供需視角下新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策差異分析

趙磊 張亞楠 丁俊 王欣怡 王群偉

摘要：探尋供需雙側(cè)扶持政策的差異性，促進政策配置的合理化，是進一步推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要舉措。以中央政府和15個省份出臺的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策文本為基礎，運用政策計量分析和政策內(nèi)容分析方法探討政策的發(fā)布時間、發(fā)布部門及政策類型，描繪中央和地方政府以及不同地方政府之間的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策差異，進而探討政策差異的內(nèi)在根源。結果表明，中央政府發(fā)布政策數(shù)量呈波動上升趨勢，地方政府積極響應中央政策;政策發(fā)布和主管的部門在中央和地方層面存在“脫節(jié)”現(xiàn)象，加大了政策落實的難度;產(chǎn)業(yè)政策的類型、側(cè)重點在不同地方各有特征，高收入地區(qū)更傾向于需求側(cè)政策，低收入地區(qū)則以供給側(cè)政策為主。中央政府應在把握新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策總體方向的基礎上，引導地方政府合理調(diào)節(jié)“供給”和“需求”兩類政策結構，因地制宜，有針對地實施差異化的扶持政策。

關鍵詞：新能源汽車;供需雙側(cè);政策差異;文本分析

中圖分類號：F426.471

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2022）01-0009-08

一、引言

基于能源短缺和環(huán)境污染的雙重約束，大力推進新能源汽車的發(fā)展成為推行汽車強國戰(zhàn)略的重點方向，同時對于強化污染源防治具有重要意義。根據(jù)公安部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2021年上半年我國新能源汽車的保有量已經(jīng)達到603萬輛[1]，推廣規(guī)模居世界首位，正處于高速增長階段。但是，在新能源汽車快速發(fā)展的同時仍然有諸多問題亟待完善解決。在供給端，包括新能源汽車的行業(yè)規(guī)范、基礎設施建設、技術發(fā)展等方面，新能源汽車的推廣面臨著根源性問題的阻礙，例如市場中新能源汽車產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊、售后服務難以保障;新能源汽車和充電樁之間搭配失衡，“車樁比”低于2：1，“有車無樁”“有樁無車”的現(xiàn)象并存，充電難問題仍未得到根本解決;新能源汽車關鍵技術難以突破使得續(xù)航里程難以企及傳統(tǒng)汽車，影響消費者購買信心。在需求端，即消費者方面，消費者對處于市場培育期的新能源汽車認知不高，不同地方的新能源汽車所占市場份額差異顯著。數(shù)據(jù)顯示，2021年1月份，新能源汽車銷量排名前十的城市所占市場份額就達到45.9%[2]，而其他城市平均市場份額則低很多。

為解決新能源汽車發(fā)展過程中的各類問題，政府配套的政策是保障新能源汽車產(chǎn)業(yè)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，也是提高新能源汽車競爭能力與盈利能力的主要推動力。由于新能源汽車產(chǎn)業(yè)是未來汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方向，其政策體系的構建需要進行科學合理的規(guī)劃。近年來中央和地方政府已經(jīng)從供給側(cè)和需求側(cè)兩方面頒布了一系列針對性政策措施，但為緩解供需雙側(cè)仍然存在的難題，新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策仍待進一步地優(yōu)化和完善。因此本文通過對中央和地方政府新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的分析梳理，研究中央和地方政府發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)布時間、部門及內(nèi)容類型方面的差異，進而探討政策差異的內(nèi)在根源，從而為中央和地方政府對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃的未來方向提供參考。

