新時(shí)代村干部群體特征及其對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響

袁明旭

【關(guān)鍵詞】村干部 角色特征 鄉(xiāng)村治理 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號(hào)】D267 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2022年中央一號(hào)文件提出，“扎實(shí)有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐”。村干部是鄉(xiāng)村治理的“排頭兵”，是黨和政府聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁紐帶。為此，有必要明晰新時(shí)代村干部群體的角色特征，探討村干部群體新特征對(duì)鄉(xiāng)村治理提出的要求和可能產(chǎn)生的影響，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

從基本解決溫飽到人民生活總體達(dá)到小康水平再到全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中，村干部在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，這一群體也發(fā)生了許多顯著變化，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

村干部年齡結(jié)構(gòu)的合理化。上世紀(jì)80年代以來，村干部群體的年齡總體上呈現(xiàn)出年輕化趨勢。進(jìn)入新時(shí)代，村干部群體年齡結(jié)構(gòu)總體上進(jìn)一步合理化。如地處鄂西南邊陲的湖北省宣恩縣2017年以來累計(jì)調(diào)整64名村主職干部，全縣村主職干部平均年齡從換屆時(shí)53.6歲下降到46.8歲。調(diào)整后的村（社區(qū)）主職干部年齡主要集中在41—50歲，共119人，占比41.9%，40歲以下46人，占比16.2%，村干部年齡結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。雖然這只是中西部地區(qū)一個(gè)縣的村干部的年齡結(jié)構(gòu)，但還是可以看出全國村干部的年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出年輕化與合理化的趨勢。

村干部任職動(dòng)機(jī)的多樣性。村干部的行為動(dòng)機(jī)受其角色多元性與特殊性所影響，無論是土生土長的村委會(huì)的組成人員，還是大學(xué)生村官和駐村干部，其任職行為動(dòng)機(jī)都是多樣化的。筆者把村干部的動(dòng)機(jī)分為三類：第一類是完全自利動(dòng)機(jī)的村干部，第二類是完全利他動(dòng)機(jī)的村干部，第三類是混合動(dòng)機(jī)的村干部。在現(xiàn)實(shí)生活中，第一類動(dòng)機(jī)的村干部的任職動(dòng)機(jī)以追求其自身利益最大化為主，其行為完全由有利于自身而非公共利益所驅(qū)動(dòng)。在本土村干部和大學(xué)生村官中具有此類動(dòng)機(jī)的都有一定比例，在他們的價(jià)值結(jié)構(gòu)中，首先考慮的是個(gè)人或家族的權(quán)力、便利、安全、收入和聲望，尋求的主要是維護(hù)已得到的權(quán)力、收入和聲望，并追求利益最大化。一些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，這類動(dòng)機(jī)的村干部在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)比較雄厚的鄉(xiāng)村較為普遍，本土村干部力圖在政府和村民之間實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。在大學(xué)生村官群體中，有的大學(xué)生選擇“村官”這一政策性跳板作為實(shí)現(xiàn)自我身份的轉(zhuǎn)換以實(shí)現(xiàn)利益最大化。

第二類動(dòng)機(jī)的村干部在本土村干部和駐村干部中較為常見。一些本土的具有較高思想覺悟和道德境界的村干部，能夠深刻準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興實(shí)質(zhì)上都是為農(nóng)民造福，歸根結(jié)底都是黨和政府為農(nóng)民的福祉而實(shí)施的惠民利民政策。因此，把脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都作為自己的事情來做，認(rèn)知的內(nèi)化和轉(zhuǎn)變，為這些村干部提供了全身心投入到工作中的精神動(dòng)力。他們有著完全的利他動(dòng)機(jī)。

