地方隱性債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計核算與成因分析

易奔 盧彥瑾 歐陽勝銀 馬守榮

作者簡介： 易 奔（1981—），男，湖南湘鄉(xiāng)人，湖南大學(xué)審計處助理研究員，研究方向：審計和財務(wù)管理;盧彥瑾（1994—），男，湖北蘄春人，湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計學(xué)院博士研究生，研究方向：宏觀經(jīng)濟統(tǒng)計分析、城市創(chuàng)新;歐陽勝銀（通訊作者）（1986—），男，湖南湘鄉(xiāng)人，博士，湖南科技大學(xué)商學(xué)院教師，碩士生導(dǎo)師，研究方向：地方金融風(fēng)險。

摘 要：從狹義和廣義兩個視角界定地方隱性債務(wù)的內(nèi)涵與核算邊界，采用核算法分別測度2007—2018年狹義地方隱性債務(wù)和廣義地方隱性債務(wù)的規(guī)模，結(jié)果發(fā)現(xiàn)其量巨大且年增速分別為4.44%和5.66%;在樣本期內(nèi)，狹義地方隱性債務(wù)呈現(xiàn)平緩上升的特征，廣義地方隱性債務(wù)則具有明顯的波動性增長趨勢。對地方隱性債務(wù)規(guī)模及成因進行量化分析發(fā)現(xiàn)，政策性補貼是狹義地方隱性債務(wù)的重點構(gòu)成部分，PPP和狹義隱性債務(wù)是廣義地方隱性債務(wù)較大的主要內(nèi)部原因，而公益項目投資力度、財權(quán)與事權(quán)不匹配則是誘發(fā)變相舉債的重要外部因素。

關(guān)鍵詞： 地方隱性債務(wù);變相舉債;統(tǒng)計核算;成因分析

中圖分類號：F222 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：1003-7217（2022）01-0095-09

一、引言與文獻綜述

近年來，地方政府舉債手段和方式已經(jīng)發(fā)生較大變化，以違法、違規(guī)或變相舉債等方式出現(xiàn)的地方隱性債務(wù)成為各界關(guān)注的焦點。國家發(fā)改委、財政部和審計署等部委多次聚焦地方隱性債務(wù)的調(diào)查與審計工作。雖然具體規(guī)模尚未得以公布，但業(yè)內(nèi)人士普遍認為其規(guī)模龐大，有學(xué)者甚至指出我國隱性債務(wù)規(guī)模要數(shù)倍于顯性債務(wù)。這對地區(qū)財政狀況、地方政府信用的影響是極為不利的，并很有可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。因此，2019年12月的中央經(jīng)濟工作會議提出要做到“……金融風(fēng)險有效防控”“……牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線”;同期的全國財政工作會議也強調(diào)要“……規(guī)范地方政府舉債融資行為，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險”。在此背景下，加強地方隱性債務(wù)問題研究，尤其是對我國地方隱性債務(wù)規(guī)模展開測算，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前債務(wù)識別與管理的新方向。

關(guān)于地方隱性債務(wù)問題的研究，較早對其予以定位并給出明確分類框架的學(xué)者當(dāng)屬波拉科娃·漢娜（Hana Polackova），其于1998年發(fā)表的工作報告指出，政府債務(wù)并非都是確定的，有些地方政府會將大量財政赤字轉(zhuǎn)為隱性債務(wù)，這使得政府公布的債務(wù)數(shù)據(jù)與實際情況存在較大差異，這一問題必須得到解決?；诖?，按照債務(wù)發(fā)生是否需要特定條件和是否屬于法定義務(wù)，將地方債務(wù)劃分為直接債務(wù)和或有債務(wù)、顯性債務(wù)和隱性債務(wù)兩種類型，由此可以組建2×2維財政風(fēng)險矩陣[1]。這種早期較為權(quán)威的分類方式得到了學(xué)術(shù)界的廣泛采納，后續(xù)諸多學(xué)者多以此為基礎(chǔ)展開債務(wù)的識別與分類研究。盡管有少部分學(xué)者結(jié)合我國實踐對財政風(fēng)險矩陣做出了一些改進，但基本大同小異[2，3]。