二、文獻綜述

新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策一直是國內(nèi)外學者們關注的焦點，并主要從供需兩個視角展開。供給側(cè)的政策表現(xiàn)為政策對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的驅(qū)動力，指政府通過生產(chǎn)、技術等手段直接擴大供給，從供給角度出發(fā)推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展 [3]，其對象包括各級政府單位、企業(yè)、公共資源等，內(nèi)容涵蓋對科技、基礎設施、行業(yè)規(guī)范等方面給予的支持。Vassileva等[4]通過分析消費者的社會特征、購買影響因素等發(fā)現(xiàn)，完善的基礎設施建設能夠有效緩解消費者選擇新能源汽車的焦慮感。熊勇清等[5]比較了政府采購和消費補貼兩種舉措對制造商激勵效果的差異性。近年來新能源汽車基礎設施數(shù)量迎來了爆發(fā)式的增長，但其總體發(fā)展仍然落后于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。祖明等[6]在價值—信念—規(guī)范理論的基礎上，提出完善基礎設施戰(zhàn)略布局是刺激消費者購買意愿的重要途徑之一。董文汐等[7]通過研究試點地區(qū)的新能源汽車數(shù)量和基礎設施配置的差異性，提出北京市政府要以需求為指引，進一步完善新能源汽車基礎設施網(wǎng)絡結構。Santos[8]發(fā)現(xiàn)研發(fā)補貼政策不僅能夠有效促進續(xù)航里程、充電速度等技術的進步，而且能夠減少研發(fā)創(chuàng)新的高投入和不確定性。孫曉華等[9]則認為補貼政策在給供給端帶來資金支持的同時，還使得新能源汽車企業(yè)更加專注于提高產(chǎn)品的競爭力。

需求側(cè)的政策表現(xiàn)為政策對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的拉動力，指通過政府采購、消費者購置補貼等措施減少市場的不確定性，積極發(fā)展和穩(wěn)定新能源汽車的應用。張學龍等[10]基于Shapley值法發(fā)現(xiàn)消費補貼對供應鏈成員的利潤分配產(chǎn)生積極影響。Barton等[11]提出購置補貼一方面降低了新能源汽車的售價，直接刺激了消費者的購買意愿;另一方面還能促進新能源汽車需求市場的擴大，使制造商和零售商之間實現(xiàn)雙贏。范如國等[12]圍繞新能源汽車推廣的問題構建了最優(yōu)補貼策略的模型，發(fā)現(xiàn)地方政府應該根據(jù)不同地方的實際情況建立不同的補貼比例，因地制宜地實現(xiàn)既定推廣目標。曹國華[13]通過演化博弈模型發(fā)現(xiàn)政府購買對消費者的購買選擇具有影響，有利于引導消費者購買新能源汽車。Heinz等[14]研究發(fā)現(xiàn)政府政策對親環(huán)境消費者購買意愿的影響十分顯著。從有效性的角度看，Backman等[15]認為公共需求對于新能源汽車的私人需求具有良好的示范引導作用。同樣，陳衍泰等[16]提出政府采購不僅可以為新能源汽車的制造商提供穩(wěn)定和可預期的樂觀市場，而且能夠在保證新能源汽車產(chǎn)業(yè)擁有合理利潤的同時，也能讓消費者接觸和了解這種新興節(jié)能產(chǎn)品。對于消費補貼和稅收優(yōu)惠等需求側(cè)政策，Skippon等[17]認為不僅會增加新能源汽車企業(yè)的尋租成本，還有可能引發(fā)漏補、騙補等道德問題。國內(nèi)外有關新能源汽車政策差異的研究主要集中在對具體政策的目標、特征以及實施效果的對比性分析上。張政等[18]通過研究中國和美國的新能源汽車市場發(fā)展目標導向、形成動因、手段、主體等方面的差異，探討未來我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑。韓超等[19]提出政策目標與產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀之間存在偏差，供給型政策抑制了企業(yè)的私人投資。熊勇清等[20]從政府采購、商業(yè)運營和私人乘用的不同市場視角出發(fā)，比較供需政策對市場激勵效應的差異性，結果表明需求側(cè)的政策實施效果更加顯著。

上述研究從不同角度構建了政策的分析框架，但更多的是聚焦于某一項具體政策的影響分析，一方面缺乏對整體政策文本內(nèi)容的挖掘研究，另一方面對新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策地區(qū)差異問題的關注度不夠。在中央總方針的基礎上，在有限公共資源的約束下，綜合考慮各地方的現(xiàn)狀，如何最優(yōu)地平衡政府投資在“供給側(cè)”和“需求側(cè)”政策上的權重，這是地方政府在發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)時面臨的困惑。為此，研究中央和不同地方新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的差異性，提出中央和地方政府下一步的政策著力點，實現(xiàn)供給側(cè)政策和需求側(cè)政策在各個地方消費市場中的合理配置，有效利用差異化政策驅(qū)動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展，保證政策制定的科學性、實施的有效性，是中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中需要探求的重點。本文從“供給”和“需求”兩個視角出發(fā)，對中央和15個省份新能源汽車的政策內(nèi)容進行梳理和分類，運用政策計量分析和政策內(nèi)容分析方法，揭示產(chǎn)業(yè)政策分布的時間、空間差異以及不同地區(qū)不同的政策類型投入比例，并探討這種差異產(chǎn)生的原因以及與當?shù)厥袌龅钠鹾隙?，以此為中央和地方政府進一步明確新能源汽車產(chǎn)業(yè)的側(cè)重點和優(yōu)化方向提供借鑒。

