導致或觸發(fā)一個或多個不同風險事件的發(fā)生，從而強化原有事件影響的深度和廣度［3］。那么，突發(fā)公共事件發(fā)生后究竟會誘發(fā)哪些風險？不同事件中的風險類型是否有所差異？不同風險間又存在何種關系？如何從新安全格局背景下探索風險應對的相關策略，這些問題的答案輸出正是本文的著眼點，弄清楚這些問題不僅有利于我們明晰風險間的作用關系，也對一線治理者的工作有所助益。

二、突發(fā)公共事件的案例收集與分析

（一）案例的收集

筆者通過公開數(shù)據(jù)庫、相關書籍、期刊、權威新聞報道、政府官網(wǎng)等渠道收集了410 起案例，涵蓋了突發(fā)公共事件的四大類，其中自然災害事件100 起、事故災難事件100 起、社會安全事件102起、公共衛(wèi)生事件108起，具體如表1所示。

為保證案例分析文本的詳實和準確，正確分析出其中所含的風險類型，筆者堅持以下三個原則進行案例的收集和選?。阂皇钦鎸嵭?，案例文本所反映事件內(nèi)容必須切合實際，無虛假成分；二是權威性，信息發(fā)布主體要具有公信力，個人發(fā)布信息不予納入；三是全面性，案例文本數(shù)據(jù)需有多種類型和渠道的材料給予佐證，進而保證材料內(nèi)容全面，并在此基礎上對收集的案例進行文字編排與重寫整理，使得文本資料有利于后續(xù)分析工作的進行。

表1. 案例類型

（二）410起案例的多維情景空間分析

多維情景空間分析方法是指采用“案例—情景—對象—要素”的四級架構對多個案例進行拆分，從而建立包含對象、次級情景和要素的多維空間，對于同一類型的不同案例，可將其分解為一系列情景，對象和要素，并建立推演關系［4］。筆者采用多維情景空間分析方法，結合研究主題對所收集的410 起突發(fā)公共事件案例進行具體分析，逐字逐句的深入案例之中，從而提取出相關核心要素。針對風險主題，筆者主要分析了不同事件中的風險相關要素，在風險類型這個一級要素之下，得出了9 個二級要素，57 個三級風險要素，按照所屬不同事件和領域?qū)⑵溥M行了相應的歸納劃分，具體如表2所示。

表2. 不同事件中的風險要素總結

（三）風險差異分析

筆者利用NVivo12 軟件對57 種風險要素進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)了不同事件中各自多發(fā)的風險類型，以及何種（或幾種）風險僅僅出現(xiàn)于某一類突發(fā)公共事件中，這樣有利于清晰不同類型的突發(fā)事件一旦發(fā)生，何種風險最容易被誘發(fā)，這種風險的多發(fā)以及個性的分析，有利于治理者構建起特定類型事件的可能性風險清單，從而提高后續(xù)治理的針對性和效能。

1.不同事件中的多發(fā)風險差異

依據(jù)分析結果可以發(fā)現(xiàn)，在自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生和社會安全事件中的風險類型雖然有所重合，但是不同事件中風險所表現(xiàn)出來的頻次是有所差異的，如表3所示。

表3. 突發(fā)公共事件中頻數(shù)排名前五的風險類型

在自然災害事件中排名前五的風險類型是生命健康、經(jīng)濟損失、資源供需、生態(tài)破壞與洪澇風險。首先，對于生命健康和經(jīng)濟損失風險較容易理解，因為自然災害一旦發(fā)生，其所帶來的破壞性影響首先作用于周邊的人和物；其次，對于資源供需風險而言，它成為排名第三的風險類型，是因為在對自然災害進行應急處置的過程中，往往需要耗費大量的人、財、物等資源，所以各種資源供需情況以及對資源的調(diào)配情況成為了自然災害事件中可能引發(fā)問題的重要風險因素；最后，對于生態(tài)破壞與洪澇風險出現(xiàn)而言，其出現(xiàn)較多則是由于自然災害事件本身的特性，自然災害事件的發(fā)生一般都會導致生態(tài)環(huán)境外部空間狀態(tài)的改變，例如：山體坍塌、河流潰壩等。

