美國海外反腐新趨向及其霸權邏輯

唐睿

【關鍵詞】海外反腐 民主峰會 拜登政府 長臂管轄

【中圖分類號】D73/77 【文獻標識碼】A

2021年12月9日—10日，美國總統(tǒng)拜登有選擇性地糾集一些國家領導人召開了首次“民主峰會”。在會上，拜登提出了民主復興倡議，包含一系列政策提議和外國援助計劃，其主要內容除了支持民主和保護人權外，還強調要反腐敗。同時，美國國務卿布林肯在會上宣布將在美國國務院設立“全球反腐敗問題協(xié)調員”，其職能是在美國外交和對外援助的所有方面整合和提升反腐敗能力，并領導實施白宮宣布的美國第一個反腐敗戰(zhàn)略。美國自1977年通過《海外反腐敗法》后，一直以打擊腐敗為名進行“長臂管轄”，在全球推行霸權主義，并以世界反腐敗領導者自居。拜登在“民主峰會”上的種種表現(xiàn)更是表明拜登政府將比往屆政府更為重視海外反腐，這不僅體現(xiàn)在拜登將海外反腐作為重要國家戰(zhàn)略，同時還會從機構設置、技術、法規(guī)和情報等多方面系統(tǒng)地推進海外反腐，并且還將聯(lián)合所謂“民主陣營”運用海外反腐來打擊競爭對手。

海外反腐可以促進美國的經濟利益并維護其全球霸權，而特朗普政府的多項舉措，比如廢除卡丁-盧格條款（Cardin-Lugar provision，該條款是“多德-弗蘭克法案”的一部分，要求在美股上市的石油、天然氣和采礦公司公開其對外國政府支付金錢的細節(jié)）、退出采掘業(yè)透明度倡議（EITI）、削減對聯(lián)合國民主基金的資助等，削弱了美國長期以來在海外反腐上的努力并損害了美國作為“全球反腐敗領導者”的地位和聲譽。為改變這一不利局面，拜登在競選總統(tǒng)時就宣稱要轉變特朗普的孤立主義政策，并提出新的外交政策計劃，以圖重新在一些所謂“民主國家”中發(fā)揮領導作用。2020年拜登在發(fā)表于《外交政策》的《為什么美國必須再次領導》一文中強調，“民主不僅是美國社會的基礎，同時也是我們力量的源泉，為了恢復領導權，美國要向其伙伴或對手表明它是可靠的力量，表明它已經準備好再次領導”。拜登認為，“腐敗是潛伏的流行病，它會助長壓迫，侵蝕人們的尊嚴，并且會幫助權威主義分化和削弱民主”。在上臺后，他推出了包括恢復美國的承諾、提高透明度、反腐敗和提高人權等多項政策。他把反腐敗和擴展美國霸權聯(lián)系在一起，一方面，他主觀地將特朗普政府在海外反腐上的“乏善可陳”視為造成美國霸權衰落的重要原因；另一方面，他把海外反腐作為獲取世界領導權與推進西式民主的重要工具。

為進一步突出海外反腐的重要性，拜登在2021年6月3日發(fā)布了一項國家安全備忘錄，將反腐敗確定為美國國家安全的核心利益。在備忘錄中，拜登闡述了腐敗的危害：腐敗會腐蝕公眾信任，阻礙有效治理，扭曲市場和損害公平，削弱發(fā)展努力，助長國家的脆弱性，并為權威主義提供破壞全球民主的手段。腐敗威脅到了美國國家安全、經濟公平、全球反貧困和發(fā)展努力，以及民主本身。通過有效預防和打擊腐敗可以展示透明和責任治理的優(yōu)勢，保障美國和其他所謂“民主國家”的關鍵優(yōu)勢，因而，美國政府將帶頭促進善政，預防和打擊國內外腐敗，使腐敗分子無處遁逃。在此，除了將海外反腐與保護民主以及美國領導權聯(lián)系起來外，拜登還把反腐與治理質量以及美國安全相聯(lián)系，腐敗不僅是區(qū)分善政與惡政的重要尺度，甚至還是影響美國國家安全的核心因素。