三、研究方法與數(shù)據(jù)基礎

（一）研究方法

新能源汽車的發(fā)展離不開不同層面政府之間的深度合作，包括中央政府與地方政府間、地方政府間、不同部門間的縱向和橫向合作。[21]本文將政策文獻計量和政策內(nèi)容分析兩個方法相結合進行分析。葉選挺等[22]提出政策文獻計量方法是通過篩選政策文本的發(fā)布時間和部門信息，對發(fā)布時間和發(fā)布部門的差異化進行比較分析，對比在不同時間、不同地區(qū)、不同部門分別發(fā)布的政策數(shù)量，并進一步分析產(chǎn)生這種差異化的原因。具體來說，不同政策的文本信息主要由發(fā)布時間和部門組成，從政策的發(fā)布時間著手分析，有助于了解新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策文本在時間維度的分布情況和演變特征;分析政策的發(fā)布部門有利于了解不同省份新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策制定的責任部門及政府間合作的緊密程度。

政策內(nèi)容分析方法是在借鑒蘇敬勤等[23]對比科技創(chuàng)新政策所使用方法的基礎上，對政策文本內(nèi)容進行預處理，通過對文本內(nèi)容的分析可以判斷政策所屬類型，有助于發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的政策取向。具體包括以下步驟：第一，先對收集到的政策文本進行人工篩選，過濾掉無用信息，并在分詞處理的基礎上提取政策內(nèi)容中的熱頻詞匯;第二，將提煉出的關鍵詞進一步劃分，據(jù)此政策文本可以分類為供給側(cè)政策和需求側(cè)政策及子類型;第三，根據(jù)政策劃分類型，整理出現(xiàn)的政策類型頻率，以此進行新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策類型的差異化分析。

（二）數(shù)據(jù)基礎

本文的數(shù)據(jù)分中央和地方政府兩個層面，地方政府選取新能源汽車銷量排名前15的省份。搜集并整理了2001年至2021年6月底，中央和15個省份出臺的新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政策文本，共465件。其中，由中央政府出臺的政策共235件，由地方政府出臺的政策共230件。政策的發(fā)布時間、政策名稱、發(fā)布部門、政策內(nèi)容等信息主要來源于歷年的《節(jié)能與新能源汽車年鑒》《新能源汽車報告》和國家工信部、發(fā)改委、財政部等政府部門官網(wǎng)。為分析產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟發(fā)展可能存在的關系及新能源汽車政策在不同地區(qū)的差異，本文參照熊勇清等[24]的標準，把15個省份依據(jù)居民人均可支配收入進行排序，并劃分為3個組別：高收入地區(qū)（包括北京、天津、上海、江蘇、廣東），低收入地區(qū)（包括河南、四川、陜西、廣西、山西），中等收入地區(qū)（包括安徽、山東、重慶、福建、遼寧）。