第三類動(dòng)機(jī)的村干部所占比例最多。這類混合動(dòng)機(jī)的村干部的目標(biāo)是自利動(dòng)機(jī)和忠誠于更高價(jià)值的利他動(dòng)機(jī)的結(jié)合，在追求其個(gè)人利益的同時(shí)也關(guān)注村民利益和村莊公共利益。一般來說，駐村干部和大學(xué)生村官的動(dòng)機(jī)雖然與本土村干部都具有一定的自利性，但其更多的是追求和忠誠于更高的價(jià)值，不僅尋求職位的晉升，而且也為了更好地履行黨和政府所賦予的駐村干部的職責(zé)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，混合型動(dòng)機(jī)的村干部在東部、中部和西部地區(qū)農(nóng)村占絕大多數(shù)，無論是被稱為“謀利型代理人”“精致的利己主義者”“盈利型經(jīng)紀(jì)人”“新盈利型經(jīng)紀(jì)人”，還是被當(dāng)作政府代理人、村莊當(dāng)家人、經(jīng)營者等角色的村干部，其行為動(dòng)機(jī)都是利己、利他、利公相融合的，是具有混合動(dòng)機(jī)的村干部。

村干部有序流動(dòng)加快。一般來說，村支書的任職相對(duì)比較穩(wěn)定，而村委會(huì)主任的任職則變動(dòng)較大，這也保障了村干部隊(duì)伍在動(dòng)態(tài)基礎(chǔ)上的相對(duì)穩(wěn)定。在村干部任職的過程中還存在著一定的無序流動(dòng)，一些村干部由于種種原因而辭職，有的外出打工，有的創(chuàng)業(yè)或干其他工作。有的地方黨委政府為了解決農(nóng)村空心化后外出務(wù)工黨員逐年增多和黨員隊(duì)伍年齡老化、后備干部素質(zhì)不高等導(dǎo)致的村黨組織書記隊(duì)伍老齡化、任職長期化等問題，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分村社中推行了村黨組織書記異地交流任職的做法，打破了長期以來村黨組織書記只在本村范圍內(nèi)任職的慣例，這也在一定程度上推動(dòng)了村干部的流動(dòng)性。對(duì)于大學(xué)生村官而言，其流動(dòng)性更為顯著。一般來說，大學(xué)生村官主要通過留村任職工作、考錄公務(wù)員、自主創(chuàng)業(yè)發(fā)展、另行擇業(yè)、繼續(xù)學(xué)習(xí)深造等路徑進(jìn)行有序流動(dòng)。對(duì)于駐村干部來說，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊(duì)的意見》中要求，第一書記和工作隊(duì)員任期一般不少于2年，到期輪換、壓茬交接。

村干部素質(zhì)明顯提升。隨著國民整體素質(zhì)的提高，村干部的素質(zhì)也有明顯提升。由于較高的選聘條件，大學(xué)生村官和駐村干部普遍具有較高的知識(shí)文化修養(yǎng)和政治素養(yǎng)。例如，2021年貴州省黔南州選派了5349名駐村干部，選派干部整體呈現(xiàn)高學(xué)歷、年輕化、專業(yè)化等特點(diǎn)，科級(jí)干部達(dá)到 1207名，40歲以下年輕干部3288名，本科學(xué)歷干部3402名，確保把“最能打仗”的人選派到鄉(xiāng)村振興一線。

村干部角色認(rèn)同感增強(qiáng)。一直以來，村干部亦“官”亦“民”的身份易導(dǎo)致其身份認(rèn)同的困惑，村干部的角色認(rèn)同感相對(duì)不高。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)擺在治國理政的突出位置，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題。戰(zhàn)斗在一線的村干部受到了黨和政府前所未有的重視，得到了全社會(huì)的高度關(guān)注和認(rèn)同，這從根本上提高了村干部的政治待遇和社會(huì)地位。與此同時(shí)，村干部的經(jīng)濟(jì)待遇也得到顯著提高。如貴州省明確提出“345”保障機(jī)制，村黨組織書記基本報(bào)酬按不低于所在縣區(qū)上年度農(nóng)民人均可支配收入的3倍、年收入不低于4萬元，村書記、主任“一肩挑”的年收入不低于5萬元。按此估算，村黨組織書記月平均報(bào)酬最低可達(dá)到 3300元以上，全省平均水平每月將達(dá)到 4000 元以上。并且將村干部納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)購買范圍，為村干部正常離任后待遇保障上“雙保險(xiǎn)”。這從根本上有助于提升村干部崗位吸引力，也增強(qiáng)了村干部對(duì)自身職位的珍視和認(rèn)同。

