守住“兩條底線”助力鄉(xiāng)村振興

【關鍵詞】糧食安全 脫貧攻堅 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

《關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（即2022年中央一號文件），是21世紀以來第19個指導“三農(nóng)”工作的中央一號文件，也是1982年以來第24個涉農(nóng)中央一號文件。2022年中央一號文件的主要內(nèi)容可以概括為“兩條底線、三項重點、一個保障”?！皟蓷l底線”是“牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線”；“三項重點”是“扎實有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理重點工作”；“一個保障”是“加大政策保障和體制機制創(chuàng)新力度”。本文將重點對“兩條底線”進行討論，同時解讀“三項重點”的年度工作和“一個保障”的制度效能。

守好糧食安全底線，推進食物安全、保障食物主權

食為政首，糧安天下。糧食安全始終是國家安全的重要基礎。保證糧食安全，是應對一切風險挑戰(zhàn)、實現(xiàn)穩(wěn)中求進、推動高質(zhì)量發(fā)展的必要舉措。端穩(wěn)中國碗，裝滿中國糧，是我國長期的政策主張，但在中央一號文件中將其強調(diào)為“底線”，還是第一次。應該說，“兩條底線”是為了保障國家近中遠期戰(zhàn)略目標不發(fā)生相應的系統(tǒng)性風險而提出的。2021年底的中央農(nóng)村工作會議也強調(diào)，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧”。經(jīng)過多年的努力，中國糧食持續(xù)豐收，糧食產(chǎn)量連續(xù)7年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上。到2021年底，中國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“十八連豐”，糧食儲備遠高于其他發(fā)展中國家。這充分表明，中國糧食的數(shù)量安全已有了充分保障，中國人完全有能力、有信心主要依靠自己端牢我們的飯碗。但同時我們也要意識到，從“吃飽”到“吃好”、從米油面到肉蛋奶，中國人的消費結(jié)構在不斷升級，食物需求仍然呈剛性增長態(tài)勢，結(jié)構性矛盾不斷凸顯，緊平衡的格局短期內(nèi)難以改變，資源環(huán)境的約束也在不斷加劇。由此，如果狹隘地將糧食安全當作主糧安全、數(shù)量安全，那么我們的底線就有可能失守。為了守住糧食安全底線，就要與國際標準接軌，回應國際上早已興起的食物安全和食物主權話語，樹立起“大食物觀”，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結(jié)構變化趨勢。食物安全是狹義的糧食安全的升級版，至少包括了數(shù)量安全、質(zhì)量安全和權利安全。食物主權更加強調(diào)國家主權、人民主權和自然主權的多層次保障。

1994年美國農(nóng)業(yè)和環(huán)境問題專家萊斯特·布朗曾提出“誰來養(yǎng)活中國”的詰問，讓中國的糧食安全問題成為全球話題。如今，21世紀已經(jīng)過去了五分之一，“誰來養(yǎng)活中國”的命題已經(jīng)演化成為“誰來養(yǎng)活21世紀的中國”的新命題。實際上，在新冠肺炎疫情、去全球化、地區(qū)沖突的三重沖擊下，新一輪全球食物危機已經(jīng)到來，中國要做好長期性、戰(zhàn)略性預備。一方面，經(jīng)過多年努力，中國糧食安全問題已經(jīng)實現(xiàn)了由“吃不飽”到“吃得飽”、由“吃得飽”到“吃得好”的歷史性轉(zhuǎn)變。但“吃得健康”“吃得穩(wěn)定”的食物安全問題，依然持續(xù)挑戰(zhàn)著中國人。面向整個21世紀，即便充足的食物供應為中國發(fā)展奇跡奠定了堅實的物質(zhì)基礎，但保障食物安全的現(xiàn)實壓力絲毫未減。在人口峰值、食物消費升級以及老齡化的持續(xù)壓力下，如下挑戰(zhàn)一直存在：大豆、玉米等飼料用糧進口依賴度較高，種業(yè)發(fā)展存在技術“卡脖子”現(xiàn)象，食品安全社會共治體系不夠完善，工業(yè)化食物生產(chǎn)的負面環(huán)境影響還在持續(xù)。一系列相互交織的食物治理困境不斷涌現(xiàn)，僅從單一的糧食生產(chǎn)視角，已不足以體現(xiàn)食物安全在國家治理現(xiàn)代化過程中的基礎邏輯與特殊價值，故此，需要引入食物安全、食物主權等食物治理新視角。另一方面，在維護國際多邊貿(mào)易體系的進程中，中國已逐漸走向世界舞臺中央、逐漸由“配角”變?yōu)椤爸鹘恰?，這需要中國主動承擔起食物治理的國際責任。長期以來，在新自由主義推崇的食物價值鏈全球化進程中，食物的工業(yè)化、市場化和金融化不可避免地引發(fā)全球食物治理危機。加之氣候變化、去全球化、新冠肺炎疫情和地區(qū)沖突的影響，治理危機被迅速放大，許多發(fā)展中國家和貧困人群甚至連基本的食物權利都難以保障。因此，站在重要歷史關口，為了實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，必須將食物主權引入到中國的政策視野中，以保障更長久、更全面、更可持續(xù)的食物安全。