在事故災難事件中排名前五的風險類型是生命健康、違法違規(guī)、監(jiān)管失察、社會穩(wěn)定與經(jīng)濟損失風險。首先，對于生命健康風險而言，事故災難一旦發(fā)生，無論是短時間內(nèi)，還是長時間來看，都可能對人造成或短或長的影響和傷害；其次，對于違法違規(guī)與監(jiān)管失察風險而言，主要出現(xiàn)在事故災難事件中，因為違法違規(guī)行為與安全監(jiān)管不到位是導致事故發(fā)生的主要原因［5］；最后，社會穩(wěn)定與經(jīng)濟損失風險，則屬于事故災難所帶來的連環(huán)性效應的結果。

在公共衛(wèi)生事件中排名前五的風險類型是生命健康、經(jīng)濟損失、輿情、社會穩(wěn)定與信任風險。因為公共衛(wèi)生事件對民眾身體健康和心理健康所帶來的直接性影響是最大的且難以避免［6］，所以生命健康和經(jīng)濟損失風險首當其沖，而在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，為了有效阻斷傳播途徑，有可能采用隔離管控、停工、停產(chǎn)等手段，這就有可能出現(xiàn)經(jīng)濟損失風險；對于輿情、社會穩(wěn)定與信任風險來說，如在傳染類公共衛(wèi)生事件中，病毒、傳染、防控等過程都需要較強的專業(yè)性知識才能理解透徹，所以在公眾不清楚傳染源、不理解防控措施的情況下，會導致謠言、輿情、信任風險出現(xiàn)，進而出現(xiàn)社會穩(wěn)定方面的問題。

在社會安全事件中排名前五的風險類型是社會穩(wěn)定、輿情、群體沖突、生命健康與信任風險。由于社會安全事件的發(fā)生場域都集中在社會領域［7］，所以無論是可能帶來的群體沖突風險，還是生命健康風險，都容易進一步帶來社會穩(wěn)定風險。而輿情風險排名第二，這是由于目前很多發(fā)生于社會實體場域的事件，經(jīng)過網(wǎng)絡的傳播很容易演化成輿情風險，而且在諸多社會安全事件中，信任缺失與社會安全事件的發(fā)生都緊密關聯(lián)［8］，事件雙方的對抗情緒使得彼此之間的信任程度處于最低水平，導致信任風險高頻出現(xiàn)。

2.不同事件中的個性風險差異

通過繼續(xù)對比四類事件中的風險發(fā)現(xiàn)，僅存在于自然災害事件中的風險類型包括泥石流、滑坡、地震、洪澇、干旱、雪崩、基礎設施損壞風險，這是由于自然災害事件大都首先作用于自然領域，所以基本都是自然類的風險居多，而且一旦發(fā)生，瞬間破壞性較大，通訊、交通等基礎設施可能瞬間受到毀滅性破壞，所以會誘發(fā)基礎設施損壞風險。

僅存在于事故災難事件中的風險，包括責任懈怠、泄漏、爆炸、坍塌、形式主義、燃燒、極端天氣、基礎設施老化、城市發(fā)展，如因為泄露事故導致海水污染，城市旅游業(yè)難以繼續(xù)發(fā)展下去，進而成為整個城市發(fā)展的阻礙，或是一些大型器械、交通運輸工具在遇到特殊強對流大風時，可能導致自身坍塌或者側翻，進而造成人員傷亡風險等。

僅存在于公共衛(wèi)生事件中的風險，包括人際交往、傳染、企業(yè)發(fā)展風險，單獨存在于公共衛(wèi)生事件中的風險數(shù)量較少，這恰恰說明，公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后，波及到的領域、造成的影響最大，其他事件可能造成的風險，在公共衛(wèi)生領域也有可能被誘發(fā)。而且由于公共衛(wèi)生事件，特別是傳染類事件的特殊性，此類事件一旦發(fā)生，人際交往風險和傳染風險往往是最為常見的，進而也會對企業(yè)發(fā)展造成不同程度的影響。

