機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度并軌改革存在的問題及對策探討

摘 要：在同一社會制度下并存不同的養(yǎng)老保險制度，缺乏公平，不利于社會的穩(wěn)定和人才的自由流動;不利于機關(guān)事業(yè)單位用人制度的改革、社會保障整體功能的發(fā)揮及市場經(jīng)濟的發(fā)展。因此，改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切要求。但是在并軌改革實施過程中仍存在問題，文章對這些問題進行總結(jié)，并提出解決對策。

關(guān)鍵詞：機關(guān)事業(yè)單位;養(yǎng)老保險制度;并軌改革

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）03-0103-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.103

養(yǎng)老保險制度是社會保障體系中重要的組成部分?？茖W合理的養(yǎng)老保險制度對推動社會經(jīng)濟發(fā)展、促進社會和諧、維護社會穩(wěn)定有著至關(guān)重要的作用。但是，我國的養(yǎng)老保險制度存在一定的弊端，一方面，機關(guān)事業(yè)單位人員與城鎮(zhèn)企業(yè)員工相比，無須自己繳納養(yǎng)老保險費用而在退休后待遇卻比對方高，隨著時間的推移該矛盾已日益突出;另一方面，由于機關(guān)事業(yè)單位需要內(nèi)部承擔退休人員退休金，財政壓力大，造成部分退休人員較多的單位退休人員待遇發(fā)放困難的現(xiàn)象。為了維護社會的公平，合理構(gòu)建社會主義市場化經(jīng)濟體制，國務院于2008年印發(fā)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，并在多個省份開展試點工作。2015年國務院發(fā)布《機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標志著我國養(yǎng)老保險制度正式從制度層面開啟了養(yǎng)老保險制度雙軌并軌改革。[1]

1 改革緣由

在2015年以前我國實行的養(yǎng)老保障制度主要分為兩類：一類為機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度，其主要方式為職工退休后養(yǎng)老金由政府或所在單位財政負責;另一類為企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，這種方式養(yǎng)老金由企業(yè)、政府、個人共同繳納在退休后領(lǐng)取。而這兩種方式的存在對社會造成了不穩(wěn)定因素，近期關(guān)于雙軌制的養(yǎng)老保障制度矛盾出現(xiàn)尖銳之兆。雙軌制養(yǎng)老保障制度存在的問題主要如下：

（1）雙軌制養(yǎng)老保障制度存在不公平的現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)為：機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險全部由政府給予財政支持，自己不需要承擔，而企業(yè)人員則需要個人、企業(yè)、政府共同承擔，如此對比機關(guān)事業(yè)單位待遇更好，養(yǎng)老保險起點更高。另外機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險是以退休人員最后一個月的工資標準進行計算，而企業(yè)人員則按照退休前最后一年全省平均工資水平計算。這樣造成企業(yè)人員在退休之后待遇與機關(guān)事業(yè)單位存在差距，帶來不公平。最終造成社會的不和諧，長久下去會影響社會的穩(wěn)定。[2]

（2）養(yǎng)老保險制度雙軌制之下，對于國家財政壓力較大。機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老金全由政府承擔，企業(yè)人員養(yǎng)老金也需要政府承擔一定數(shù)額，而隨著國家老齡化人口增多，機關(guān)事業(yè)單位退休人員增加，需要的養(yǎng)老金也會越來越多，對國家財政會帶來更大的財政壓力，影響國家經(jīng)濟發(fā)展。

（3）養(yǎng)老保險制度雙軌制，導致機關(guān)事業(yè)單位因為擁有更好的養(yǎng)老保障，所以在職人員不愿意跳出來進入企業(yè)，而社會上人事也會爭先恐后參加公務員考試進入機關(guān)事業(yè)單位，這樣會導致很多企業(yè)無法找到合適的人才，而機關(guān)事業(yè)單位的人員也不想進入企業(yè)，這在一定程度上違背了客觀經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，不利于人才的流動。[3]