村干部行動(dòng)自覺性不斷增強(qiáng)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，大量資源下沉和匯聚到鄉(xiāng)村，使村干部既掌握了一定的資源和權(quán)力，也具有了較大的自主行動(dòng)空間。同時(shí)，通過切身實(shí)踐，村干部的自主意識(shí)與能力得到強(qiáng)化，村干部經(jīng)濟(jì)政治待遇的提高，使其基本利益得到保障，同時(shí)必須履行相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)，其潛能在外在監(jiān)督驅(qū)動(dòng)下得到了一定發(fā)揮和展示，增強(qiáng)了村干部的自信心。并且，本土村干部在與大學(xué)生村官和駐村干部協(xié)同工作中，激發(fā)了本土村干部的競爭意識(shí)和自主意識(shí)。鄉(xiāng)村治理中村干部的行動(dòng)自覺因其所具有的思想覺醒、利益保障和價(jià)值內(nèi)嵌，意識(shí)到精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村治理是村干部和村民自己的事情，黨和政府幫助村民脫貧致富是對(duì)農(nóng)民利益的增進(jìn)和保障，在鄉(xiāng)村治理中村干部既實(shí)現(xiàn)了個(gè)人利益，也實(shí)現(xiàn)了自身的價(jià)值追求。

完善村干部隊(duì)伍管理科學(xué)化的要求。長期以來，對(duì)村干部管理處于比較松散的狀態(tài)，也尚未形成比較系統(tǒng)的監(jiān)督體制機(jī)制，而且村干部的道德品性的自我約束力相對(duì)不高，自由裁量權(quán)比較大，村民的民主法治和參與意識(shí)和能力比較有限。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施所配套資源的增加，村干部對(duì)外部的依賴性減少，自主性增強(qiáng)，有的村干部利用鄉(xiāng)村傳統(tǒng)宗族資源和土地資源，謀求不正當(dāng)利益。村干部以權(quán)謀私的失范行為增加了監(jiān)督管理的難度，村干部流動(dòng)性也增加了管理難度。同時(shí)，村干部動(dòng)機(jī)的多樣化和需要的多層次化，對(duì)管理公平性、科學(xué)性提出了更高要求。只有創(chuàng)新管理制度和方法，才能從根本上進(jìn)一步激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。

整合鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源的要求。隨著各種資源流入鄉(xiāng)村，資源的整合和利用的復(fù)雜性增強(qiáng)。以人力資源為例，大學(xué)生村官和駐村干部加入到村干部隊(duì)伍中，他們帶來了豐富的智力資源、人脈資源和社會(huì)資本，尤其是駐村干部還帶來了其所屬單位部門的權(quán)威資源、財(cái)政資源、信息資源和技術(shù)資源。但在現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，一些村干部受觀念見識(shí)和固化思維的羈絆，眼睛只盯著財(cái)政資源和有限的物質(zhì)資源，沒有關(guān)注到其他無形的卻極其重要的資源。比如，第一書記是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中的優(yōu)秀年輕干部、后備干部，是國有企業(yè)、事業(yè)單位的優(yōu)秀人員，他們自身以及伴隨而來的所屬單位部門的相關(guān)資源是極為豐富的，這些資源具有稀缺性、時(shí)效性和流動(dòng)性，不僅需要村干部的洞察開發(fā)，更需要村干部的整合和充分利用。這就提出了資源整合的必要性要求。