四、新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的差異性

（一）政策發(fā)布的時間差異

從政策的發(fā)布時間與數(shù)量來看（如圖1），新能源汽車產(chǎn)業(yè)起步較早，2001年中央政府發(fā)布了首份相關政策，此后的15年間發(fā)布的政策數(shù)量基本處于穩(wěn)定狀態(tài)，是新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起步階段。自2016年起，中央政府發(fā)布的政策數(shù)量顯著增多，呈高速增長態(tài)勢;2016年至2019年，中央政府共發(fā)布政策129件，迎來新能源汽車政策發(fā)布的高峰期，至此新能源汽車產(chǎn)業(yè)進入快速成長階段;2020年中央政府政策發(fā)布數(shù)量略有下降，但新能源汽車產(chǎn)業(yè)仍舊受到國家高度關注;2021年僅上半年即發(fā)布了16條相關重要政策文件?？v觀近幾年國家對發(fā)展新能源汽車的態(tài)度轉(zhuǎn)變，2014年，習近平在考察時強調(diào)發(fā)展新能源汽車是我國從汽車大國邁向汽車強國的必由之路，由此奠定了新能源汽車產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展地位;在2015年的巴黎氣候大會上，習近平代表中國就節(jié)能減排問題做出鄭重承諾，因此發(fā)展新能源汽車被寫入《中國制造2025》，并成為“十三五”規(guī)劃的一項重要內(nèi)容;2021年3月，第十三屆全國人大第四次會議審議并通過的“十四五”規(guī)劃中，將新能源汽車列入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。由此，我們可以看出，新能源汽車在“十四五”期間的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)地位將進一步增強，得到國家越來越多的重視，新能源汽車產(chǎn)業(yè)將逐步擴大，這與中央政府頒布政策數(shù)量的增長趨勢相吻合。

為分析新能源汽車政策發(fā)布時間差異與新能源汽車購買績效間的關系，本文收集了2010年至2021年6月全國新能源汽車的銷售量（如圖2），數(shù)據(jù)來源為中國汽車工業(yè)協(xié)會官網(wǎng)（2010年以前新能源汽車銷售量數(shù)據(jù)過低因而未統(tǒng)計發(fā)布）。

由圖1和圖2可以看出，新能源汽車銷售量隨時間的發(fā)展趨勢與政策數(shù)量時間分布趨勢較為一致，2016年后新能源汽車銷售量開始大幅度增長。

新能源汽車的區(qū)域分布主要集中在京津冀、長三角、珠三角地區(qū)。為分析地方政府發(fā)布政策的數(shù)量與時間之間、地方與中央發(fā)布政策數(shù)量之間的關系，本文選取6個新能源汽車發(fā)展較好的代表省份，其中，廣東、上海、北京的新能源汽車保有量位列全國前3位。如圖3所示，2018年至2020年間，北京市政府共發(fā)布新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策9件、上海市9件、廣東省23件、江蘇省13件、安徽省8件、山東省12件。

由圖3可以看出，第一，各省份在2019年的政策發(fā)布數(shù)量較其他年份有一定程度的降低，與近年來政策總體數(shù)量的增長趨勢不符，但與中央政府在2019年政策發(fā)布數(shù)量下降的現(xiàn)象一致。第二，不同地區(qū)新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策分布的規(guī)模顯著不同，廣東省每年發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策總量要明顯高于其他省份。廣東省作為全國最早一批研發(fā)新能源汽車技術、躋身我國新能源汽車重大科技項目的省份之一，其新能源汽車產(chǎn)業(yè)的規(guī)模也一直位于全國前列，廣東省頒布的政策數(shù)量與產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相契合。第三，不同地區(qū)新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量的變化趨勢呈現(xiàn)差異化，其中上海市和山東省政策數(shù)量增幅較大，而其他省份的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量仍舊較為穩(wěn)定。究其根源，自2016年起新能源汽車市場發(fā)生了巨大的變化，雙積分政策的頒布體現(xiàn)了未來的發(fā)展方向，2018年后隨著補貼政策支持進一步退坡，新能源汽車逐漸進入市場化階段。[25]各個省份響應中央政府的號召，紛紛制定新的支持政策，并逐漸提高行業(yè)的準入標準，營造更健康的市場環(huán)境。中央政府的指導性政策對地方政策的制定起到了強有力的推動作用，新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策整體上呈現(xiàn)“自上而下”的特征，中央政府強力帶動地方發(fā)展，地方政府緊緊圍繞中央政策文件制定相應發(fā)展計劃。