地方隱性債務(wù)規(guī)模到底有多大，國內(nèi)學(xué)術(shù)界早期主要從社會保障制度出發(fā)探討其測度問題，并重點以養(yǎng)老保險為突破口展開統(tǒng)計研究。隨著研究的深入，這一測算模式的基本思路逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)在職“中人”和退休“老人”兩種類型分別設(shè)計精算模型[4-7]。但也有許多學(xué)者認為，社會保障只是隱性債務(wù)的一個方面，若要對隱性債務(wù)展開全面的測度研究，還應(yīng)當(dāng)設(shè)計一個更為系統(tǒng)性的評估框架。例如，吳盼文等（2013）指出，我國政府隱性債務(wù)主要涵蓋社會保障缺口、政府隱性擔(dān)保融資、金融機構(gòu)救助未歸還的政府支出、金融機構(gòu)不良資產(chǎn)等[8];彭剛（2014）通過重構(gòu)Hana矩陣認為，我國地方隱性債務(wù)的核算口徑主要包括地方政府養(yǎng)老金等社會保障款、地方金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)和負債、其他單位的虧損和欠債或者損失掛賬[9]。還有研究認為地方隱性債務(wù)規(guī)模的核算范圍應(yīng)當(dāng)包括地方國企國有債務(wù)總額和城投公司發(fā)行的城投債[10-12]。

國外學(xué)者對社會保障缺口是否應(yīng)當(dāng)納入地方隱性債務(wù)口徑持開放觀點，但也從不同層面提出地方隱性債務(wù)的核算邊界。如卡門·萊因哈特和肯尼斯·羅戈夫（Carmen M. Rdeinhart 和 Kenneth S. Rogoff，2011）認為，地方隱性債務(wù)至少應(yīng)當(dāng)包括四個方面，即明確擔(dān)保、隱性擔(dān)保、中央銀行債務(wù)以及金融交易的表外債務(wù)[13]。其中，隱性擔(dān)保是地方政府利用其信用背書為相關(guān)企業(yè)提供融資便利，并直接或間接承諾償還融資貸款的合同安排，在地方隱性債務(wù)中扮演著至關(guān)重要的角色。這一觀點也得到了瓦納·托阿德爾（Oana Toader，2015）[14]的支持。

上述學(xué)者從地方隱性債務(wù)的構(gòu)成視角展開分塊估算研究，但由于核算口徑不一，導(dǎo)致測算結(jié)果存在較大的差異。依據(jù)Hana的債務(wù)風(fēng)險結(jié)構(gòu)矩陣可知，地方隱性債務(wù)不僅包括直接債務(wù)，還包括一些或有債務(wù)。直接隱性債務(wù)是必然發(fā)生的，但或有隱性債務(wù)則存在一定的概率。為了更合理地對地方隱性債務(wù)進行估算，吉富星（2018）通過審計署2013年《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》和發(fā)債融資平臺財政補貼率分別設(shè)定或有債務(wù)概率下限和上限，對隱性或有債務(wù)進行概率估計，從而得到一個較為合理的隱性債務(wù)規(guī)模區(qū)間[15]。此外，歐陽勝銀和蔡美玲（2020）基于MIMIC模型度量了我國地方隱性債務(wù)規(guī)模的增長趨勢，并借助一些權(quán)威機構(gòu)和學(xué)者的成果測算了地方隱性債務(wù)的規(guī)模[16]。這些依據(jù)或有概率以及內(nèi)顯變量和外顯變量測算地方隱性債務(wù)的方法，給出了一種新的研究思路，但其測度結(jié)果并不統(tǒng)一，測度結(jié)果的精度也有待驗證。

綜合國內(nèi)外已有研究成果來看，學(xué)者們在地方隱性債務(wù)規(guī)模測度與分析領(lǐng)域展開了較為豐富的探索。但這些研究仍存在不足：一方面，他們主要從理論層面探討地方隱性債務(wù)的核算邊界，雖然對地方隱性債務(wù)展開了一些測算，但總體來說比較零散和粗略，也沒有詳細的測算步驟，測算結(jié)果也受到眾多懷疑;另一方面，地方隱性債務(wù)的規(guī)模特征及其成因，尚未得到實證層面的驗證。為此，本文嘗試基于組成要素的不同層面測算地方隱性債務(wù)規(guī)模，并分析其特征與成因，為監(jiān)管與防范地方隱性債務(wù)危機與系統(tǒng)性風(fēng)險提供參考。