2021年12月6日，拜登政府緊鑼密鼓地出臺了《美國反腐敗戰(zhàn)略》，以海外反腐為抓手推進其“美國再次領導世界”的外交策略。該戰(zhàn)略中包含了五項重要的反腐舉措：第一，反腐敗的現(xiàn)代化、協(xié)調和資源配置，這項措施側重于美國政府協(xié)調和利用政府及執(zhí)法部門的資源以應對腐敗對國家安全的威脅，包括優(yōu)先收集和分析腐敗分子及其網絡的情報，將反腐敗工作提升為聯(lián)邦政府關鍵部門和機構的跨領域優(yōu)先事項，通過國務院、財政部和商務部以及美國國際開發(fā)署（USAID）等機構的相互協(xié)調，增加執(zhí)法資源和加強情報部門和執(zhí)法部門之間的信息共享。第二，遏制非法金融。打擊利用美國和國際金融系統(tǒng)的漏洞來隱瞞財產或從事其他非法活動。美國將進一步修補監(jiān)管體系中的漏洞，促進盟國和合作伙伴采取類似措施。包括與國會一起制定法規(guī)，重點關注金融系統(tǒng)“看門人”的作用，例如律師、會計師、信托和公司服務提供商等，并通過外交、執(zhí)法合作和能力建設與伙伴國家合作，加強反洗錢制度建設。第三，追究腐敗者的責任。美國將通過多種方式來加強問責，包括將索賄、受賄的外國官員直接定為刑事犯罪，世界范圍內支持揭露腐敗的媒體和記者，讓伙伴國參與偵查外國賄賂行為，建立“盜賊統(tǒng)治”下資產追回獎勵計劃，與私營部門合作，鼓勵美國企業(yè)和國際公司采用執(zhí)行美國的反腐敗合規(guī)計劃。第四，維護和加強多邊反腐敗架構。美國旨在推動各國在反腐敗方面達成多邊倡議、承諾和標準，比如與G7和G20合作，實施強有力反腐敗措施，建設安全機構以便更有效地打擊腐敗。第五，改善外交和利用對外援助來實現(xiàn)反腐敗目標。這些舉措可以增強伙伴國打擊腐敗的能力和意愿，并更好地了解當?shù)氐恼巍⒔洕蜕鐣討B(tài)。其具體措施包括將反腐敗作為外交工作的重點，擴大以反腐敗為重點的美國援助，增加靈活性以應對全球范圍內的意外情況以及加強公共部門的反腐敗能力。

這個戰(zhàn)略的發(fā)布可謂是美國海外反腐的一個重要轉折點。拜登政府不僅重新找回海外反腐這一“長臂管轄”利器，還全面系統(tǒng)地加以推進。按照該戰(zhàn)略，在美國國內層面，過往主要由司法部與證券交易委員會來進行調查起訴并追責的局面將發(fā)生改變，美國國內相關部門將圍繞海外反腐形成相互協(xié)調配合的系統(tǒng)。美國國會為反腐敗提供法律和資源支持，美國國家安全委員會、經濟委員會和政策委員會等機構每年向總統(tǒng)報告反腐敗戰(zhàn)略目標的進展情況。美國商務部成立反腐敗工作組，美國財務部建立“盜賊統(tǒng)治”下資產追回獎勵計劃，美國司法部增加反腐敗的執(zhí)法資源，加強情報系統(tǒng)和執(zhí)法部門間的信息共享，美國國際開發(fā)署成立反腐特別工作組，通過全球問責計劃等項目加強對重點國家的監(jiān)控，美國情報機構則將提高反腐敗情報的優(yōu)先級，收集和分析腐敗行為者及其網絡的信息。除此之外，美國政府還設有腐敗風險評估方案、政治意愿評估、培訓和設備支持、國防部培訓、加強過程規(guī)劃和安全合作改革等支持機制，以期在美國國內打造一個資源齊備、信息暢通、情報共享、分工合作的反腐敗系統(tǒng)，以此構成“重新領導世界”的國內基礎。

在國際層面，美國政府力圖構建一個由其領導的全球反腐敗體系。一是提供反腐敗的資源支持，制定一系列的援助計劃和針對重點國家的反腐敗行動計劃；二是擴大與伙伴國的反腐合作，發(fā)起美國牽頭制裁“盜賊統(tǒng)治”和賄賂行為的“反對避風港協(xié)議”，通過外交和對外援助，加強伙伴國的立法、執(zhí)法、偵察能力建設并加強對跨國行動的支持；三是利用國際組織加強反腐，維護和加強經合組織、美洲國家組織和聯(lián)合國等國際組織的國際反腐敗架構，推動G20和G7落實反腐敗措施等；四是加強與私營部門合作，鼓勵美國和國際公司采用和執(zhí)行反腐敗合規(guī)項目；五是保護社會組織和媒體，以鼓勵其采取更有效的行動監(jiān)督、揭發(fā)腐敗行為。