食物主權的內(nèi)涵主要包括三個層面：宏觀層面的國家主權、微觀層面的人民主權、基礎層面的自然主權。據(jù)此，中國應發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，完善國家食物主權體系頂層設計，以“提升自主性，實現(xiàn)去依附”為方向，以國家主導、人民主體、社會共治為基本內(nèi)涵，通過發(fā)揮協(xié)同創(chuàng)新優(yōu)勢，壓實食物主權體系建設的主體責任。立足國家長遠發(fā)展的戰(zhàn)略需求，中國需要建立起以國家為主導、以糧食安全（數(shù)量安全）為基礎、以食物安全（加入質(zhì)量安全和可持續(xù)性）為保障、以食物主權（權利安全）為目標的食物主權體系，筑牢中國食物安全之基。此外，我們對食物安全的討論要做到“兩個必須”。一是必須以人民為中心，主動回應由“吃得飽”到“吃得好”“吃得健康”的新需求。二是必須具備全球視野，積極回應全球?qū)χ袊l(fā)展的關切。國際上對于食物安全的理解一直處在快速迭代之中，早期對食物安全的定義側(cè)重于全球和國家層面的食物供應總量。隨著時間的推移，這一概念不斷演變和拓展，一系列與食物有關的問題被納入其中，力求反映食物作用的綜合性和復雜性。而“食物主權”觀念的興起，更讓人們認識到國家主權、人民主權和自然主權必須牢牢結(jié)合，才能保障人民“吃得健康”“吃得穩(wěn)定”。

守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，推動脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接

勝非其難也，持之者其難也。在建黨百年之際打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，我們創(chuàng)造了人類減貧史上的中國奇跡。然而要實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧、不再返貧，不僅需要攻堅戰(zhàn)，更需要持久戰(zhàn)。目前我們只是消除了絕對貧困，實現(xiàn)了“一達標兩不愁三保障”。以此為基礎，還需要持續(xù)推動“志智制立體扶貧”，增強貧困人口和貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，以不斷完善的社會扶貧網(wǎng)降低各類風險的沖擊。具體而言，就是要做到提升內(nèi)生動力（提志）、提升自身能力（提智）和提升制度環(huán)境（提制）三者的有機結(jié)合，以“志智雙提”為基礎，以“志智制綜合提升”為主要手段，將脫貧攻堅的陣地戰(zhàn)引向共同富裕的持久戰(zhàn)。在進行脫貧攻堅戰(zhàn)、消除絕對貧困時期，我們提出“扶貧先扶志”“扶貧必扶智”的“志智雙扶”。在防止返貧和全面推進鄉(xiāng)村振興階段，我們提出需要在“志智制立體扶貧”上下功夫?！疤嶂尽本褪翘嵘枷搿⑻嵘^念、提升信心，幫助已經(jīng)脫貧、但依然處在貧困線邊緣的群眾提升斗志和勇氣?！疤嶂恰本褪翘嵘R、提升技術、開闊思路，幫助處在貧困線邊緣的群眾提升生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕的能力和素質(zhì)?！疤嶂啤本褪菫榉乐狗地毺峁┲贫缺Ｕ稀?/p>

