談我國地方政府債券的發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范

摘 要：隨著我國改革開放的深化，城鎮(zhèn)化也邁向高速發(fā)展的階段，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸展開。地方政府作為城鎮(zhèn)化的一線，由于預(yù)算機(jī)構(gòu)的不完善，基建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展常常面臨著資金的短缺問題。事實(shí)上，全球許多國家都在進(jìn)行政府債券的模型研究，想要取得量大且低成本的資金。文章結(jié)合我國地方政府債券的發(fā)展國情，對(duì)采取的相關(guān)政策進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：地方政府債券 城鎮(zhèn)化 信用風(fēng)險(xiǎn) 防范 建議

中圖分類號(hào)：F810.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2022）02-051-02

一、前言

（一）研究背景

我國改革開放以來，城鎮(zhèn)化浪潮、財(cái)政稅務(wù)體制改革不斷深化與加速。地方政府機(jī)關(guān)通過發(fā)行債券進(jìn)行融資彌補(bǔ)發(fā)展建設(shè)資金的短缺，已是地方財(cái)政機(jī)構(gòu)所需。但是不合規(guī)的融資渠道會(huì)帶來各種各樣的問題，一些地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸上升，例如貴州和甘肅的負(fù)債率已超過50%，償債壓力較大。突出的有如貴州獨(dú)山縣的400億地方債，以獨(dú)山縣每年10億的財(cái)政收入，很難償還這批融資成本超過10%的債務(wù)，且此批地方債主要用于建設(shè)脫離獨(dú)山縣客觀發(fā)展規(guī)律的標(biāo)志性建筑項(xiàng)目，回本周期很長，這種發(fā)展模式對(duì)于一個(gè)貧困縣無異于飲鴆止渴。地方債務(wù)若出現(xiàn)違約，中央政府一定程度上成為了地方政府的隱形擔(dān)保。因此為防止地方政府出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，國家發(fā)改委、財(cái)政部等下發(fā)了各類通知、規(guī)則嚴(yán)禁各級(jí)政府違規(guī)吸納資金，發(fā)行地方政府債券須經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門批準(zhǔn)等等框架條約。地方政府融資作為不可避免的剛需，為確保地方政府債券的可持續(xù)發(fā)展，20世紀(jì)80年代起我國的一些地方政府債券政策已經(jīng)逐步改革，吸收學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的成熟債券體系經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起完善發(fā)達(dá)的債券發(fā)行體系與債券規(guī)模。

（二）研究目的及意義

2014年起，國務(wù)院出臺(tái)了許多處置地方政府債券問題的文件，對(duì)各類地方融資平臺(tái)進(jìn)行處理，分門別類地進(jìn)行清理調(diào)整。發(fā)展大規(guī)模的債務(wù)性投資模式，有益于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提升經(jīng)濟(jì)效益，是我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要組成部分，因此構(gòu)建合理合適的債券管理模式是發(fā)揮地方政府債券積極作用的當(dāng)務(wù)之急。筆者將結(jié)合國外的不少成熟經(jīng)驗(yàn)及我國地方政府債券的發(fā)展歷程，對(duì)我國地方政府債券存在的問題以及重點(diǎn)發(fā)展的方向做一些粗略的探討。

二、地方政府債券的發(fā)展經(jīng)歷

（一）改革開放初期

改革開放后，我國許多地方就擔(dān)負(fù)起了城鎮(zhèn)化、大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的重任。但限于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差的情況，地方政府常存在著預(yù)算機(jī)構(gòu)不完善、信息系統(tǒng)不透明、盲目求大求全求多等體系不健全問題。于是在1995年國家就通過立法的方式，在1995年1月1日起施行的《中華人民共和國預(yù)算法》中，明確規(guī)定禁止地方政府不得通過發(fā)行債券進(jìn)行融資。原因在于，20世紀(jì)80年代初許多地方政府為了修路造橋，都或多或少發(fā)行過地方政府債券。而中央對(duì)地方政府的償債能力及信息透明程度和信用存在不信任，擔(dān)心無法管控其規(guī)模，最后造成中央政府兜底的情況。于是在20世紀(jì)90年代國家全面取消了地方政府發(fā)行債券的權(quán)力。