僅存在于社會安全事件中的風險，包括認知差異、利益侵害、官民關系、民俗文化破壞、醫(yī)患關系、利潤擠壓、民族關系、隱私泄露、治療延誤風險，社會安全事件的誘發(fā)多數(shù)和權、利相關，且往往有特定的“對立”群體，所以某種特定關系型的風險較容易在此類事件中出現(xiàn)。

3.不同事件中的共性風險分析

而生命健康、經(jīng)濟損失、資源供需、社會穩(wěn)定、信任、輿情、應急處置不力風險，是共同存在于四大類突發(fā)公共事件之中的，這是由于，無論何種突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，直接造成的就可能是生命健康和經(jīng)濟損失風險，而且后續(xù)應對事件的過程中，資源供需風險、信任、輿情、處置不力風險等也會陸續(xù)隨之而來，這也是我們在應對突發(fā)公共事件時，特別需要關注的風險類型。

綜上所述，筆者通過57 種風險類型總結，以及不同事件中風險多發(fā)、個性以及共性情況的分析過程，為后續(xù)深入縷清風險的發(fā)生與發(fā)展路徑，特別是為后續(xù)清晰不同風險之間的相互作用關系奠定基礎。

三、風險間關系分析：相依·相異·相溢

風險并不是孤立存在的，同一突發(fā)公共事件所帶來風險有可能是多個且存在著相互作用的復雜關系。對于風險間的關系，學者趙恒峰［9］將其歸納為獨立、依賴、并聯(lián)、串聯(lián)和混合五種關系；學者容志［10］在分析風險演化的過程中指出，風險間存在共時與共地的疊加關系，等等。在梳理已有研究觀點的基礎上，通過對410起案例的深入分析，筆者將風險間的關系歸納為相依關系、相異關系、相溢關系三大類。

（一）風險間的“相依關系”

所謂相依關系，是指某一風險的出現(xiàn)是以其他風險為前提條件，二者之間是相互依存的關系。具體來看包括三種。

1.單向引發(fā)型

單向引發(fā)型，即一個或多個風險的產(chǎn)生是某一風險引發(fā)的結果。單一引發(fā)型存在兩種情況：一種是“一對一”單向引發(fā)型，即風險a只引發(fā)了風險b 這一單一風險（如圖1 所示），例如在2007年云南梅里雪山事件［11］中突然發(fā)生的雪崩致使附近游客被埋，游客的生命健康受到嚴重威脅，即雪崩風險引發(fā)出生命健康風險。

另一種情況是“一對多”單向引發(fā)型，即風險a 引發(fā)了風險b、c 等多個風險（如圖2 所示），例如在2016年福建泰寧“5·8”泥石流災害［12］中，受持續(xù)降雨影響，泰寧縣發(fā)生泥石流災害，泥石流沖毀該縣一處工廠的生活營地，造成多名員工傷亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間道路被阻斷，電力、通訊中斷，受災群眾2.39 萬戶，全縣多處田地被淹，水利設施被沖毀，事件的發(fā)生發(fā)展過程反映了由滑坡風險這一單一風險引發(fā)出生命健康風險、交通堵塞風險、經(jīng)濟損失等多種風險的關系。

2.雙向引發(fā)型

雙向引發(fā)型，即風險a會引發(fā)風險b，而風險b會反過來再次引發(fā)風險a（如圖3 所示），例如在2013年吉林“6·3”氨氣泄漏火災事故［13］中，寶源豐公司電線短路引發(fā)火災，燃燒范圍也逐漸擴大到廠房，火災持續(xù)性高溫引發(fā)廠房內(nèi)氨氣發(fā)生物理爆炸，最終氨氣介入燃燒過程，加大了火勢造成火災蔓延至其他區(qū)域。這一過程中，燃燒風險引發(fā)爆炸風險，而爆炸風險又反向引發(fā)出燃燒風險。