防止返貧要“提志”：貧困并不可怕，可怕的是沒有脫貧后致富的想法和決心。長期的輸血式扶貧以及擺脫貧困的艱難險阻，使得一些原來處于深度貧困狀態(tài)的群眾雖已脫貧，但仍心存“攔路虎”，缺乏追求美好生活的信心和斗志。已經(jīng)脫貧的群眾若還存在“等靠要”“靠著墻根曬太陽，等著政府送小康”等思想觀念，必然會面臨返貧風險。內(nèi)在改變的驅(qū)動力不足，外在的一切幫扶都無濟于事。只有喚醒群眾的改變意愿，才能化被動為主動，由被動的政府扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥娜罕娒撠?，進而進一步邁向共同富裕。防止返貧要“提志”，就是要始終堅持鼓勵勞動、鼓勵就業(yè)、鼓勵靠自己的努力改變命運。因此，需要持續(xù)采取各類政策措施提升易返貧人群的志氣，更多采用生產(chǎn)獎補、勞務補助、以工代賑等機制，教育和引導廣大群眾用自己的辛勤勞動實現(xiàn)生活富裕。

防止返貧要“提智”：為什么有些脫貧人口容易返貧？這需要從深度貧困人口為什么陷入貧困陷阱找答案。致貧原因主要有如下四個依次遞進的層次：一是沒有勞動能力，導致無業(yè)可扶、無力脫貧，如因病致貧。二是沒有脫貧意愿，以“窮開心”“知足常樂”等思想自我安慰。三是有勞動能力、有脫貧意愿，但缺乏謀生技能，這屬于能力制約型貧困。由于受教育程度較低，缺乏知識更新和獲取的能力，或者沒有接受相應的職業(yè)技能培訓，貧困人群缺乏專門知識、沒有專有性人力資本，無法在競爭性的經(jīng)濟活動中獲取收益。四是有勞動能力、脫貧意愿和一定技能，但深受環(huán)境條件制約，這屬于資源匱乏型貧困。由于生活在自然條件惡劣、環(huán)境資源匱乏的地區(qū)，形成了從屬于連片貧困區(qū)、貧困縣和貧困村的大規(guī)模貧困人群。針對以上四類原因致貧的脫貧人群，要防止他們返貧，就要采取有針對性的措施。對于第一類脫貧人群，仍需要加強持續(xù)監(jiān)測和救濟，社會政策要托底，托底要托實。第二類脫貧人群則需要“提志”，提升其改變命運的勇氣和志向。第三類脫貧人群需要“提智”，提升其脫貧致富的能力。第四類脫貧人群需要在前述三者的基礎上，進一步“提制”。當然，在實際工作中，致貧原因往往是多元的、復合的，深度貧困人群可能既沒有脫離貧困的想法和勇氣，也缺乏脫離貧困的技能和手段，同時又受制于環(huán)境封閉、資源匱乏、信息閉塞等外部因素。因此，只有通過智力扶貧、智力致富，幫助脆弱的脫貧人群提升能力，才能讓他們助人自助、渡人自渡，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和永久脫貧。