（二）財(cái)政部代理發(fā)行時(shí)期

新世紀(jì)到來后，國家開始意識(shí)到地方政府發(fā)債的重要性與靈活性。同時(shí)隨著地方財(cái)政的逐步穩(wěn)健發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、地方政府各項(xiàng)體系越來越規(guī)范、改革發(fā)展的穩(wěn)步前行等時(shí)代優(yōu)勢(shì)逐漸體現(xiàn)出來。2009年至2011年，財(cái)政部陸陸續(xù)續(xù)為各地方政府代發(fā)政府債券，規(guī)模也由最初的2000億增長至3500多億。這個(gè)時(shí)期主要是由省級(jí)或市級(jí)為償還主體、財(cái)政部代理發(fā)行并代理還本付息等事項(xiàng)的地方政府債券，對(duì)上級(jí)形成了地方政府債券轉(zhuǎn)貸款。這項(xiàng)政策的啟用，大幅提高了地方政府債券的發(fā)行效率與發(fā)行信譽(yù)，滿足地方政府資金需求的同時(shí)，又能降低發(fā)債的違約風(fēng)險(xiǎn)，大大推動(dòng)了地方政府債券市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（三）地方政府自主發(fā)行時(shí)期

2011年后，國務(wù)院在各地級(jí)市開始試點(diǎn)允許上海、深圳、廣州等城市自行發(fā)行地方政府債券。隨后的2012年與2013年，試點(diǎn)的省市范圍與發(fā)債額度不斷加大，自行發(fā)債在地方政府發(fā)債中的比例也不斷加大。從市場(chǎng)的初步觀察來看，民眾對(duì)地方政府自行發(fā)行債券的信心與接受程度都不差于上級(jí)政府代理發(fā)行的債券。

三、地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)與防范

（一）地方政府發(fā)行債券的必要性

從我國地方政府債券的發(fā)展經(jīng)歷與經(jīng)驗(yàn)來看，明令禁止地方政府發(fā)債并不能削減地方融資的需求，反而導(dǎo)致各種不經(jīng)賬面的隱性負(fù)債方式層出不窮。地方政府作為改革開放的第一線，城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)勢(shì)不可擋，其所需的大量資金缺口總得找途徑補(bǔ)上，不放開地方政府發(fā)債的范圍，將會(huì)增加地方的壓力，也有可能產(chǎn)生一些不可控的債務(wù)關(guān)系。所以在技術(shù)、時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候放開對(duì)地方政府發(fā)行債券的約束，是順應(yīng)改革開放的必要一步。給與地方政府發(fā)債的權(quán)力，同時(shí)建立健全合理的發(fā)債幅度、透明的債務(wù)管理，是必由之路。

對(duì)于地方政府債券的發(fā)行模式，我國應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)發(fā)展地方政府單獨(dú)自行發(fā)債模式;也可以嘗試更為市場(chǎng)化的專業(yè)機(jī)構(gòu)代理發(fā)行模式，而不僅局限于目前的財(cái)政部代理發(fā)行的模式。

（二）地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)

中央政府不敢完全放開地方政府舉債的權(quán)力，很大程度是擔(dān)心地方政府發(fā)債不考慮經(jīng)濟(jì)實(shí)力或考慮不周到，最后出現(xiàn)大面積壞賬、地方政府信譽(yù)大幅下降時(shí)，只能由中央來進(jìn)行兜底償還。對(duì)于這種中央與地方的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合適的責(zé)權(quán)利劃分，地方政府發(fā)行債券的范圍，應(yīng)當(dāng)依賴于地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在可靠的發(fā)行范圍內(nèi)，由地方政府完全自行決定發(fā)債規(guī)模和償債義務(wù)，用地方政府的信譽(yù)來提供保障支持，不再提供中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移兜底。