（二）政策發(fā)布的部門差異

從政策發(fā)布單位的分布情況來看（如圖4），中央政府層面發(fā)布新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策最多的部門是工業(yè)和信息化部（簡稱工信部），共發(fā)布相關政策101件，其次是國家發(fā)展與改革委員會（簡稱國家發(fā)改委），共發(fā)布相關政策58件，且兩者發(fā)布的政策數(shù)量顯著高于其他部門。由此可見，工信部和國家發(fā)改委對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展起引導和指揮作用。在我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的過程中，工信部牽頭制定了多項政策，有力地推動了新能源汽車的示范和推廣，相應地新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能取得如今的成效，更是不能脫離工信部的支持。就聯(lián)合發(fā)文而言，2019年以前，由工信部、國家發(fā)改委、財政部、科技部四部委共聯(lián)合發(fā)布13件相關政策，約占政策總量的6.6%;2019年至今，由多個部門聯(lián)合發(fā)布的相關政策文件有43件，約占該時間段內(nèi)政策總量的672%，表明新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的制定正逐步從單部門主導向多部門共同參與轉(zhuǎn)變。

從地方政府的角度來看，北京市和上海市政策發(fā)布集中在科學技術委員會、經(jīng)濟和信息化委員會、發(fā)改委、財政局等部門;廣東省發(fā)布政策最多的則依次是發(fā)改委、人民政府辦公廳和交通運輸委員會;江蘇省政策發(fā)布的主要部門是經(jīng)濟和信息化委員會，其次是財政局;安徽省則主要集中在財政局、發(fā)改委及經(jīng)濟和信息化委員會;山東省則是人民政府辦公廳和發(fā)改委共同主導。顯然，不同省份新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導部門不一樣，且與中央政府的主管部門（工信部、國家發(fā)改委等）不一致。這種差異的形成可能是由中央和地方、地方與地方之間各個政策部門的工作銜接不夠緊密所致。各部門之間的聯(lián)動機制需要進一步完善，中央和地方之間的工作銜接配合也尚需加強，以進一步落實部門之間的協(xié)作配合和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（三）政策類型差異

為研究政策類型方面的差異，基于政策內(nèi)容分析方法，對政策文本內(nèi)容進行預處理：第一，進行無關內(nèi)容篩選，過濾掉如“關于”“決定”“開展”“優(yōu)化”“通知”“細則”等與具體政策內(nèi)容無關的信息詞匯;第二，在有效信息中對關鍵詞進行類型劃分，根據(jù)關鍵詞將所有政策劃分為供給側(cè)和需求側(cè)的一級政策類型及具體所屬的子類型（見表1）;第三，根據(jù)政策類型出現(xiàn)的頻率，分析研究中央和地方政府在政策類型方面存在的差異。

1.中央政府層面政策類型的差異

從政策類型的分布上看（如圖5），與新能源汽車產(chǎn)業(yè)相關的組織管理規(guī)范政策占比最高，推廣應用政策次之。在所有政策類型中，組織管理、基礎設施、技術創(chuàng)新政策屬于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)政策，占比共達61%;推廣應用、財政補貼政策屬于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的需求側(cè)政策，占比共為39%。可見中央政府發(fā)布的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策中，供給側(cè)政策的比例明顯高于需求側(cè)政策。在新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，供給端是為新能源汽車發(fā)展提供推動力量的重要保障，因此中央政府在保障供給端產(chǎn)品質(zhì)量、規(guī)范管理新能源汽車企業(yè)、強化基礎設施建設、提升技術創(chuàng)新水平等方面頒布了一系列政策，為新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下堅實基礎。新能源汽車行業(yè)發(fā)展同樣離不開需求側(cè)的拉動，大力宣傳推廣新能源汽車的應用、鼓勵公共領域積極帶頭使用新能源汽車的推廣應用類政策，促進了新能源汽車的規(guī)?；瘧?。初期的財政補貼政策更是在很大程度上刺激了新能源汽車的私人購買，但隨著新能源汽車逐步邁入市場化階段，財政補貼政策也在進一步完善。

