公共突發(fā)事件視閾下的社會治理機制與實施路徑研究

摘 要：近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公共突發(fā)事件日益多樣化，對社會治理機制提出了新要求?，F(xiàn)有情況下我國社會治理機制表現(xiàn)出在曲折中前進、范圍逐漸拓展、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)助推治理升級等趨勢，但隱藏于其中的問題依然不容忽視。文章對公共突發(fā)事件的處理從四個方面提出應對措施，即強化制度執(zhí)行能力，構(gòu)筑整合性治理的“根基”;加強技術(shù)創(chuàng)新，為跨區(qū)域治理助力;完善治理結(jié)構(gòu)，全方位實施網(wǎng)狀治理;構(gòu)建系統(tǒng)平臺，提升多元化治理成效。

關(guān)鍵詞：社會治理機制 公共突發(fā)事件 整合性治理 網(wǎng)狀治理

中圖分類號：F016.3;D924.32? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）02-017-03

引言

黨的十八大以來，黨中央從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)，將“社會治理現(xiàn)代化”納入到了改革與法治雙重驅(qū)動的戰(zhàn)略部署中。黨的十九屆四中全會又指出要進一步加快社會治理現(xiàn)代化，不斷提升社會治理的效能。當前，在公共突發(fā)事件視閾下，我國社會治理機制還表現(xiàn)出一些問題，亟待進一步提升社會治理的有效性。如在2020年爆發(fā)的新冠肺炎疫情，為人民的正常生活帶來了重大影響，以習近平同志為核心的黨中央積極開展治理，最終取得了抗疫勝利，但也暴露出我國在社會治理方面還存在社會動員不足、應急能力欠缺、公眾防范意識薄弱等問題。通過創(chuàng)新和完善社會治理機制，不僅能夠促進社會進步、提升國家發(fā)展的水平，而且還能夠增強國民的幸福感和滿意度。本文以公共突發(fā)事件為立足點，分析社會治理機制有關(guān)的內(nèi)容，嘗試從不同的角度提出一些社會治理機制創(chuàng)新的見解，以求教于同仁。

一、公共突發(fā)事件的內(nèi)涵與特征分析

（一）公共突發(fā)事件的內(nèi)涵

公共突發(fā)事件指的是突然發(fā)生的，已經(jīng)造成或者可能會造成重大人員傷亡、為人們帶來財產(chǎn)損害、對生態(tài)環(huán)境帶來破壞，或者對社會正常運轉(zhuǎn)帶來危害的緊急事件。依據(jù)公共突發(fā)事件的嚴重程度、性質(zhì)、影響范圍、可控性等，可以將其劃分為四個級別，即Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級。其中Ⅰ級指的是特別重大的公共事件，也就是造成的危害非常大;Ⅱ級指的是重大公共突發(fā)事件;Ⅲ級指的是較大公共突發(fā)事件;Ⅳ級指的是一般公共突發(fā)事件。

在科學技術(shù)日新月異和現(xiàn)代化持續(xù)推進的新時代，我國社會也進入到了關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，社會快速發(fā)展的同時各個層面的風險也日益積累。我國從改革開放以后，經(jīng)濟發(fā)展水平日益提升，但我們在發(fā)展經(jīng)濟的同時也付出了諸多代價，社會生活和生產(chǎn)過程中積累的風險逐漸暴露出來，原有的行政管理模式不再適應，因此要詳細分析風險特征，從其特點出發(fā)構(gòu)建社會治理的新體系，不斷推動社會治理功能的轉(zhuǎn)變，最大限度地降低公共突發(fā)事件的威脅。

（二）公共突發(fā)事件的特征

1.不確定性特征。不確定性是公共突發(fā)事件的一個重要特征，由于公共突發(fā)事件是突然發(fā)生的，且會威脅到社會正常秩序，人們難以對其進行提前預測，所以其所造成的損害、持續(xù)的時長、威脅的范圍等，都難以進行確定。尤其是在當前新時代下，人類社會發(fā)展進入到了高科技、多元化時代，擺脫了風險的線性因果關(guān)系，社會系統(tǒng)也逐漸向非線性方向推進，社會公共突發(fā)事件產(chǎn)生的因素更為復雜多樣，導致其不確定性更高。大型工程、科學技術(shù)、遺傳工程等快速發(fā)展都會擴大系統(tǒng)的不確定性，一旦人類對社會自然規(guī)律造成沖突，就很容易引發(fā)危機，從而加劇不確定性事件的發(fā)生。