圖1.“一對一”單向引發(fā)型關系

圖2.“一對多”單向引發(fā)型關系

圖3. 雙向引發(fā)型關系

3.多向疊加型

多向疊加型，是指某一風險的出現(xiàn)是多種風險疊加作用在一起的結果。其特點在于：（1）不可缺少性，新型風險的出現(xiàn)是多種風險共同作用的結果，任何一種風險的缺失，新型風險均不會出現(xiàn)；（2）連接性，新風險的出現(xiàn)依賴于多風險的疊加，而疊加過程是多種風險持續(xù)性暴露，相互之間累積連接在一起的結果，這一過程需要長時間的作用。在此，需要區(qū)別注意的一點是，疊加型關系并不否認其中單一風險會引發(fā)新風險的出現(xiàn)，而是強調(diào)某些新風險的出現(xiàn)，是多種風險綜合疊加作用的結果（如圖4所示）。

例如在2011年浙江省溫州“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故［14］中，動車組列車追尾事故發(fā)生是前期風險不斷疊加累積的結果。首先通號集團作為項目承包商，企業(yè)內(nèi)部管理混亂，存在管理決策風險，這也進一步導致該公司生產(chǎn)的通訊設備存在嚴重設計缺陷和安全隱患；其次在招標采購、技術審查期間，相關鐵道部門在審核時，違規(guī)操作，把關不嚴，致使違法違規(guī)與監(jiān)管失察風險存在。此時管理決策風險、違法違規(guī)風險、監(jiān)管失察風險已經(jīng)出現(xiàn)疊加，在雷擊事件突然發(fā)生時，三者迅速造成后續(xù)生命健康風險、人身安全風險等一系列風險的出現(xiàn)。

圖4. 疊加型風險關系

（二）風險間的“相異關系”

所謂相異關系，是指由同一事件（或風險）同時引發(fā)出來多種不同風險類型，這些風險存在明顯的差異，但是在時間維度上幾乎是同時出現(xiàn)的。因此，將在發(fā)端上同源，時間上相近的風險間關系稱之為“相異關系”，也可稱之為相異并生型，如圖5 所示，風險b、c、d、e 均是由事件（或風險）a 同時引發(fā)出來的。例如在2005年吉林石化“11·13”爆炸事件［15］中，吉林石化公司車間發(fā)生系統(tǒng)堵塞，加之操作人員處理不當，致使爆炸事故的發(fā)生。車間接連多次發(fā)生爆炸，大量污染物泄露，流入松花江內(nèi)，造成大量人員傷亡和大面積環(huán)境污染。并生型關系由此體現(xiàn)出來，最初的爆炸風險在短時間內(nèi)迅速并生出污染風險、泄露風險與生命健康風險等多種風險類型。

圖5. 相異并生型關系

（三）風險間的“相溢關系”

風險間的相溢關系，是指某一風險的出現(xiàn)對其他風險產(chǎn)生的溢出效應，具體表現(xiàn)為催化型關系和強化型關系兩種。

1.催化型關系

催化型關系，是指在某一風險作用下，風險a轉(zhuǎn)化成為其他一種或多種風險，加快了自身風險的轉(zhuǎn)化過程，轉(zhuǎn)化后風險自身的性質(zhì)、特征等均發(fā)生改變。

根據(jù)催化后風險數(shù)量的不同，將催化型關系劃分為兩種，一種是“一對一”催化，即催化某單一風險類型，促使該風險向另一種風險轉(zhuǎn)化（如圖6所示），在風險b的作用下，風險a演變?yōu)榱硪环N類型風險c。例如在2013年山東青島“11·22”輸油管道爆炸事故［16］中，由于輸油管道長期受到海水腐蝕，管道破裂嚴重，造成大面積原油泄露，但是在處理原油泄露的應急事故中，應急作業(yè)時處置人員采取方式不當，產(chǎn)生撞擊火花，導致暗渠內(nèi)聚集的油氣瞬間爆炸。在這一過程中應急人員的違規(guī)作業(yè)風險使得泄露風險迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楸L險。