防止返貧要“提制”：防止返貧的難度并不亞于脫貧，甚至是有過之而無不及。從地區(qū)結(jié)構看，深度貧困地區(qū)大多自然條件差、經(jīng)濟基礎弱、貧困程度深。從群體分布看，不少貧困家庭有殘疾人、長期病人，加之陷入深度貧困狀態(tài)的人群大多教育水平低、缺乏技能，因此“無力脫貧”。由此，若要全面推進鄉(xiāng)村振興，達成“不返貧、能致富”的目標，則需要綜合協(xié)調(diào)內(nèi)生動力、自身能力、制度建設等手段。在資源短缺、脫貧全靠“托底”的地區(qū)，必須探索發(fā)展權贖買、社會分紅等制度性貧困的解決之道。第一，進行發(fā)展權贖買。更新資源資本化的既定思維，將資源保有和維護者納入轉(zhuǎn)移支付的保障體系，對不開發(fā)地區(qū)進行發(fā)展權贖買，使得深度貧困地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境能夠不開發(fā)或低度開發(fā)，保住一片綠水青山。第二，推動社會分紅。根據(jù)詹姆斯·米德的理論，社會分紅是公民經(jīng)濟權利的重要來源，理論基礎是公共資源的所有者是公民。公共資源作為投資所獲得的利潤應該50%作為積累基金，50%作為紅利分給公民。隨著積累基金的增加，公民分得的紅利也逐漸增加。此法兼顧公平與效率，對“一方水土養(yǎng)不了一方人”的深度貧困地區(qū)更為適用。在具體做法上，可以結(jié)合農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、科技扶貧，發(fā)展以就地就近就業(yè)為主的轉(zhuǎn)移就業(yè)增收，讓有勞動能力和就業(yè)意愿的貧困人口實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。同時，可以提供更多生態(tài)公益崗位，通過購買服務、專項補助等方式，在易返貧的脆弱群眾中選擇一批能勝任崗位要求的，為其提供生態(tài)護林員、草管員、護漁員、護堤員等崗位。通過這樣的制度安排，發(fā)揮和提升制度效能，對于保障易返貧群眾的生活和提高其收入具有十分重要的意義，也是守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的重要法寶。

“三項重點”助力守住“兩條底線”

2022年全面推進鄉(xiāng)村振興的主要工作就是“三項重點”：聚焦產(chǎn)業(yè)促進鄉(xiāng)村發(fā)展、扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設、突出實效改善鄉(xiāng)村治理。

鄉(xiāng)村要振興，產(chǎn)業(yè)必振興，要聚焦產(chǎn)業(yè)促進鄉(xiāng)村發(fā)展。2022年中央一號文件明確指出：“持續(xù)推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。鼓勵各地拓展農(nóng)業(yè)多種功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價值，重點發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè)?！睔w根到底，持續(xù)推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)等，都為了促進農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)增收，這也是激發(fā)脫貧致富內(nèi)生動力、不發(fā)生規(guī)模性返貧的根本保障。

鄉(xiāng)村建設，意在整個中國社會之建設，要扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設。梁漱溟先生曾說，“鄉(xiāng)村建設，實非建設鄉(xiāng)村，而意在整個中國社會之建設”。我們要落實鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興、鄉(xiāng)村建設為農(nóng)民而建的要求，堅持自下而上、村民自治、農(nóng)民參與。2022年中央一號文件強調(diào)要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和村莊布局，科學確定村莊分類，加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃，嚴格規(guī)范村莊撤并，也是為了合理規(guī)劃農(nóng)村土地使用，嚴守耕地保護紅線。

三治結(jié)合，依法自治，要突出實效改進鄉(xiāng)村治理。2022年中央一號文件著重強調(diào)了三點：加強農(nóng)村基層組織建設，創(chuàng)新農(nóng)村精神文明建設有效平臺載體，切實維護農(nóng)村社會平安穩(wěn)定。其中內(nèi)容十分具體，如提出要強化縣級黨委抓鄉(xiāng)促村職責，發(fā)揮駐村第一書記和工作隊抓黨建促鄉(xiāng)村振興作用，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系等。改進鄉(xiāng)村治理，是為了營造更加穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，以實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明、治理有效。事實證明，在一個治理有效的鄉(xiāng)村內(nèi)部，村民們更愿意響應政策要求，更有信心脫貧致富。