2.復雜性特征。公共突發(fā)事件的產(chǎn)生往往是多領(lǐng)域、多因素復雜交織的結(jié)果，而非某一領(lǐng)域發(fā)展所造成的。當今我國各個領(lǐng)域的發(fā)展日益交融，公共突發(fā)事件發(fā)生的環(huán)境更為復雜，某一領(lǐng)域的變化甚至會帶來國家整體的危機，這導致事件本身的復雜性特征也逐漸顯現(xiàn)出來。

3.突發(fā)性特征。公共突發(fā)事件具有顯著的突發(fā)性特征，這一特征指的是公共突發(fā)事件無法被人們提前預料到，人們難以確定其發(fā)生的時間，因而其很容易演進到不可控的局面中。例如，2020年新冠肺炎疫情發(fā)生之前，人們并沒有提前做出預防，且對其發(fā)生的時間無法準確掌握，最終導致疫情蔓延擴散嚴重。

二、公共突發(fā)事件下我國社會治理機制的現(xiàn)狀與問題

（一）在曲折中前進：從碎片化治理向整合性治理轉(zhuǎn)變

公共突發(fā)事件治理是一項極為繁瑣的工作，單靠原有的碎片化治理模式是難以取得理想效果的，只有站立在國家發(fā)展的整體層面上開展治理，并樹立堅定的整體化理念，才能夠取得有效成果。從我國現(xiàn)有的公共突發(fā)事件治理狀況來看，各有關(guān)部門已經(jīng)開始通過互聯(lián)網(wǎng)對工作進行整合，實現(xiàn)了有關(guān)部門之間信息的互通，公共突發(fā)事件的治理也逐漸從過去碎片化向整合性方向轉(zhuǎn)變，治理效果日益顯著。但由于受到經(jīng)濟發(fā)展模式、技術(shù)水平等各種因素的限制，還存在管理部門職責分工不明確、多元主體利益差異等問題，在對公共突發(fā)事件處理過程中無法實現(xiàn)責任與義務(wù)的均衡，導致危機應對難以滿足人民對發(fā)展的要求。如，在新冠肺炎疫情發(fā)生的初期，因為各個有關(guān)部門之間沒有科學對權(quán)責進行劃分、無及時開展管控等，導致疫情快速傳播;而在2021年7月20日河南暴雨期間，也因為各部門沒有及時做好工作協(xié)調(diào)，導致鄭州市地鐵運行的管控出現(xiàn)漏洞，最終五號線內(nèi)多名乘客遇難?？梢?，我國公共突發(fā)事件治理機制在曲折中前進，隨著國家的發(fā)展社會治理機制不斷向好，但隱藏于其中的問題也不容忽視。

（二）范圍逐漸拓展：從單一區(qū)域治理向跨區(qū)域治理轉(zhuǎn)變

不同公共突發(fā)事件的起源不同，影響的區(qū)域范圍也不同，既有本區(qū)域內(nèi)的事件，也有跨區(qū)域事件，例如新冠肺炎疫情就是跨區(qū)域的公共突發(fā)事件，其所造成的影響是全國性的，甚至是全球性的;而河南“7.20”暴雨、無錫高架橋側(cè)翻等則屬于本區(qū)域的公共突發(fā)事件，其所造成的影響更多局限于本地區(qū)。從管理模式方面來看，本區(qū)域的公共突發(fā)事件往往是依靠本地區(qū)政府部門進行治理，而跨區(qū)域的公共突發(fā)事件則需要各個有關(guān)區(qū)域的協(xié)作，要通過構(gòu)建跨地區(qū)的協(xié)同治理機制提升跨區(qū)域治理的成效。過去因為受到思想觀念、通信技術(shù)等多種因素的影響，在面對公共突發(fā)事件時，我國政府更多的是采用單一區(qū)域性治理的模式，也就是在發(fā)生跨區(qū)域公共突發(fā)事件之后，以某一區(qū)域或者某幾個區(qū)域的治理為主，其他區(qū)域難以及時進行協(xié)調(diào)和援助。而公共突發(fā)事件又往往沒有明確的區(qū)域界定，所以這種單一區(qū)域的治理模式容易導致治理結(jié)果大打折扣。當前隨著通信技術(shù)的發(fā)展，各區(qū)域之間聯(lián)系的日益緊密，我國政府對公共突發(fā)事件的治理追求高效、融合，從過去單一區(qū)域治理逐漸向跨區(qū)域治理轉(zhuǎn)變。例如，在面對新冠肺炎疫情突發(fā)時，中央政府果斷作出決策，偌大的武漢在大年除夕的前一夜封城，各地政府積極配合與協(xié)調(diào)，快速對政策進行了落實，且在對感染者信息進行調(diào)取的過程中，各地區(qū)有關(guān)部門也積極進行聯(lián)網(wǎng)協(xié)助，使各項信息均被全面調(diào)取出來。