關于政策的具體內(nèi)容，在供給端主要涉及兩個方面，其一，針對新能源汽車生產(chǎn)技術要求、行業(yè)標準等組織管理而出臺的政策?！笆濉逼陂g，國家“863”計劃中確立了新能源汽車重大專項，為其后續(xù)發(fā)展奠定了堅實的技術和環(huán)境基礎。“十一五”期間，聚焦于建立技術平臺，以此突破關鍵技術和實現(xiàn)技術跨越，提高產(chǎn)品的進入門檻?！笆濉逼陂g，關鍵零部件技術和整車集成技術作為突破重點，純電動汽車作為主要發(fā)展方向，產(chǎn)品結構不斷優(yōu)化和完善。隨著新能源汽車產(chǎn)業(yè)的日益發(fā)展，產(chǎn)品安全問題也逐漸浮現(xiàn)出來，為了依法保障消費者的生命財產(chǎn)安全，中央政府對新能源汽車的生產(chǎn)和管理也越來越嚴格?！笆濉逼陂g，沿承發(fā)展電動汽車技術的發(fā)展思想，開始實施“雙積分”政策，推動了新能源汽車的可持續(xù)健康發(fā)展。“十四五”期間新能源汽車進入發(fā)展的新階段，相關政策的發(fā)布明確了新能源汽車的具體發(fā)展目標，表明了國家發(fā)展新能源汽車的決心。截至2021年6月底，中央發(fā)布的有關組織管理規(guī)范政策共94件。

其二，針對基礎設施建設出臺的一系列政策?；A設施的完善程度是影響消費者購買選擇的重要因素之一，而現(xiàn)有的充電樁等基礎設施數(shù)量遠遠無法滿足需求，嚴重影響了消費者的產(chǎn)品體驗。從2014年開始，中央政府逐漸重視新能源汽車充電設施的補貼政策，將重心逐漸轉(zhuǎn)移到對充電基礎設施的補貼上來。如圖6所示，隨著有關新能源汽車產(chǎn)業(yè)的基礎設施政策數(shù)量的突增，2015年起新能源汽車的充電樁數(shù)量也迎來了突增，有效緩解了新能源汽車充電難的問題，增加了新能源汽車與傳統(tǒng)汽車競爭的優(yōu)勢。但新能源汽車在技術創(chuàng)新方面仍然薄弱，主導技術難以攻破，技術資金投入較低，2018年至今中央政府僅頒布技術創(chuàng)新政策7件。要擴大新能源汽車的市場份額，今后應更加注重增強技術層面的扶持力度，完善產(chǎn)業(yè)政策體系。

在需求端，政策內(nèi)容主要涉及新能源汽車的推廣應用、對消費者的購置補貼以及稅收優(yōu)惠等，且根據(jù)政策數(shù)量對比，推廣應用類政策一直是中央政府頒布需求側(cè)政策的重點，截至2021年上半年，中央政府發(fā)布的推廣應用類政策共58件，大眾對新能源汽車的了解和認知正逐漸加深，也在一步步接受和熟悉新能源汽車的應用。

財政補貼類政策經(jīng)歷了從初期的高補貼到現(xiàn)階段補貼平穩(wěn)退坡的過程。從2008年開始確定試點城市逐步推廣新能源汽車，2009年中央政府成功開展“十城千輛”的應用工程，對購置和使用新能源汽車的用戶進行一定的補貼。自2010年開始對部分符合條件的新能源汽車類型進行稅收減免的政策，擴大了市場需求，使得我國的新能源汽車產(chǎn)業(yè)得以進入規(guī)模成長階段，在產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)鏈、市場等方面均取得了顯著的成效。由于新能源汽車的性價比問題是需求側(cè)的主要瓶頸之一，中央政府還通過實施新能源汽車購置補貼政策來提升新能源汽車的產(chǎn)品競爭力。但2019年起，為了使得新能源汽車能逐步邁入市場化階段，中央政府宣布補貼平穩(wěn)退坡，并進一步完善財政補貼政策，提升補貼門檻，從而保障市場中新能源汽車產(chǎn)品的質(zhì)量。

2.地方政府層面政策類型的差異

為分析產(chǎn)業(yè)政策與各地區(qū)居民收入水平之間可能存在的關系，本文參照已有文獻的分類方法，依據(jù)2020年居民人均可支配收入對15個省級行政區(qū)進行排序，并劃分為3個組別。高收入地區(qū)：居民年可支配收入72 232～41 029元（包括上海、北京、天津、江蘇、廣東）;中等收入地區(qū)：居民年可支配收入37 202～28 103元（包括福建、山東、遼寧、重慶、安徽）;低收入地區(qū)：居民年可支配收入26 522～24 562元（包括四川、陜西、山西、河南、廣西）。