二、地方隱性債務(wù)的內(nèi)涵界定與核算邊界

（一）地方隱性債務(wù)的內(nèi)涵界定

從債務(wù)風(fēng)險的角度來看，地方政府債務(wù)可以分解為地方顯性債務(wù)和地方隱性債務(wù)。兩者的主要區(qū)別在于：地方政府對于顯性債務(wù)具有法定償還義務(wù)，因而會在政府財政預(yù)算中得到體現(xiàn);而對于隱性債務(wù)，地方政府只具有償還的道義壓力，我國一些重要的債務(wù)約束法規(guī)也均沒有強制規(guī)定地方政府必須償還，因而其償債規(guī)模在財政預(yù)算當(dāng)中并未體現(xiàn)出來?；诖?，本文認為地方隱性債務(wù)是一種未在地方政府一般公共預(yù)算、決算收支等表中顯性表達出來的債務(wù)，具有較強的隱蔽性。

不同于顯性債務(wù)具有法定償還義務(wù)的弱彈性，地方隱性債務(wù)的償還彈性相對較大，其根本原因在于，地方政府對于債務(wù)的償還游離于法律或者合同的強制約束之外。正因如此，準(zhǔn)確核算地方隱性債務(wù)，首先需要界定地方隱性債務(wù)的測度邊界，即探尋那些不屬于政府的法定償還義務(wù)，但同時又受到社會道義約束而應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，這是準(zhǔn)確定義和識別地方隱性債務(wù)的基礎(chǔ)。

我國地方隱性債務(wù)長期存在，并在一定情景下是合理的。之所以到21世紀(jì)初期尤其是2008年金融危機以后才引起理論界和實務(wù)界的高度重視，是因為這一時期地方政府違規(guī)和變相舉債現(xiàn)象日益嚴(yán)重，諸多不合法的債券發(fā)行速度過快，引發(fā)了較為嚴(yán)峻的償債壓力。因而對地方隱性債務(wù)的測度研究，應(yīng)當(dāng)區(qū)分其合法、合理、合規(guī)的規(guī)模，以及違法、違規(guī)、變相舉債的規(guī)模，前者為狹義的地方隱性債務(wù)（ID.X），兩者之和為廣義的地方隱性債務(wù)（ID.G）。目前，國內(nèi)外尚未對地方隱性債務(wù)提出統(tǒng)一口徑和權(quán)威的認定標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)存在的合理性來定義狹義地方隱性債務(wù)和廣義地方隱性債務(wù)，既符合地方隱性債務(wù)測度的國際化趨勢，也可體現(xiàn)中國經(jīng)濟的特色，有助于準(zhǔn)確理解地方隱性債務(wù)的存在根源與適度區(qū)間，對于“……有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量”具有重要的意義。基于此，本文對地方隱性債務(wù)規(guī)模的估算也從狹義和廣義兩個視角展開分析。

借鑒Hana對地方隱性債務(wù)的闡釋，以及國內(nèi)學(xué)者對地方隱性債務(wù)概念的界定，分別探討我國地方隱性債務(wù)兩種口徑的識別與測算問題。其一是狹義的地方隱性債務(wù)，主要是指為保持經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康運行而可以且應(yīng)當(dāng)存在的隱性債務(wù)，這些隱性債務(wù)主要是為解決居民養(yǎng)老、職工保障、社會扶貧等現(xiàn)實社會問題，其整體規(guī)模的波動幅度通常較小。其二是廣義的地方隱性債務(wù)，主要是指地方政府出于政績攀比和赤字沖動以及舉債軟約束等[17]，在必要的狹義地方隱性債務(wù)基礎(chǔ)上，滋生出一些違規(guī)和變相舉債，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)?；撸洳▌臃韧ǔ］^大。