加速提高綜合能力的要求。脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等工作，對(duì)村干部的綜合能力要求越來越高。在脫貧攻堅(jiān)中，對(duì)村干部的能力要求主要是吃苦耐勞、率先垂范和堅(jiān)定的執(zhí)行力，而鄉(xiāng)村振興則在此基礎(chǔ)上還要求村干部具有較高的政治素養(yǎng)，善于把握和深刻領(lǐng)會(huì)新時(shí)代國家發(fā)展戰(zhàn)略，為村民指明正確的發(fā)展方向。村干部不僅要做鄉(xiāng)村秩序的維護(hù)者，還要對(duì)鄉(xiāng)村的未來發(fā)展進(jìn)行前瞻性規(guī)劃，整合鄉(xiāng)村治理的各種資源，帶領(lǐng)村民實(shí)現(xiàn)共同富裕；同時(shí)，還需要具有較高的道德素質(zhì)和法律素質(zhì)。后脫貧時(shí)代，村民的需求更加多樣化，這給村干部的公共服務(wù)能力提出了更高要求。

建立健全現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的要求。鄉(xiāng)村治理是國家治理的有機(jī)組成部分，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。隨著村干部隊(duì)伍的壯大，其素質(zhì)能力和自主意識(shí)的增強(qiáng)，迫切需要構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)村治理體系，把其行為納入到國家治理的制度框架下，通過有效激勵(lì)機(jī)制，在規(guī)范其行為的同時(shí)充分發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性。構(gòu)建以自治為根本、德治為基礎(chǔ)、法治為保障的“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系具有迫切性?，F(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系是一套系統(tǒng)完善的科學(xué)合理的治理主體、治理理念、治理制度、治理工具等的總和。重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，建立鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的組織體系，完善基層治理方式、村級(jí)權(quán)力監(jiān)管機(jī)制，創(chuàng)新村民議事協(xié)商形式和現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段。通過完善鄉(xiāng)村治理體系，培養(yǎng)高素質(zhì)村干部隊(duì)伍，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證。

提供堅(jiān)實(shí)的人才資源支撐。功以才成，業(yè)由才廣。黨和國家方針政策的落實(shí)、村級(jí)事務(wù)的有效治理都離不開村干部群體，村干部是開展鄉(xiāng)村振興工作的基石和主體，肩負(fù)著農(nóng)村各項(xiàng)治理工作的責(zé)任，發(fā)揮著引領(lǐng)、示范、協(xié)調(diào)和落實(shí)的作用。村干部群體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和能力素質(zhì)的提高為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了良好的人才資源支撐。無論是作為內(nèi)生型還是嵌入型的村干部在鄉(xiāng)村振興中都發(fā)揮著資源供給、智力支撐、思想引領(lǐng)的作用。村干部群體來源構(gòu)成的多元化，大學(xué)生村官、駐村干部以及轉(zhuǎn)業(yè)軍人、經(jīng)濟(jì)能人、文化賢人、離退休干部等為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的人才支撐。在鄉(xiāng)村社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型、村民需求日趨多樣化的背景下，村干部群體只有具備過硬的政治素養(yǎng)和工作本領(lǐng)才能有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興的復(fù)雜局面。

激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力。村干部群體結(jié)構(gòu)的合理化以及自主性的增強(qiáng)，為鄉(xiāng)村振興提供了內(nèi)在動(dòng)力。大學(xué)生村官、駐村干部等進(jìn)一步壯大了村干部隊(duì)伍力量，增強(qiáng)了村干部隊(duì)伍的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力，為鄉(xiāng)村振興提供了自主發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。村干部與村民是利益共同體，村干部的“領(lǐng)頭羊”效應(yīng)是激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力的自我驅(qū)動(dòng)型發(fā)展關(guān)鍵，為此應(yīng)利用村干部的政策、知識(shí)、溝通能力、社會(huì)資本、工作經(jīng)驗(yàn)等方面優(yōu)勢，提升村民參與鄉(xiāng)村治理的意愿，發(fā)揮村民主體作用。