圖6. 催化型關系（1）

另一種是“一對多”催化，即催化某種風險向其他多種風險轉(zhuǎn)化（如圖7 所示），在風險b 的作用下，風險a 演變?yōu)閚 種類型的風險。例如在2009年郴州血鉛中毒事件［17］中，某公司長期排放有毒氣體，造成嚴重環(huán)境污染，而附近村民持續(xù)暴露在受到污染的環(huán)境之中，在檢查中發(fā)現(xiàn)全村兒童全部血鉛中毒，為維護自身合法權益和保護自身生命安全，村民開始向企業(yè)尋求賠償，期間多次爆發(fā)肢體沖突。村民向政府尋求救助時，當?shù)卣茨苷J真傾聽村民的訴求，而是采用強制性措施，政府在處理公共事務過程中存在的應急處置不力風險使得村民與企業(yè)間的沖突風險向社會穩(wěn)定風險、信任風險、輿情風險轉(zhuǎn)化。

圖7. 催化型關系（2）

2.強化型關系

強化型關系，是指風險與風險之間存在著相互增強的關系，這種相互作用的結果是使得兩風險的暴露頻次、規(guī)模量級、影響范圍大幅度提升，減少了風險向危機轉(zhuǎn)變所需時間，加快風險向危機的轉(zhuǎn)變速度，為風險快速向危機轉(zhuǎn)化增能。在此需要強調(diào)的是：風險間的強化關系是以引發(fā)關系為前提，即必須是某一風險先出現(xiàn)，引發(fā)另一種風險，然后二者風險隨事件發(fā)生發(fā)展而不斷互相遞進，強化發(fā)展。風險a 引發(fā)出風險b，但隨著事件發(fā)展風險b的強度不斷擴大，在其自身強化的同時會作用于風險a，風險a 的強度、頻次和影響范圍也不斷擴大，再反作用于風險b，以此循環(huán)反復。例如在2012年江蘇啟東“7·28”事件［18］中，首先，日本王子造紙排海項目在江蘇啟東的設立引發(fā)民眾的強烈反對，網(wǎng)絡平臺上一直有“項目會污染當?shù)丨h(huán)境，危害人體健康”的輿情信息傳播，輿情風險已經(jīng)出現(xiàn)；接下來幾天里，政府發(fā)布相關公告對相關事件澄清解釋，但是輿情并未消除，民眾激動的情緒也沒有平息，進而引發(fā)出社會穩(wěn)定風險，數(shù)萬名民眾在市政府門前集結示威，并沖擊了政府辦公大樓。此時，輿情風險引發(fā)出社會穩(wěn)定風險。而群體性暴力事件不斷加劇的過程中，“警察踩死人”等詆毀破壞政府形象的謠言大量滋生，又反向加劇了輿情風險，至此首次出現(xiàn)了風險間的強化作用，即社會穩(wěn)定風險對輿情風險的強化。而大量負面輿情信息的擴散在聚集人群中煽動著民眾的憤怒情緒，不滿情緒再次被點燃，導致非理性暴力沖突的二次發(fā)展。在此，輿情風險對社會穩(wěn)定風險的強化作用出現(xiàn)，長此以往，風險間強化作用存在致使事件陷入惡性的循環(huán)發(fā)展之中。

圖8. 強化型風險關系

四、新安全格局下應對風險的相關思路與策略

（一）應對思路

新安全格局涵蓋了安全領域（傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)等）、安全機制（中央以及地方）、安全手段（維護與塑造、斗爭與合作）、安全范圍（國內(nèi)與國際）［19］等多個維度，在此背景下，治理者需要結合復雜多變的現(xiàn)實治理需求，反思和審視已有的應對思路。面對突發(fā)公共事件時，治理者會基于自己的認知對事件進行評估，進而會產(chǎn)生一系列情緒和行為反應［20］。而這種認知通常包括主觀和客觀兩個維度，主觀上指的是主體自己認識到某一情況，客觀上指的是主體本身已經(jīng)知道的客觀情況，依據(jù)主、客觀兩個維度，結合主體認知情況，以及筆者對于410起案例的分析經(jīng)驗，將應對思路主要歸納為四個（如表4所示）。

思路一：已知的已知，是指治理者知道自己知道，面對某個具體的突發(fā)公共事件時，治理者已經(jīng)獲得了確定性風險信息，并且已經(jīng)認識到自己獲取了這些信息的事實，知道事件將可能誘發(fā)哪些具體風險類型，并選擇積極做出應對。如2019年青海玉樹雪災事件［21］中，持續(xù)不斷的降雪使得玉樹多地受災嚴重，但是政府緊急部署，快速響應，針對災害可能出現(xiàn)的應急物資供應不足和動物疫情等均采取預防保障性措施，最終這次雪災較過去同等雪災減損90%以上。