（二）狹義地方隱性債務(wù)的核算邊界與數(shù)據(jù)來源

狹義地方隱性債務(wù)主要包括社會保障資金缺口、國有企業(yè)債務(wù)、金融機構(gòu)的不良貸款、中央銀行對存款性金融機構(gòu)的扶持、政府在社會保障和就業(yè)支出等方面的政策性補貼等。

1. 社會保障資金缺口（DebtI.SS）。社會保障資金缺口衡量的是社保收入與保障支出的缺口，我國的社會保障壓力主要來源于對退休人員養(yǎng)老保險的給付困難。計劃經(jīng)濟以及計劃生育早期，國家的養(yǎng)老政策較為寬松，隨著退休人員的增加，養(yǎng)老金給付壓力逐期增大，在職職工繳納養(yǎng)老保險的政策又不斷調(diào)整，早期的歷史遺留問題以及人均壽命提高所帶來的更高養(yǎng)老保險壓力，使得地方政府出于道義和社會壓力而應(yīng)當(dāng)給付的養(yǎng)老金也逐年增加，由此提升了地方政府的隱性債務(wù)。因此，將社會保障資金缺口納入狹義地方隱性債務(wù)統(tǒng)計口徑，既體現(xiàn)了政府對退休人員的善待，也符合眾多學(xué)者的觀點。

當(dāng)前尚無權(quán)威機構(gòu)公布完整的養(yǎng)老保險隱性債務(wù)數(shù)據(jù)，但學(xué)者們基于不同視角采用不同的模型對此展開了較多研究。綜合來看，養(yǎng)老保險隱性債務(wù)的測算方案具有一定的合理性與較強的可操作性[18]，因而本文也借鑒已有研究展開養(yǎng)老保險隱性債務(wù)數(shù)據(jù)的測算研究。

2. 國有企業(yè)債務(wù)（DebtI.SE）?，F(xiàn)階段，國有企業(yè)的市場化進程進一步釋放了政府償還國企債務(wù)的法律責(zé)任，但仍有部分國企存在經(jīng)營不善甚至工人下崗的局面，而地方政府通常會為這些下崗工人提供必要的資金援助，這部分資金沒有納入政府財政預(yù)算，屬于隱性債務(wù)的范疇。中國財政年鑒公布了國有企業(yè)盈利和虧損狀況，其中虧損額由財政兜底，其實質(zhì)體現(xiàn)了國企的負債總額。據(jù)此可以得到基于地方國有企業(yè)的政府隱性債務(wù)數(shù)據(jù)。

3. 金融機構(gòu)不良資產(chǎn)（DebtI.NA）。盡管商業(yè)銀行在不斷推進市場化，但我國商業(yè)銀行目前的政府屬性仍然非常濃厚，商業(yè)銀行的不良貸款如果超出其承受范圍，也將由政府來買單，因而金融機構(gòu)不良資產(chǎn)可以被納入地方隱性債務(wù)的統(tǒng)計范疇。中國銀保監(jiān)會公布了我國商業(yè)銀行的不良貸款信息，據(jù)此可以得到基于金融機構(gòu)不良貸款的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)。

4. 中央銀行對存款性金融機構(gòu)的扶持（DebtI.CB）。存款性金融機構(gòu)通過吸收存款、提供貸款來為經(jīng)濟建設(shè)提供資金。然而，存款性金融機構(gòu)本身就具備較強的營利性質(zhì)，在長期借貸資金無法及時收回或者短期拆借現(xiàn)象較為普遍的情況下，存款性金融機構(gòu)極有可能通過向中央銀行凈借入來緩解資金壓力，因而可以采用存款性金融機構(gòu)向中央銀行借款，扣減繳存中央銀行的法定存款準(zhǔn)備金，作為中央銀行扶持存款性金融機構(gòu)的隱性債務(wù)指標(biāo)。本文根據(jù)歷年來國家規(guī)定的法定存款準(zhǔn)備金率來計算存款性金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)繳納的法定存款準(zhǔn)備金，然后依據(jù)如下計算思路來計算隱性債務(wù)。