以表1中的政策類型為標準，統(tǒng)計出各收入水平地區(qū)的政策數(shù)量分布（見圖7）。從圖7中可以看出，高收入地區(qū)需求側(cè)政策數(shù)量較多，中等收入地區(qū)需求側(cè)和供給側(cè)政策數(shù)量持平，而低收入地區(qū)供給側(cè)政策數(shù)量較多?？梢钥闯?，我國地方新能源汽車供給側(cè)和需求側(cè)的政策數(shù)量分布，根據(jù)地區(qū)居民收入水平的不同而呈現(xiàn)出相對側(cè)重性和不平衡性，收入水平高的地區(qū)注重需求側(cè)消費者購買的拉動作用，收入水平低的地區(qū)注重供給側(cè)產(chǎn)業(yè)基礎發(fā)展建設的推動作用。究其原因，城市居民的收入增加使其具備了更高的支付能力，通過刺激需求影響消費者的選擇，可以使新能源汽車快速搶占市場;而收入水平較低的省市，消費者的消費能力有限，但通過規(guī)范生產(chǎn)者生產(chǎn)標準、完善基礎設施等措施能夠提高新能源汽車產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，在緩解使用者里程焦慮的同時，提高大眾對產(chǎn)品的認可程度;低收入地區(qū)的新能源汽車產(chǎn)業(yè)要想擴大發(fā)展規(guī)模，仍須以發(fā)展供給端為側(cè)重點，依靠公共資源持續(xù)推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

從政策的內(nèi)容上看，近年來新能源汽車基礎設施建設始終占據(jù)著重要的地位，如圖8所示。由于目前充電設施短缺仍然是我國發(fā)展新能源汽車所面臨的主要障礙，因此充電樁等基礎設施建設是供給側(cè)政策的重點，各地區(qū)相關政策的總量明顯多于其他類型政策。目前所發(fā)布的需求側(cè)政策仍主要側(cè)重于財政補貼方面，包含對購置和里程的補貼、地方補助等。但是自2019年起補貼政策逐漸退坡，部分地區(qū)開始實施新能源汽車不限行、停車優(yōu)惠等其他多樣化的推廣應用類政策。這表明我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的演變是符合市場規(guī)律的，伴隨著產(chǎn)業(yè)的興盛，從依靠補貼為主要手段，慢慢收緊補貼標準，轉(zhuǎn)向市場化階段，地方政策引導消費者購買性能達到補貼標準的商品，而性能無法達到補貼標準的產(chǎn)品將被市場淘汰，從而提高整個新能源汽車產(chǎn)業(yè)的準入門檻。對此，如何應對補貼政策的平穩(wěn)退坡帶來的一系列的影響，也將成為今后政策考慮的重點。

五、結論與啟示

本文在供需視角下，通過整理中央政府與15個省份的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策文本，從產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)布時間、發(fā)布部門、政策類型與內(nèi)容三個角度出發(fā)，系統(tǒng)地分析了新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的演變特征、發(fā)布部門之間的緊密程度、政策類型的取向差異等，進一步探討其產(chǎn)生的原因以及不同地區(qū)的政策導向與產(chǎn)業(yè)實際發(fā)展之間的聯(lián)系，得出如下結論。

（1）從政策的發(fā)布時間來看，中央政府頒布的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策整體上呈現(xiàn)波動增長趨勢，地方政府緊緊圍繞中央政策文件制定相應發(fā)展計劃。由于國家對新能源汽車的重視程度不斷加強，中央政府發(fā)布的政策數(shù)量從2016年開始快速增長。全國新能源汽車銷售量隨年份變化趨勢與中央政策數(shù)量分布趨勢具有一致性，其銷售量同樣自2016年后開始大幅度增長。在地方政府層面，廣東省政府發(fā)布的政策數(shù)量最多，這與廣東省新能源汽車快速高效的發(fā)展契合。總體上呈現(xiàn)“自上而下”的管理模式，通過中央政府帶動地方政策的發(fā)展工作。