思路二：已知的未知，是指治理者知道自己不知道，面對某個具體的突發(fā)公共事件時，治理者未能獲取確定性風險信息，并且已經(jīng)認識到自己未能獲取這些信息的事實，不知道（或不完全知道）事件將可能誘發(fā)哪些具體風險，但是依然選擇做出某些應對。如在新冠肺炎事件的后期應對中，治理者對于事件將可能誘發(fā)哪些具體風險并不能完全確定，但是可以依據(jù)以往處理傳染類事件的經(jīng)驗，在自己認知范圍內(nèi)，盡可能地作出相應的應對。

思路三：未知的已知，是指治理者不知道自己知道，面對某個具體的突發(fā)公共事件時，治理者其實在客觀上已經(jīng)獲得了某些風險信息，但是治理者自身沒有認識到這個客觀事實，或者選擇拒絕給予這些信息應有的重視，從而選擇不做出應對。如在河南鄭州“7·20”特大暴雨災害事件中，鄭州市遭遇歷史罕見特大暴雨，降雨時長達7天之久，降水量達40 億立方米，面對如此嚴重的降雨災害，地方政府并未給予足夠的重視，思想麻痹，警惕性不高，導致多地區(qū)斷水斷電斷網(wǎng)，和數(shù)百名民眾死亡等不應該發(fā)生的傷亡事件［22］。

思路四：未知的未知，是指治理者不知道自己不知道，面對某個具體的突發(fā)公共事件時，治理者未能獲取相關風險信息，也未認識到自己未獲取這些相關信息的事實，從而未作出任何應對。如果是完全未知，超出人類認知范圍的風險沒有辦法具化出來，但是可以在某些事件的治理過程中，發(fā)現(xiàn)治理者對于某種風險的出現(xiàn)毫無準備，或者說并沒有認識到自己的某種行為或方式會誘發(fā)風險。如非典事件最初期，一開始是個別民眾因身體不適就醫(yī)，隨著時間推移，不僅患者病情逐漸惡化，部分醫(yī)療系統(tǒng)人員也相繼受到感染，甚至死亡，這種不知名的病毒和有關致命傳染病的消息開始在廣東省傳播流行開來［23］。對陌生病毒的存在及其可能誘發(fā)的風險，相關人員最初并未意識到其危害，不知道自己面對的是什么，也未對其做出應對。

表4. 四種思路類型

基于不同的應對思路，治理者會選擇不同的應對策略，也會產(chǎn)生不同的結果。以往治理者常用的主要是思路I，這也是我們面對高概率威脅的“灰犀?！笔录r常采用的應對思路，治理者已經(jīng)獲得相關風險信息并且認識到這一點，從而做出應對。而思路III 和IV 是治理者特別應該注意和防范的問題，思路III 的情況是，當突發(fā)公共事件發(fā)生時，也發(fā)出了預警，但是某些治理主體可能啟動了“自我保護機制”，如“拒絕（低估可能的損失）、理想化（認為不可能發(fā)生在我們身上）、自我膨脹（認為自己有足夠的能力阻止危機發(fā)生）、自以為是（降低可能性）、盲目（想象損失會很有限）”等［24］，使得某些事件的預警信息未能真正被治理者重視；思路IV 在以往的治理中弊端顯現(xiàn)不是太明顯，但伴隨不穩(wěn)定性、不確定性風險的增加，其所可能導致的后果也愈發(fā)嚴重，面對突發(fā)公共事件所可能誘發(fā)的諸多不確定性風險，如若治理者繼續(xù)像以往一樣由于未能獲取相關信息而無所應對，那么將會在風險甚至危機真的來臨時而手足無措，造成難以挽回的嚴重后果，而且這種情況會越來越多。而思路II 是更為符合新形勢下的治理需求的，治理者逐漸認識到不確定性風險的存在，即使在未獲得相應風險信息的情況下，也選擇依據(jù)以往經(jīng)驗和已有認知做出應對。