計算思路為：存款準(zhǔn)備金是存款性金融機構(gòu)必須上繳且存儲在中央銀行的資金，如果存款性金融機構(gòu)實際存款準(zhǔn)備金B(yǎng)nkR超過法定存款準(zhǔn)備金B(yǎng)ankR的部分要高于其向中央銀行的借款Loan，則不存在此類隱性債務(wù)DebtI.CB;反之，如果存款性金融機構(gòu)實際存款準(zhǔn)備金超過法定存款準(zhǔn)備金的部分要低于其向中央銀行的借款，則其差額應(yīng)當(dāng)記為隱性債務(wù)。其函數(shù)形式為：

式（1）中，BankR=DepositRR·DepositFI，其中，DepositRR表示法定存款準(zhǔn)備金率，DepositFI表示存款性金融機構(gòu)實際吸收存款規(guī)模。由于DepositRR不是按照固定頻率調(diào)整，因而為了得到特定時間的DepositRR，進行如下調(diào)整：如果某季度內(nèi)沒有調(diào)整，則按上一次最近的存款準(zhǔn)備金率進行計算;如果該季度內(nèi)單月只有一次調(diào)整，則按調(diào)整后的存款準(zhǔn)備金率進行計算;如果該季度單月內(nèi)有多次調(diào)整，則取多次調(diào)整的平均值進行計算。其中，法定存款準(zhǔn)備金率數(shù)據(jù)來源于東方財富網(wǎng)，實際上繳存款準(zhǔn)備金和向中央銀行的借款來源于中國人民銀行網(wǎng)站。

5. 政府對社會保障和就業(yè)支出的政策性補貼（DebtI.GS）。扶貧幫困等改善民生的工程有助于社會穩(wěn)定，地方政府會定期為一些低保、五保、失業(yè)等貧困人員提供保障補助，也會對受災(zāi)家庭提供必要的援助，這些資金較少體現(xiàn)在財政預(yù)算當(dāng)中，因而可以納入狹義地方隱性債務(wù)口徑。DebtI.GS主要包括行政事業(yè)單位離退休人員的補助、城市居民和農(nóng)村居民最低生活保障補助、自然災(zāi)害生活補助和就業(yè)補助等。歷年中國統(tǒng)計年鑒公布了地方財政社會保障和就業(yè)支出情況，據(jù)此可得到基于政策性補貼的政府隱性債務(wù)數(shù)據(jù)。

（三）廣義地方隱性債務(wù)的核算邊界與數(shù)據(jù)來源

廣義地方隱性債務(wù)是在狹義地方隱性債務(wù)的基礎(chǔ)上，進一步考慮一些違規(guī)和變相舉債項目，其主要來源于政府隱性擔(dān)保融資、其他或有債務(wù)、地方融資平臺借款、信托融資、政府企事業(yè)單位從事公益項目的資金以及政府參與PPP項目對社會資本的承諾或擔(dān)保償還等。

1. 政府隱性擔(dān)保融資（DebtI.IG）。政府隱性擔(dān)保融資具有典型的隱蔽性和償還性，當(dāng)被擔(dān)保主體出現(xiàn)資金短缺時，地方政府的債務(wù)壓力就會增加。DebtI.IG主要包括政府支持機構(gòu)債券、政策性金融債務(wù)、其他政府性基金收入扣減其他政府性基金支出，數(shù)據(jù)來源于歷年中國財政年鑒。

2. 地方融資平臺借款（DebtI.FP）。受美國次貸危機影響，2008年底，我國推出了4萬億的投資計劃來刺激經(jīng)濟復(fù)蘇，而各級地方政府也在傳統(tǒng)“唯GDP論英雄”的政績訴求下，通過組建地方融資平臺來籌集經(jīng)濟建設(shè)所需資金，并常以政府信用為背書，以地方政府財政收入或投資項目收益來償還本息。在投資項目收益不理想的情況下，這些變相舉債無疑增添了地方政府的財政壓力，形成地方隱性債務(wù)。數(shù)據(jù)來源于Wind數(shù)據(jù)庫。