（2）從政策的發(fā)布部門來看，中央和地方層面存在“脫節(jié)”現(xiàn)象。中央政府頒布新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策主要集中在工信部、國家發(fā)改委和財政部，工信部是新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導部門，政策發(fā)布呈現(xiàn)從單獨到聯(lián)合發(fā)布的趨勢;地方政府之間政策的發(fā)布部門各有差異，不同省份新能源汽車產(chǎn)業(yè)的管理和主導部門不同。中央和地方、地方和地方之間政策發(fā)布部門的差異化，表明政府的工作銜接不夠緊密，落實政策亟需不同部門之間的進一步協(xié)調(diào)。

（3）從政策的類型來看，供給側(cè)和需求側(cè)政策在中央與地方層面的分布比例顯著不同。中央政府更多地使用了供給側(cè)政策，有效地緩解了新能源汽車基礎設施缺乏、產(chǎn)品質(zhì)量不一等供給端問題。地方政府層面，高收入水平的地區(qū)更傾向于使用需求側(cè)的政策，以刺激消費者需求為重心;低收入地區(qū)則更側(cè)重供給側(cè)政策，從供給端提升新能源汽車的優(yōu)勢。

（4）從政策具體內(nèi)容來看，在供給側(cè)方面，中央政府以組織管理規(guī)范和基礎設施完善政策為主，保障群眾利益和新能源汽車產(chǎn)品安全的同時，解決消費者選擇新能源汽車的后顧之憂;地方政府重點關注充電基礎設施的建設，在當前階段基礎設施問題仍是發(fā)展新能源汽車的主要瓶頸。在需求側(cè)方面，中央政府以推廣應用政策為主，大力推動擴大新能源汽車的推廣規(guī)模;地方政府側(cè)重補貼政策的發(fā)布，2019年起新能源汽車補貼政策平穩(wěn)退坡，部分地區(qū)開始實施新能源汽車不限行、停車優(yōu)惠等其他多樣化的推廣應用類政策。

上述結論表明中央和地方層面的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策在政策發(fā)布時間方面較為一致，而在政策發(fā)布部門、政策發(fā)布類型和內(nèi)容方面存在顯著差異化特征。新能源汽車產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展亟需從中央出發(fā)，進一步加強各省級政府間的深度協(xié)作。一方面要同時注重供給側(cè)的驅(qū)動作用和需求側(cè)的拉動作用，合理制定新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的總方針和大體方向。比如以完全市場化為主要目標，逐步減輕新能源汽車產(chǎn)業(yè)對補貼政策的依賴，進一步加強中央政府和地方政府政策之間的協(xié)同和一致性，避免出現(xiàn)政策洼地和協(xié)作短板。另一方面地方政府應當充分考慮我國空間布局上經(jīng)濟發(fā)展的不平衡不充分特點，不同收入水平地區(qū)應該根據(jù)不同政策實施效果的差異，在供給側(cè)和需求側(cè)方面做到共同協(xié)調(diào)處理的同時各有側(cè)重，居民收入水平較高的地區(qū)應當注重需求側(cè)政策對市場的拉動，進一步提高政策實施的針對性，居民收入水平較低的地區(qū)應當注重供給側(cè)政策對產(chǎn)業(yè)基礎發(fā)展的保障?？傊?，新能源汽車產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展仍然需要供需雙側(cè)政策的共同驅(qū)動，而地方政府也需要在中央政策的基礎上，因地制宜地選擇和制定產(chǎn)業(yè)政策。

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責任編輯：曲 紅

Abstract： To further develop new energy vehicles industry， it is necessary to explore the difference of support policies between supply and demand and to promote the rationalization of policy allocation. Based on the new energy vehicles industry policy text issued by the central government and 15 provinces， this paper first explores the differences associated with policy release time， release department and policy type among the central and local governments and among different local governments by the policy measurement and content analysis method， and then discusses the internal root causes of the policy difference. The results are as follows： the number of policies issued by the central government shows an upward trend and local governments respond to the central policies actively; there is a "disconnection" between the competent departments at the central and local levels， which makes it more difficult to implement the policy; the focus of industrial policy is heterogeneous in different regions， high-income areas are more inclined to demand-side policy， and low-income areas are mainly supply-side policy. By grasping the overall direction of the policy， the central government should guide the local government to adjust the policy structures of "supply" and "demand" reasonably and implement the differentiated support policy.

Key words： new energy vehicles; bilateral supply and demand; policy differences; text analysis