（二）應對策略

治理者的應對思路會在一定程度上決定其后續(xù)應對策略的選擇，基于已有治理思路的分析，結合新的發(fā)展形勢以及構建新安全格局的要求，治理者有必要在實踐過程中有意識地轉(zhuǎn)換自己的思路，適時適當?shù)貙⑺悸稩II 和IV 向思路II 轉(zhuǎn)變，以便更好地應對諸多不確定性風險，并且認識到風險防控不應僅僅停留在某一個階段，而是應該貫穿于風險萌發(fā)、擴散和轉(zhuǎn)化的整個過程之中。

1.風險萌發(fā)期的底線策略

風險是轉(zhuǎn)化成危機的起點，也是危機后續(xù)發(fā)展演化的根源。風險應對初期的策略應該堅持底線策略，就是盡可能切斷風險源頭，減少風險的產(chǎn)生，從而達到“防范于未然”的理想目標。

首先，守住行為底線。無論是自然災害，還是事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全事件，從根源上講都是人類行為超出正常安全范圍閾值，活動軌跡異化或過度化的結果?；蚴侨祟惢顒訉ψ匀画h(huán)境開發(fā)過度所引發(fā)的，或是人類生產(chǎn)、生活行為過激過度，超出人類生命健康、道德規(guī)范、法律制度的底線而引發(fā)出來的。要想從根本上預防風險的出現(xiàn)，就需要規(guī)范化人的行為活動，守住行為活動的底線與安全線。

其次，拉出風險清單。面對突發(fā)公共事件，治理者可以依據(jù)已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展情況，拉出可能誘發(fā)的風險清單，如前文所述的不同事件中的多發(fā)風險類型（參考表4），或是僅存在于某類突發(fā)公共事件中的風險類型，以及最常見的如生命健康、經(jīng)濟損失、資源供需等風險，在四大類事件中都存在，這樣在事件發(fā)生初期，治理者就可以依據(jù)風險清單，讓決策更加的有據(jù)可循。

最后，增加不確定性風險意識培育。正所謂未雨綢繆，治理者不能因為不知道、不了解，就不加以應對，因其對風險感知的敏感程度在一定程度上影響風險防控的后續(xù)效果。治理者應該有意識地將“未知的未知”思路向“已知的未知”思路轉(zhuǎn)變，這樣才能更好地應對多樣化的不確定性風險。

2.風險擴散期的阻斷策略

在風險已經(jīng)存在并開始擴散的情況下，治理者需要采取阻斷策略，切斷風險間相依、相異、相溢的路徑關系。

首先，做好風險信號的預警。治理者需要在突發(fā)公共事件發(fā)生、發(fā)展的過程中做好風險的預警，認識到風險A的出現(xiàn)有可能隨即觸發(fā)風險B或者C，等等，甚至是風險B 會在風險A 向C 發(fā)展的過程中發(fā)揮特殊的強化或者催化作用。認識到這一點，那么在A 出現(xiàn)的時候，就通過預警系統(tǒng)立即發(fā)出預警，根據(jù)預警信號進行針對A 風險及其后續(xù)可能觸發(fā)風險做出系列防控部署。

其次，做好風險信號的接收。風險信號的發(fā)出不等于一定會被治理者接收，“面對潛在的災難威脅時，仍然相信一切都會變好”的思維是“人類的共性和通病”［25］，這也是治理者在思路III 的作用下，經(jīng)常會犯的錯誤，因此，如何設定一個拉響警報并立即觸發(fā)行動的硬性機制顯得尤為重要。如約翰·霍普金斯大學設立了一套簡單但是好用的五步備忘錄，來防止醫(yī)院傳染病滲入中線導尿管，原本這樣的疾病感染每年要耗費國家30億美元，致使6萬人死亡，但是通過所設立的五步法，即洗手；清潔病人皮膚；穿上消過毒的衣服、懸掛消過毒的帷幔；避開腹股溝；不管導尿管在哪里，立刻拿開，這樣簡單的流程，就避免了感染病例的發(fā)生。究其原因，是因為備忘錄上有個非常嚴格的規(guī)定，如果有一個環(huán)節(jié)沒有被執(zhí)行，就立馬停止所有工作，在這個規(guī)定被嚴格執(zhí)行的條件下，全國感染病例為零［26］。這個做法對于治理者應對風險是非常有啟示的，能否準確地接收預警信號，并且及時地做出反應，直接影響著風險間擴散可能性的大小。