提高鄉(xiāng)村振興政策的認(rèn)同度。鄉(xiāng)村振興政策的順利實(shí)施，除了需要好的制度設(shè)計(jì)外，政策目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同也起到關(guān)鍵作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，村干部來源的多樣性導(dǎo)致他們?cè)诖鍎?wù)治理中擁有不同的身份和地位，處在村莊共同體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的不同位置，由此對(duì)村干部產(chǎn)生了多樣化的角色期待。代理人、當(dāng)家人、理性人等之間的交疊造成村干部群體的行為張力。村干部綜合素質(zhì)和角色認(rèn)同的提高有助于增強(qiáng)其對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的認(rèn)同。同時(shí)，村干部收入的不斷提高，使得村干部強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村治理政策的支持。

增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策執(zhí)行力。村干部素質(zhì)能力的提高為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。村干部是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策執(zhí)行的基本主體，與鄉(xiāng)村振興是直接的利益相關(guān)者。由于鄉(xiāng)村振興的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，在政策執(zhí)行過程中必然會(huì)出現(xiàn)大量的“阻滯”“梗阻”“變異”問題，制約著鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。村干部素質(zhì)的提高和角色認(rèn)同感的增強(qiáng)有助于其認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要性與自身的關(guān)聯(lián)性，準(zhǔn)確理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容，能夠把握政策的精神實(shí)質(zhì)，掌握比較科學(xué)合理的執(zhí)行策略和方法，抓住執(zhí)行工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵，有效整合鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源，支持并主動(dòng)地參與鄉(xiāng)村振興工作，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的政策執(zhí)行力?！罢邎?zhí)行主體只有對(duì)政策的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)特別是政策所蘊(yùn)涵的潛在價(jià)值和利益有了正確的認(rèn)知才能準(zhǔn)確地理解政策制定者的意圖，才可能形成正確的政策態(tài)度進(jìn)而產(chǎn)生積極的行為動(dòng)力和符合政策的目標(biāo)保證政策獲得預(yù)期的執(zhí)行效果?！?/p>

推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村的有效治理離不開制度機(jī)制的健全、工作體系的完善、治理能力的提升，也離不開治理主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。從村干部的視角來看，以前的鄉(xiāng)村治理總體上是一種被動(dòng)性、外源性、局部性和表層性的治理模式。新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理，已經(jīng)從資源“汲取型”向資源“供給型”轉(zhuǎn)變，對(duì)鄉(xiāng)村輸入的治理資源和嵌入治理力量日漸加強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會(huì)獲得前所未有的發(fā)展機(jī)遇。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，村干部行動(dòng)自主性的增強(qiáng)和素質(zhì)的提高助推鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中所賦予村級(jí)組織和村干部對(duì)鄉(xiāng)村治理資源一定的自主配置權(quán)，構(gòu)建起以鄉(xiāng)村場域多元主體參與為主、以外部力量嵌入支持為輔的鄉(xiāng)村治理體系，拓展了村干部和村級(jí)組織的自主行為空間。村干部在獲取和分配治理資源中所激發(fā)的內(nèi)生動(dòng)力，扭轉(zhuǎn)了治理資源匱乏所造成的自主性困境。在提升村干部鄉(xiāng)村治理能力和治理績效的基礎(chǔ)上推進(jìn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變成為一種主動(dòng)性、內(nèi)源性、整體性和實(shí)質(zhì)性的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理模式。

（作者為云南大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

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③《貴州建立“345”保障機(jī)制提升村干部報(bào)酬 激勵(lì)吸引更多優(yōu)秀人才建功鄉(xiāng)村振興》，《貴州日?qǐng)?bào)》，2021年2月25日。

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責(zé)編/銀冰瑤 美編/王夢(mèng)雅

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