（三）治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化：從獨立性治理結(jié)構(gòu)向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

在改革開放以前，我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，各個區(qū)域之間處于“各自為政”的局面中，相互之間的聯(lián)系欠缺，社會整體處于封閉狀態(tài)。加之國家物質(zhì)資源匱乏，各個區(qū)域在發(fā)展中面臨著嚴重的資源威脅，因此公共突發(fā)事件也相對較為單一，且各個事件之間相互獨立、互不影響，在對事件進行治理的過程中，往往是政府包攬，不同部門針對事件的實際情況開展專業(yè)化或者單一性治理。而隨著改革開放的不斷推進，國家經(jīng)濟發(fā)展水平日益提升，尤其是近年來隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，各個區(qū)域之間的聯(lián)系更為緊密，公共突發(fā)事件的治理環(huán)境發(fā)生了變化，治理方式逐漸開始由過去的單一縱向或者橫向治理向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)治理轉(zhuǎn)變，治理效果也更為顯著。當前在多元經(jīng)濟時代下，我國各領(lǐng)域中的公共突發(fā)事件更為顯著，且具有十分強烈的互動性、開放性和擴散性特征，且逐步走向多元化和復雜化方向。在這種背景下原有的單一性治理模式表現(xiàn)出諸多缺陷，因此我國政府及時轉(zhuǎn)變治理理念，綜合性治理和網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)治理應運而生。但網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)治理是一項復雜的工作，需要構(gòu)建新的治理體系和治理構(gòu)架?？v觀當前我國公共突發(fā)事件治理狀況，政府雖然初步構(gòu)建了網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，但是各主體之間的聯(lián)系還存在欠缺。受到傳統(tǒng)思想觀念以及利益不均衡等因素的影響，各個有關(guān)機構(gòu)不能深入溝通和聯(lián)系，對公共突發(fā)事件的治理難以形成強大的合力。

（四）技術(shù)助推治理升級：從單一人治向多元化治理轉(zhuǎn)變

在過去，由于經(jīng)濟發(fā)展水平低下，各領(lǐng)域之間的聯(lián)系不夠緊密，所以社會公共突發(fā)事件的類型也較為單一，事件通常涉及到大型工程、自然生態(tài)、交通等有關(guān)的內(nèi)容，危機發(fā)生的概率低，在對這些事件進行應對的過程中，往往將人的力量放在重要位置，通過單一人治的途徑展開治理，較少地對事件開展專業(yè)化的預測、評估、分析等。而在當前社會經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，公共突發(fā)事件的類型更多，涉及到的范圍更廣，且危害性更大，原有的單一人治方式難以對突發(fā)事件及時、正確處理，導致治理效果不顯著。所以政府開始探索多元化治理模式，利用計算機、大數(shù)據(jù)等技術(shù)對事件信息進行搜集，分析公眾訴求，探索事件的深層次原因，使公共突發(fā)事件的治理效果得到大幅提升，政府控制風險的能力也持續(xù)增強。但我們在看到優(yōu)勢的同時也應當認識到當前政府在多元化治理方面的欠缺，例如沒有構(gòu)建科學的信息搜集機制和危機應急機制，且對輿情分析不夠透徹等，導致多元化治理存在不足。

三、公共突發(fā)事件下社會治理機制的創(chuàng)新路徑

（一）強化制度執(zhí)行能力，構(gòu)筑整合性治理的“根基”