“一個保障”助力全面推進鄉(xiāng)村振興

要想全面推進鄉(xiāng)村振興，必須推動體制機制創(chuàng)新。2022年中央一號文件著重強調(diào)了要加大政策保障和體制機制創(chuàng)新力度，從財政、金融、人才等多個方面入手，指明了體制機制改革創(chuàng)新的具體方向。比如，就農(nóng)村金融而言，雖然現(xiàn)在的金融服務在大多數(shù)地區(qū)做到了“村村通”，走在了發(fā)展中國家的前列，但這并不代表已經(jīng)實現(xiàn)了“戶戶有”和“人人用”，很多農(nóng)戶尤其是老年人使用智能手機還存在困難，更不用說網(wǎng)絡金融服務。而且當前中國的經(jīng)濟形態(tài)已經(jīng)從以產(chǎn)業(yè)利潤為核心的利潤經(jīng)濟，轉(zhuǎn)向以租值獲取為核心的租值經(jīng)濟，“租的價值一方面來源于生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境好就會自然增值，另一方面來源于社會增值，由人口聚集、產(chǎn)業(yè)集群帶來的社會增值。租來自于非生產(chǎn)性獲利，利的價值來源于一二三產(chǎn)業(yè)的利潤增加，獲取的生產(chǎn)性利潤”?！白饫麅傻谩本湍馨l(fā)揮金融的杠桿功能，“四兩撥千斤”，撬動整個鄉(xiāng)村的綠水青山，使其變成金山銀山。為了促成金融創(chuàng)新與社會創(chuàng)新，需要在鄉(xiāng)村產(chǎn)權制度、治理制度等多個方面進行體制機制創(chuàng)新。

總而言之，2022年中央一號文件錨定鄉(xiāng)村振興的總體目標，堅持穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進，對2022年鄉(xiāng)村振興重點工作作出全面部署。其突出年度性任務、針對性舉措、實效性導向，既具體又務實，明確了全面推進鄉(xiāng)村振興的年度工作要點和任務清單。當前，中國已經(jīng)由一個農(nóng)民占絕大多數(shù)人口、農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟絕大部分比重的鄉(xiāng)土中國成長為一個以城鄉(xiāng)中國為特征的現(xiàn)代化強國。在全面推進鄉(xiāng)村振興的道路上，我們要守好“兩條底線”，牢記“農(nóng)業(yè)興，則百業(yè)興；農(nóng)民富，則國家富；農(nóng)村穩(wěn)，則天下穩(wěn)”，在任何時候任何情況都不能忽視農(nóng)業(yè)、不能忘記農(nóng)民、不能漠視農(nóng)村。

正如習近平總書記強調(diào)的：“全面小康、擺脫貧困是我們黨給人民的交代，也是對世界的貢獻。讓大家過上更好生活，我們不能滿足于眼前的成績，還有很長的路要走?！比嫱七M鄉(xiāng)村振興，道阻且長，我們一定要緊密團結(jié)、埋頭苦干，奮力開創(chuàng)全面推進鄉(xiāng)村振興新局面。

（作者為中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授，國家社科基金重大項目“食品安全社會共治與跨界合作機制研究”首席專家；中國人民大學副教授肖剛、博士研究生汪慶浩對本文亦有貢獻）

【注：本文獲得國家社科基金重大項目“食品安全社會共治與跨界合作機制研究”（項目編號：20&ZD116）資助】

【參考文獻】

①周立：《世界糧食危機與糧食國際戰(zhàn)略》，《求是》，2010年第20期。

②周立：《以“志智制立體扶貧”解決深度貧困》，《人民論壇·學術前沿》，2018年第14期。

③周立：《實施鄉(xiāng)村建設行動與全面推進鄉(xiāng)村振興——中國共產(chǎn)黨領導“三農(nóng)”工作的百年歷史抉擇》，《人民論壇·學術前沿》，2021年第12期。

責編/孫渴 美編/李祥峰