3. 信托融資（DebtI.TF）。信托融資為我國中小企業(yè)融資提供了一條新路徑，然而，大量的信托公司都與政府存在較為密切的關(guān)聯(lián)，信托融資在銀行收緊融資約束以后，逐步成為地方政府變相舉債的重要途徑。本文主要考慮了中國信托業(yè)協(xié)會公布的租賃、特色業(yè)務(wù)指標(biāo)（包括銀信合作、信政合作、私募基金合作、私募股權(quán)投資、基金化房地產(chǎn)信托和合格境內(nèi)機構(gòu)投資者），并將之作為廣義地方隱性債務(wù)的組成要素。

4. 政府企事業(yè)單位從事公益項目的資金（DebtI.PS）。政府企事業(yè)單位從事的公益項目通常具有非營利性，其資金來源的主要形式為財政支出或政府擔(dān)保償還的其他資金。DebtI.PS主要包括中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒公布的市級城市財政預(yù)算資金中的其他財政資金;也包括一些資金補貼，主要是指中國債券信息網(wǎng)公布的非銀行金融機構(gòu)的變相舉債工具，如非銀行金融機構(gòu)債券、企業(yè)債券、資產(chǎn)支持債券、中期票據(jù)、集合票據(jù)等。

5. PPP項目（DebtI.PPP）。PPP對于地方大型項目的建設(shè)起到了重要的資金籌集作用，極大地緩解了地方財政的短期壓力，但政府在其中承擔(dān)的擔(dān)保角色以及后期的償債義務(wù)，都會增添地方政府的長期壓力，由此形成地方隱性債務(wù)。我國政府和社會資本合作（PPP）研究中心（簡稱PPP中心）給出了PPP入庫項目信息，Wind數(shù)據(jù)庫也列示了2014年以來PPP項目的入庫金額，本文同時依據(jù)PPP中心和Wind數(shù)據(jù)庫，收集了近年來的PPP入庫金額。數(shù)據(jù)庫缺乏2013年及以前的數(shù)據(jù)，考慮到彼時全國真正落地的PPP項目非常少，而入庫信息幾乎為0，本文將2013年以前的PPP入庫金額數(shù)據(jù)記為0。

當(dāng)前較多學(xué)者認為地方融資平臺債務(wù)（包括城投債和平臺貸款等）應(yīng)當(dāng)作為地方政府債務(wù)尤其是地方隱性債務(wù)的組成部分，本文對此做靈活選擇。因為2014年國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》）已經(jīng)明確，應(yīng)當(dāng)剝離融資平臺公司的政府融資職能，對于歷史上已經(jīng)存在的平臺公司融資規(guī)模有三種處理方式：一是將債務(wù)全部推向一般企業(yè)（主要針對商業(yè)房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目），二是通過PPP模式將債務(wù)轉(zhuǎn)移給項目公司（以供水供氣、垃圾處理等公益性項目為主），三是通過政府發(fā)債方式予以償還。由此可見，對于前面兩種處理方式，《意見》已經(jīng)明確了地方政府并非債務(wù)償還的主體，而對于后面一種處理方式，也明確規(guī)定了地方政府的償債方式，這不符合隱性債務(wù)的定義。

三、地方隱性債務(wù)規(guī)模、變動特征及成因分析

（一）地方隱性債務(wù)增長的特征分析

由于地方隱性債務(wù)指標(biāo)的統(tǒng)計頻率不一致，首先，采用二次匹配平均值的方法將年度指標(biāo)轉(zhuǎn)為季度指標(biāo);然后，基于上述對地方隱性債務(wù)核算邊界的探討，測算出狹義隱性債務(wù)年度規(guī)模和廣義隱性債務(wù)年度規(guī)模，并描繪出兩類隱性債務(wù)規(guī)模的動態(tài)趨勢圖，如圖1所示。