2 存在的問題

（1）養(yǎng)老保險制度體現(xiàn)了一個社會群體的利益關(guān)系，養(yǎng)老保險制度的改革必定會影響各個利益群體，最后通過競爭和妥協(xié)達到。從古至今的觀念中，“士”在社會上都存在較高的地位，其職業(yè)聲望遠高于企業(yè)，再加上養(yǎng)老保險金本來就比企業(yè)高，所以養(yǎng)老保險制度的并軌在其眼里意味著“降級”，致使心理落差的產(chǎn)生，認為會在改革當中利益受損，所以對并軌工作產(chǎn)生抵制行為。另外，由于雙軌制改革一直以來都是從國家層開始層層往下指定，民眾缺乏參與權(quán)和表達權(quán)。[4]

（2）在機關(guān)事業(yè)單位退休金轉(zhuǎn)化為社會化養(yǎng)老保險制度，這期間必然涉及轉(zhuǎn)軌成本。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險從2014年才開始繳納，并軌后涉及日益增多的退休養(yǎng)老人員養(yǎng)老保險發(fā)放問題，這就意味著國家需要對并軌后機關(guān)事業(yè)單位應承擔多少養(yǎng)老金成本進行測算。在并軌制的運行下，部分省份出現(xiàn)了“收不抵支”的情況，雖然目前看來我國養(yǎng)老基金存在大量結(jié)余，運行良好，但是這部分省份出現(xiàn)“收不抵支”問題卻也未想到有效的解決辦法。事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革原則，保證在職人員收入不降低，退休人員待遇不下調(diào)，僅進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和機制轉(zhuǎn)換，以此降低改革阻力。但是此種方法導致自收自支事業(yè)單位和差額事業(yè)單位的湊集資金難度增加，地方政府財政壓力增大。

（3）作為養(yǎng)老保險制度的補充機制，企業(yè)年金的發(fā)展滯后影響了雙軌制并軌。作為養(yǎng)老保險制度的支撐體系，企業(yè)年金制度已經(jīng)建立多年，但與基本養(yǎng)老保險相比，所占比例非常低，只有小部分購買了企業(yè)年金。其企業(yè)覆蓋率不足10%，無法發(fā)揮其補充作用。如果企業(yè)年金覆蓋不能有效增加，基本養(yǎng)老保險將依然存在很大的壓力，構(gòu)建“多層次混合福利體系”的目標將難以完成。[5]

（4）商業(yè)保險性質(zhì)的養(yǎng)老保險，是個人和家庭的自我保障工具。但由于缺乏國家政策扶持，價格一直偏高，風險較大，導致社會認可度較低。同時，民眾對保險缺乏認知及信任，導致商業(yè)保險作為養(yǎng)老保險制度的補充作用發(fā)揮不出來。

3 對策

（1）健全管理制度措施。養(yǎng)老保險制度改革的最大問題在于處理好涉及人群的利益，得到充分的支持。為實現(xiàn)這一目的，需要通過與之相配套的制度建立健全，形成有效的改革聯(lián)動能力，促進各利益相關(guān)方對改革的支持與參與，緩解改革阻力，推進改革進程。具體的方法有，在進行機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革時，要注重效率，維護公平。在初期應重視效率，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，維護勞動者的收入;再次分配時要注意公平公正，提高公共資源配置效率，縮小收入差距。[6]在規(guī)范收入分配秩序，理清收入分配關(guān)系時應注意提高勞動者報酬比重，規(guī)范收入來源，對腐敗嚴懲不貸。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革實施過程中，未考慮到編外人員，“同工不同酬”變成了遺留問題。解決該項問題需要推進人事制度改革，對于編外人員安置以及高校、醫(yī)院等單位取消編制管理等。工資福利制度是否健全、科學決定了養(yǎng)老保險改革的結(jié)果。并軌改革推進中，機關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金與企業(yè)保持一致，但是在職人員工資卻沒有完善的制度化調(diào)整機制。[7]機關(guān)事業(yè)單位工資制度存在低工資、多補貼、多福利等現(xiàn)象，薪酬結(jié)構(gòu)不合理。雖然國家已經(jīng)出臺了相關(guān)政策措施進行調(diào)控，但是仍需進一步建立完善相關(guān)的薪酬結(jié)構(gòu)，規(guī)范福利范疇，增加基本工資等。