另一種地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于政府換屆的情況中。上屆地方政府為了完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)盲目擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模，實(shí)現(xiàn)在任期間內(nèi)GDP的“繁榮增長”，但借債的壓力與財(cái)政赤字在上任退休換屆時(shí)，下屆政府人員便會(huì)苦不堪言，也為當(dāng)?shù)睾罄m(xù)的發(fā)展帶來潛在隱患。如何規(guī)避這類只顧在任期間政績逃避巨大還債責(zé)任的道德信用風(fēng)險(xiǎn)，是中央與地方權(quán)利義務(wù)分配的難點(diǎn)問題。應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的應(yīng)屆政府考核制度，核算規(guī)范負(fù)債與收入之間的比例關(guān)系，建立健全績效的追責(zé)制度，嚴(yán)格防范此類信用風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（三）地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)防范

目前國際上關(guān)于債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)研究常用的模型有KMV模型、CPV模型、CM模型、和CR+模型。通過合理的評(píng)分評(píng)級(jí)機(jī)制，對(duì)達(dá)到等級(jí)的地方政府開放相應(yīng)等級(jí)的發(fā)行債券規(guī)模。但這種評(píng)級(jí)機(jī)制所需信息非常多，對(duì)政府部門的透明度要求也較高，恐怕短期內(nèi)難以在我國大部分地級(jí)政府形成完善體系。

就地方政府發(fā)行債券體系最為完善成熟的美聯(lián)邦來說，二戰(zhàn)結(jié)束至今也發(fā)生過數(shù)千次的地方政府債券違約，嚴(yán)重的甚至有6個(gè)城市因債務(wù)違約導(dǎo)致破產(chǎn)。2008年金融危機(jī)后，美國評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)各州的償債能力產(chǎn)生嚴(yán)重懷疑，由此直接導(dǎo)致許多州的信用等級(jí)被迫下降?？梢?，各項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的信用評(píng)級(jí)模型在實(shí)施過程中仍無法達(dá)到百分百的客觀準(zhǔn)確，買債的民眾難免會(huì)吃虧，于政府于民眾都是不利的。針對(duì)我國國情，限制地方政府發(fā)債的規(guī)模、寧缺毋濫、減少壞賬和信用風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生、提高民眾對(duì)地方政府財(cái)政信心，才是優(yōu)先度最高的舉措。

四、降低地方政府債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)的建議

（一）加大力度發(fā)展完善地方政府債務(wù)管理

俗話說萬事開頭難，我國學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的評(píng)級(jí)制度，第一步就是完善各類信息的收集機(jī)制。透明化、有根有據(jù)地評(píng)價(jià)處理發(fā)債單位或個(gè)人的信息數(shù)據(jù)，審核擔(dān)保人的各項(xiàng)數(shù)據(jù)等等，對(duì)發(fā)債機(jī)構(gòu)和買債民眾都有好處。信息披露要做到及時(shí)準(zhǔn)確、對(duì)資金使用方能夠出示具有權(quán)威的過往多年的征信。建立完善我國征信機(jī)構(gòu)，是整合強(qiáng)化社會(huì)的信息服務(wù)能力的第一步。

提高地方政府財(cái)政透明度，目前我國各級(jí)地方政府財(cái)政透明度較低，應(yīng)健全與《新預(yù)算法》配套的法律制度體系。健全債務(wù)管理中的績效目標(biāo)，做到覆蓋整個(gè)債務(wù)生命周期的管理模式。進(jìn)行發(fā)債前的項(xiàng)目可行性分析、必要性分析、經(jīng)濟(jì)性分析，對(duì)債務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行重要程度的劃分，并合規(guī)制定相應(yīng)的實(shí)施方案，判斷其可行性。發(fā)債后利用政府運(yùn)營數(shù)據(jù)進(jìn)行全程監(jiān)督，及時(shí)進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控與主要目標(biāo)完成情況的跟進(jìn)，確保計(jì)劃的穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。