在新時代新背景下，公共突發(fā)事件治理的緊迫性更高，公眾對治理成效的要求更高，因此要重視整合性治理的運用，充分發(fā)揮多方力量，不斷提升治理的效果。這需要對各個有關(guān)部門做好職責分工，并強化其制度執(zhí)行能力，使各主體有明確的職責權(quán)限，能夠嚴格依據(jù)規(guī)范行事。從橫向上，要將原有狀況下各部門“各自為政”的局面破除掉，構(gòu)建資源共享、信息互通、工作聯(lián)動的機制，以對社會治理資源進行科學整合，及時應對公共突發(fā)事件帶來的危機;縱向上，則要為地方政府賦予更高的能動性和自主性，使之根據(jù)地方的實際狀況制定具體的政策和措施。同時還要對不同主體之間的職責權(quán)限進行劃分，遵循“條塊結(jié)合”的原則，充分發(fā)揮地方社會團體、社區(qū)等這些“塊”在利益協(xié)調(diào)、危機治理中的作用，將政府在公共突發(fā)事件治理中的權(quán)力適當下放給他們，達到責權(quán)利相統(tǒng)一、管人管事相結(jié)合的效果，實現(xiàn)他們與政府各部門這個“條”的融合。例如，對不同的社會團體、組織機構(gòu)劃分對應的職責，使之有明確的權(quán)限范圍和工作內(nèi)容，一旦發(fā)生公共突發(fā)事件能夠及時挖掘重點，有的放矢展開管理。政府有關(guān)部門則要在自身的職責范圍內(nèi)進行利益協(xié)調(diào)、資源調(diào)配等，通過合作取得理想的治理效果。

從本質(zhì)來看，“條塊結(jié)合”是復雜社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)細化的體現(xiàn)，也是分層治理的重要途徑，不僅突出橫向上“塊”的職責，而且還體現(xiàn)出了縱向“條”中不同部門的作用發(fā)揮，這種模式職責清晰、層次分明，有助于形成社會治理的合力，取得事半功倍的治理效果。

（二）加強技術(shù)創(chuàng)新，為跨區(qū)域治理助力

社會公共突發(fā)事件治理是一個涉及多層面、多領(lǐng)域的綜合性工作，尤其是在當今各領(lǐng)域日益融合的新時代下，對跨區(qū)域治理提出了更高要求，而跨區(qū)域治理的實施離不開互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運用，因此加強技術(shù)創(chuàng)新顯得十分關(guān)鍵。一方面要對社會治理有關(guān)機構(gòu)的人員加強技術(shù)培訓，多提升他們的綜合技能，在面對公共突發(fā)事件之后有充足的技能對信息進行搜集，并運用網(wǎng)絡(luò)傳播機制散發(fā)預警信息，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)掌握風險動態(tài)，不斷提升風險預警的科學性;另一方面還要在各有關(guān)部門之間構(gòu)建互通平臺，實現(xiàn)各主體之間信息的實時流通。例如，在公安部門、司法部門、公共突發(fā)事件應急指揮機構(gòu)等之間構(gòu)建信息傳遞平臺，在平臺中設(shè)置公共突發(fā)事件信息窗口，包括群眾信息、事件影響范圍信息、預警機制信息等，定期對信息進行更新，便于各主體及時獲取信息，并根據(jù)信息及時展開工作。

（三）完善治理結(jié)構(gòu)，全方位實施網(wǎng)狀治理

1.遵循治理規(guī)律，有效開展分類治理。為了深入有效把握公共突發(fā)事件特點，提升公共突發(fā)事件治理效能，應當從商業(yè)空間、生產(chǎn)空間、社區(qū)空間、文化空間等多維度對其特性進行把握，從多層面入手進行研究和分析，不斷提升分類治理的科學性，為網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)打好基礎(chǔ)。這需要對公共突發(fā)事件發(fā)生的苗頭進行細化研究，從不同的領(lǐng)域分析公共突發(fā)事件的跡象，遵循治理規(guī)律健全治理系統(tǒng)。同時還要建立預測預警機制、快速反應機制、防范機制和巡邏治安機制，通過各項機制的結(jié)合，構(gòu)建立體化的防控管理體系，為分類治理提供保障。