（2）多項制度共同管理。我國大部分地區(qū)基本養(yǎng)老保險制度只實現(xiàn)了省、市級別的統(tǒng)籌工作。黨的十八屆五中全會提出，要實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)化部分國有資本充實社保基金。但是不同地區(qū)經(jīng)濟水平和人口年齡結(jié)構(gòu)層次存在差異，所以養(yǎng)老保險的結(jié)余也各不相同。[8]如果國家實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險國家統(tǒng)籌工作，那么國家就可以宏觀調(diào)控，對各省份養(yǎng)老基金進行統(tǒng)一管理，減輕收支壓力，增強風險抵抗能力，同時也解決了養(yǎng)老保險關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移續(xù)接等問題。在養(yǎng)老金調(diào)整機制中，也要考慮保證退休職工基本生活水平，考慮物價上漲因素，還要考慮經(jīng)濟增長因素及制定市場化的調(diào)整機制。所以養(yǎng)老金在調(diào)整時結(jié)合物價上漲及實際工資兩項指標，基本養(yǎng)老保險同步調(diào)整。若出現(xiàn)了嚴重的通貨膨脹，還可以啟動緊急調(diào)整機制等?？紤]到勞動價值、勞動力供需、人均預期壽命等因素，我國已執(zhí)行逐步推遲退休年齡政策，通過此政策緩解國家的養(yǎng)老財政壓力，減輕家庭和社會的養(yǎng)老負擔。同時國家還制定基本養(yǎng)老保險基金管理辦法，明確養(yǎng)老保險金投資運用采用安全的信托管理模式。[9]

（3）利用多元體系深化改革。養(yǎng)老保險體系需要健康、可持續(xù)發(fā)展，應該由基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、商業(yè)保險共同組成。唯有三項保障體系齊全，才能真正起到老有所養(yǎng)的保障作用。所以要推進企業(yè)年金和職業(yè)年金工作，政府在給予政策稅收優(yōu)惠的同時，也可以提供資金支持。但是政府不作為該項的主導力量，應順應市場，讓市場成為年金的主要承載和配置主體，資金在公開、透明、公正的過程中運營。另外也要加大對商業(yè)保險的宣傳力度，增強群眾對其社會認可度。和基本養(yǎng)老保險相比，商業(yè)保險在風險管理方面更具有優(yōu)勢。所以老百姓要未雨綢繆，三管齊下，切實保障個人及家庭，讓商業(yè)保險成為養(yǎng)老保險體系強大的主力軍。[10]

（4）基本養(yǎng)老保險基金多元化投資。建立基本養(yǎng)老保險基金投資細則，利用制定基本養(yǎng)老保險金運營規(guī)范建設(shè)，確定基本養(yǎng)老保險基金保值增值。比如將一部分基本養(yǎng)老基金投入到相對穩(wěn)定安全的購買國債、參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、參與能源、交通、電信等民間資本較難進入的領(lǐng)域，確?；攫B(yǎng)老保險基金收益的穩(wěn)定[11]。通過探索基金養(yǎng)老保險基金市場化的投資道路建立有效的風險控制管理體系及績效考評制度，責任追究機制等，提高基金投資整體收益，進一步豐富養(yǎng)老保險基金的支付能力。

4 結(jié)論

綜上所述，世界上的養(yǎng)老保險制度多種多樣，但是卻不存在最優(yōu)的保險制度模式。事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌是立足于我國基本國情，借鑒國外成熟的養(yǎng)老保險實施經(jīng)驗，采取具有前瞻性的舉措解決事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌改革遇到的問題。在改革中，要防患于未然，制定合理的政策和措施，促進養(yǎng)老保險制度的公正與公平，讓全國養(yǎng)老保險制度在不久的將來更加公平合理。

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[作者簡介]何曉娜（1982—），女，漢族，山西運城人，大學本科，永濟市人力資源和社會保障局，研究方向：機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險。

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