最后，構建好風險防控的體系。治理者需要注意不能完全以事件防控體系替代風險防控體系，這是因為有時候?qū)κ录膽獙Ρ旧砜赡軙硪恍╋L險，比如“非典”等傳染病事件中，有時為了隔斷病毒傳播會采取隔離或是停工等舉措，這在控制事件發(fā)展的同時，也可能會衍生出恐慌、經(jīng)濟損失等風險，所以，治理者有必要采取針對性的風險防控措施［3］。

3.風險轉(zhuǎn)化期的增韌策略

增韌策略是通過一系列的彈性行為來強化某一系統(tǒng)或主體抗擊風險或危機的能力，其本質(zhì)在于提升各系統(tǒng)風險（或危機）的抗逆力。

首先，增加社會各系統(tǒng)的承險韌性。如通過保障基礎設施安全，強化日常監(jiān)管檢查工作等方式提高基礎設施承險韌性；通過有效的信息篩查機制、多主體溝通互動機制等增加網(wǎng)絡信息環(huán)境的承險韌性；通過保障基本公共物資和及時出臺相關政策等方式提高經(jīng)濟領域的承險韌性；通過提高基層治理能力，將矛盾點、爭議點消除化解在基層，從而提高社會領域的承險韌性，等等。

其次，尋求從風險中獲益的相關做法。突發(fā)公共事件發(fā)展過程中，風險信息的釋放和表達，在一定程度上可以反映民眾的真實物質(zhì)需求和心理需求，如果能夠引起治理者的重視，將其合理化在一定范圍內(nèi)，將產(chǎn)生積極的影響和作用。如某些事件中的輿情風險，恰恰是民眾在某一事件刺激下，將所產(chǎn)生的焦慮、恐慌、擔憂等情緒通過網(wǎng)絡平臺表達出來，如果將其引導在一定的尺度內(nèi)，將能起到減壓閥的作用，有時候這種將人們拉到同一情境中以共同抵御沖擊的做法，反而可以分擔焦慮或恐慌情緒［27］。

最后，構建風險防控的共識意識和共治主體。正如二十大報告中所指出的，“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，“建設人人有責、人人盡責、人人享受的社會治理共同體”［1］54。通過風險防控共識意識的培育，讓風險防控不再僅僅是治理者的職責，而是內(nèi)植于每個個體的意識之中，共同參與進風險防控的整個階段。

結 語

“伴隨著內(nèi)外部不確定性的與日俱增，無界、整體、靈活、多向、差異、可能、離域、聯(lián)系、互動、難測共同描繪了不確定性社會的圖景”［28］。面對嚴峻的、充滿諸多不確定的治理形勢，反思和吸納以往突發(fā)公共事件的應對經(jīng)驗教訓、風險防控的經(jīng)驗教訓，將能在一定程度上輔助治理者進行更為科學地決策。

通過梳理突發(fā)公共事件的發(fā)生、發(fā)展過程可以發(fā)現(xiàn)，在整個事件過程中，風險幾乎很少獨立存在，它們之間或多或少會相互影響，互相助推或者妨礙。清晰不同突發(fā)事件中的風險差異及其風險間的關系，有利于認清和識別風險，治理者可以提前制定出可能的風險清單作為參考，一旦發(fā)生同類突發(fā)公共事件，可以在風險清單內(nèi)準確的尋找到該種風險，并通過風險間關系，了解其可能的作用路徑，以此初步確定這些風險之間的基本關系模式，最后可以根據(jù)以往風險的發(fā)生、擴散、轉(zhuǎn)化情況，對新的突發(fā)公共事件中出現(xiàn)的風險作出多種可能的預判，從而采取更有針對性和參考性的應對策略組合，提高治理的有效性。