（二）完善我國的評(píng)級(jí)制度

有了完善的征信，地方政府才能有保障獨(dú)立發(fā)展債券市場(chǎng)規(guī)模，促進(jìn)各級(jí)債券市場(chǎng)有序發(fā)展。目前我國絕大多數(shù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)還不是真正意義的獨(dú)立法人，在開展信用評(píng)級(jí)過程中受到行政干預(yù)較多，缺乏客觀獨(dú)立性。同時(shí)，我國擁有眾多評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，為了爭(zhēng)奪客戶，其評(píng)級(jí)過程很有可能受制于外面壓力而失去公正性。形成合理的正向激勵(lì)制度，保證各類市場(chǎng)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)之間能進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)，防止發(fā)生內(nèi)卷現(xiàn)象，保證市場(chǎng)活力的同時(shí)，提高各類評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的公信力是評(píng)級(jí)制度的一大改革方向。

（三）提供一定的擔(dān)保來降低地方發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)

硬性的擔(dān)保條件有利于降低地方債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)，于被投資方也能降低發(fā)債成本。我國目前地方政府債券尚未達(dá)到足夠規(guī)模，簡單引用西方發(fā)達(dá)國家的保險(xiǎn)公司體制，容易帶來虛假營銷的問題。因此地方政府應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)開始拓寬保險(xiǎn)體系渠道，既可以創(chuàng)造一定的商業(yè)衍生品，也可以降低發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也避免透支政府信用進(jìn)行過度借債，提高民眾對(duì)地方政府債券的信心。

（四）健全市場(chǎng)破產(chǎn)制度

綜合國外政府債券的經(jīng)驗(yàn)看來，讓地方政府債券真正融入市場(chǎng)，讓具有高壞賬風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目破產(chǎn)，避免出現(xiàn)納稅人全盤負(fù)責(zé)的情況，才是地方政府債券去“財(cái)政兜底”化，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的必由之路。符合客觀市場(chǎng)規(guī)律，才能有效減少地方政府濫用債券融資、投資人對(duì)地方政府債券高估評(píng)級(jí)、過度投資的現(xiàn)象。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確評(píng)估地方政府債券的信用評(píng)級(jí)，讓投資人理性判斷地方政府債券的投資風(fēng)險(xiǎn)。

五、總結(jié)

隨著我國改革開放的深化，發(fā)行地方政府債券的規(guī)模也將越來越廣越來越大，如何管理地方政府債券已然成為一個(gè)全球國家都在研究探討的課題。完善地方政府征信制度、透明化地方政府借債程序、責(zé)任明確、完善市場(chǎng)機(jī)制、降低壞賬的出現(xiàn)與降低違約風(fēng)險(xiǎn)是我國地方政府完善政府債券市場(chǎng)的發(fā)展方向，也是地方政府能夠大規(guī)模融資的前提。地方政府債券的發(fā)展任重道遠(yuǎn)，在更透明的信息傳遞工具、信息傳遞程序出現(xiàn)之前，尚不能完全放開地方借債規(guī)模。

應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以績效考核為基礎(chǔ)的債務(wù)管理模式，將債務(wù)管理與政府財(cái)政預(yù)算管理工作一體化。明確落實(shí)相關(guān)責(zé)任人，量化債務(wù)相關(guān)項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的績效與經(jīng)濟(jì)收益，達(dá)到優(yōu)化我國經(jīng)濟(jì)資源配置、提高政府債務(wù)管理水平、提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益的目的。各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、市場(chǎng)特色不盡相同，優(yōu)秀的管理者應(yīng)當(dāng)善于發(fā)現(xiàn)眾多地方政府債券存在的漏洞與不足，積極完善績效管理模式中容易出現(xiàn)問題的薄弱環(huán)節(jié)。做好充足的準(zhǔn)備，時(shí)機(jī)成熟之時(shí)才能更快地抓住機(jī)會(huì)。

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（作者單位：廣西大學(xué)商學(xué)院 廣西南寧 530004）

[作者簡介：黃小龍（1999—），男，漢族，廣西壯族自治區(qū)南寧人，本科學(xué)歷，研究方向：財(cái)政與稅收。]

（責(zé)編：趙毅）

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