拜登試圖在國內和國際層面建構反腐敗的系統(tǒng)架構，就不僅需要協(xié)調國內機構和資源，還要求整合國家間關系，擴展國際合作以尋求更廣泛的共同行動?！睹绹锤瘮?zhàn)略》恰在“民主峰會”前發(fā)布，而這次峰會也恰逢國際反腐敗日（12月9日），加之美國在“民主峰會”上對反腐敗的重視以及推出的多項舉措正表明了“民主峰會”和海外反腐的緊密聯(lián)系。拜登召集“民主峰會”旨在加強“志同道合”的所謂民主國家在反腐敗上的合作，正如美國財政部部長耶倫和美國國際開發(fā)署署長（前聯(lián)合國大使）鮑爾在《華盛頓郵報》聯(lián)合社論中所言，“腐敗導致民主衰落，腐敗從內部腐蝕自由社會”。拜登用“腐敗是民主的威脅”的宣稱和“保衛(wèi)民主”的口號使“民主峰會”成為美國擴張海外反腐的工具。

首先，通過“民主峰會”，美國聚集支持力量并統(tǒng)合陣營。從邀請名單來看，所列國家并非按照民主指數(shù)得分高低來選擇，雖然大多數(shù)西式民主國家都列入了名單，但也有部分不符合西方所謂民主標準的國家入選。該名單一方面是邀請了美國的傳統(tǒng)伙伴國家，這些國家絕大多數(shù)是西式民主國家，另一方面則是按照美國的戰(zhàn)略利益，比如菲律賓和烏克蘭等國都有嚴重的腐敗問題，但他們是美國重要的合作伙伴。匈牙利和土耳其等西式民主國家被排除在外則是拜登不希望其領導人連任。非洲的安哥拉、剛果民主共和國和贊比亞等非西式民主國家入選名單的原因則是這些國家響應美國并釋放了積極的改革意愿。因此，所謂“民主峰會”只是美國糾集伙伴和擴展勢力的工具。

其次，拜登希望用“民主峰會”來激發(fā)國際范圍內響應其戰(zhàn)略的共同行動。拜登政府用精心編織的話語將這些國家所遇到的諸種問題都歸結于權威主義和腐敗上，正是由于權威主義通過腐敗逐步侵蝕所謂民主國家，才造成了當前的危機。在“民主峰會”上，美國通過渲染危機與主觀歸因，將所謂民主國家和所謂權威主義國家對立起來，同時提出反腐敗戰(zhàn)略，塑造其共同的對手，通過夸大威脅使參會國家對美國的戰(zhàn)略形成共識，使其在美國的領導下形成統(tǒng)一的共同行動。

最后，通過“民主峰會”可以進一步擴展美國的“長臂管轄”。一是法律層面的擴張。隨著《海外反腐敗法》的大力施行和美國的呼吁，多個反對腐敗行為的公約被簽訂，英國、法國、德國、西班牙、日本等國都相繼出臺懲治海外腐敗行為的法律。例如：英國首相承諾英國將使用新系統(tǒng)來制裁腐敗并采用更有力的措施在世界范圍內打擊非法融資，新西蘭總理承諾投入資金來支持太平洋國家的反腐敗工作，等等。這表明：由美國主導的海外反腐法規(guī)將被越來越多的國家接受和采用，并且其伙伴國還將在反腐執(zhí)法上形成跨國執(zhí)法聯(lián)盟，美國通過新增的“協(xié)調員”來整合伙伴國的行動，使其能以反腐為由實施更廣泛的制裁。二是信息領域的擴張。打擊海外腐敗需要有完備良好的情報收集網絡，美國在反腐敗戰(zhàn)略中提出了動用情報部門收集信息、構建監(jiān)控網絡和情報共享等措施?！懊裰鞣鍟睘槠淝閳缶W絡的擴展提供了重要的平臺，美國的信息網絡將由伙伴國家的情報共享逐步向全世界滲透。三是經濟、政治和社會領域的擴張。在伙伴國協(xié)調行動下，美國借由反腐的長臂觸角將進一步延伸。在經貿領域，美國可以用反腐敗和合規(guī)審查打擊競爭對手并使國際企業(yè)被迫接受美國的法律制度；在社會領域，美國支持揭露腐敗的媒體、記者以及公民社會，并獎勵和保護舉報者，借助這些民間力量，美國可以更深入地介入與影響一國的社會和文化；在政治領域，拜登在“民主峰會”上把反腐上升到復興民主和對抗權威主義侵蝕的高度，并用反腐敗塑造意識形態(tài)對立和劃分陣營，表明其實質目的在于繼續(xù)維護和擴大美國的全球霸權。

（作者為山東大學當代社會主義研究所教授、山東大學國家治理研究院研究員、山東大學南亞研究所研究員）

【參考文獻】

①萬方：《反腐敗合規(guī)法律實踐的規(guī)范演進與實踐展開》，《法治研究》，2021年第4期。

②許慶坤：《美國長臂管轄權的多維檢視及我國因應之策》，《環(huán)球法律評論》，2021年第6期。

責編/韓拓 美編/陳媛媛

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