2.推動“三治融合”，有效實施綜合治理。公共突發(fā)事件具有較高的綜合性特征，單靠某一個領(lǐng)域的治理往往難以取得理想效果。綜合治理的實施，能夠提升治理的全面性，提高治理效果。因此應當推動自治、法治與德治“三治”的融合，實現(xiàn)協(xié)調(diào)與互通。首先，健全和優(yōu)化自治體系。雖然很多公共突發(fā)事件具有區(qū)域限定，屬于區(qū)域性事件，但是其離不開多區(qū)域的協(xié)調(diào)與配合，因此要構(gòu)建科學的自治體系，以本地區(qū)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)多區(qū)域的融合自治，充分發(fā)揮基層民主協(xié)商作用，例如健全工會、職工代表大會、地區(qū)公共突發(fā)事件管理團體等民主管理機制。其次，完善法治體系。中央政府依據(jù)國家公共突發(fā)事件的發(fā)展情況構(gòu)建針對性的應急管理機制，通過中長期立法規(guī)劃、公共突發(fā)事件治理薄弱環(huán)節(jié)的立法，形成科學的規(guī)范體系。同時還要整合紀檢監(jiān)察、行政執(zhí)法、行政監(jiān)管等制度資源，提升各領(lǐng)域、各部門人員對公共突發(fā)事件治理的全覆蓋。最后，創(chuàng)新德治體系。將社會公德、個人品德、家庭美德等相互統(tǒng)一起來，鼓勵公民加強自律，主動為社會公共突發(fā)事件治理提供幫助。最終在各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域人員的共同努力下，以網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)模式對公共突發(fā)事件進行徹底性治理。

（四）構(gòu)建系統(tǒng)平臺，提升多元化治理成效

多元化治理指的是多方位、全面化治理，是將各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)的資源有效銜接起來，共同展開治理的活動。而要想真正實現(xiàn)各領(lǐng)域資源的銜接，必須要建立輻射全國的系統(tǒng)平臺，通過平臺的形式將各個主體協(xié)調(diào)在一起。如上本文提到了要構(gòu)建融合公安、司法等部門的信息傳遞平臺，在此基礎(chǔ)上還要對平臺進行豐富，將公共突發(fā)事件有關(guān)的預警、預防等機制納入進來，發(fā)揮各方合力對事件進行預防。同時，還要注意凸顯政府的主體作用。在社會治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，政府占據(jù)的是核心地位，其應當與其他主體實現(xiàn)有機交融，加強對其他社會治理主體的培育，并構(gòu)建對應的平臺，而非一味地依靠自身力量。也就是說，對公共權(quán)力的活動邊界，政府應當做到有所為、有所不為。例如，在面對自然災害時，政府雖然可以提供資金方面的幫扶，且能夠?qū)嵤┚仍?，但難以及時根據(jù)災區(qū)人民的需求提供針對性的心理輔導，且在社會關(guān)系重建中無法發(fā)揮有效作用，而社會組織則在一定領(lǐng)域中可以補充，甚至替代政府的部分功能。從本質(zhì)來看，這是公權(quán)力與公民權(quán)利相互之間博弈的結(jié)果，而非“零和博弈”，如果能夠科學協(xié)調(diào)關(guān)系，那么就能夠取得理想的治理效果;而如果關(guān)系處理不當，就容易引發(fā)“蝴蝶效應”，進而威脅到社會的穩(wěn)定。因此，加強政府與社會組織關(guān)系的建立至關(guān)重要，對此可以構(gòu)建專業(yè)的預警分析部門，就不同公共突發(fā)事件下政府活動的邊界進行界定，為推進多元化治理打好基礎(chǔ)。

[課題：1.重慶市社科規(guī)劃一般項目“文脈傳承視閾下重慶建設(shè)世界一流旅游目的地的路徑研究”（項目編號：2020YBSH113）;2.中共重慶市委黨校2019年校級一般（青年）科研項目“習近平關(guān)于調(diào)查研究思想的結(jié)構(gòu)體系研究”（項目編號：CQDX2019A-003）。]

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（作者單位：中共重慶市委黨校 重慶 400041）

[作者簡介：周芳名（1985—），女，重慶人，中共重慶市委黨校社會和生態(tài)文明教研部副主任、副教授，研究方向：基層社會治理、社會文化變遷。]（責編：紀毅）