圖1顯示，狹義隱性債務(wù)規(guī)模的整體變動趨勢呈現(xiàn)出緩慢上升的特征，其整體規(guī)模在2016年經(jīng)歷了一次相對較快的上升過程，隨后又趨于平穩(wěn)。在整個樣本期內(nèi)，狹義地方隱性債務(wù)的平均增速為4.44%。與之不同的是，廣義隱性債務(wù)具有明顯的增長趨勢，且呈現(xiàn)一定的波動性特征，突出表現(xiàn)為五個階段：第一個階段是2007年第一季度到2018年初，此時廣義隱性債務(wù)規(guī)?；咎幱诜€(wěn)定狀態(tài);第二個階段是一個較快增長時期，表現(xiàn)在2008年底到2009年，期間經(jīng)歷了一波較快的增長;第三個階段是2010-2015年，表現(xiàn)為增速明顯放緩的溫和增長過程;第四個階段是2015—2017年，表現(xiàn)為斷崖式下降后的快速增長;第五個階段是2018年，再一次出現(xiàn)斷崖式下降后呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長趨勢。在整個樣本期內(nèi)，廣義地方隱性債務(wù)的平均增速為5.66%。綜合來看，不管是狹義還是廣義隱性債務(wù)，其持續(xù)增長趨勢都較為明顯，尤其是廣義隱性債務(wù)雖然存在一些波動特征，但增速較快，表明盡管國家對地方政府舉債行為與債務(wù)風(fēng)險采取了嚴(yán)格的監(jiān)督與防范舉措，但地方政府隱性融資的意愿非常強烈，隱性債務(wù)增長趨勢未能抑制。

2009年開始，地方政府被賦予了債券發(fā)行的資格，雖然其發(fā)行權(quán)力是由財政部在國務(wù)院的批準(zhǔn)下執(zhí)行，但地方政府具有了創(chuàng)新發(fā)債方式來籌集資金的能力，且在應(yīng)對全球金融危機的背景下，地方政府的發(fā)債手段更加多元，發(fā)債方式更加靈活，發(fā)債籌資更加迅速，最終廣義隱性債務(wù)在 2010年初表現(xiàn)為快速增長趨勢。2015年是國家對地方債進行全面規(guī)范的起始年，尤其是這一年《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱“新《預(yù)算法》”）的正式實施，直接約束了地方政府的融資途徑，嚴(yán)禁地方政府融資平臺舉債，這一措施有效限制了地方政府隱性債務(wù)的增長速度，使得當(dāng)年違規(guī)融資和變相舉債得到一定緩和，債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)下降。但地方經(jīng)濟發(fā)展離不開資金的支持，一方面，中央銀行對存款性金融機構(gòu)的扶持力度在加大;另一方面，地方政府被賦予了直接發(fā)債的權(quán)力，政府購買服務(wù)、PPP、政府引導(dǎo)基金等隱性舉債方式在新《預(yù)算法》約束下進一步地變相強化，使得2016年開始的廣義隱性債務(wù)規(guī)模又開始反彈上升，且趨勢較為明顯。

下面，在狹義隱性債務(wù)和廣義隱性債務(wù)特征趨勢分析的基礎(chǔ)上，進一步衡量更具隱蔽性增長特征的變相舉借債務(wù)的波動趨勢。把廣義隱性債務(wù)扣減狹義隱性債務(wù)的差量記為：ID.B（ID.G-ID.X=ID.B），可以衡量地方政府通過變相舉債的方式來籌集資金并據(jù)此形成的地方政府性債務(wù)。變相舉債的趨勢如圖2所示。從其整體趨勢來看，地方政府變相舉借債務(wù)的增長趨勢與廣義隱性債務(wù)非常相似，都呈現(xiàn)出明顯的波動性增長特征，其平均增速達到7.72%。兩者波動趨勢的時間點也十分吻合，但變相舉債規(guī)模衡量了地方政府規(guī)避上級監(jiān)管而違規(guī)舉債的意圖。

（二）地方隱性債務(wù)特征的內(nèi)因分析

根據(jù)隱性債務(wù)變動特征，分別給出五個階段內(nèi)各構(gòu)成要素對狹義隱性債務(wù)與廣義隱性債務(wù)所占之比，具體測算結(jié)果如表1所示。

從狹義隱性債務(wù)的構(gòu)成要素來看，在第一階段和第二階段，對狹義地方隱性債務(wù)影響最大的要素為社會保障資金缺口，其對狹義地方隱性債務(wù)所占的比重在樣本期內(nèi)最高，兩個階段的平均占比分別達到52.48%和43.05%，遠遠高于其他要素的影響。這一特征在第三階段出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，此時，社會保障資金缺口和國企債務(wù)基本持平，但政府補貼在狹義隱性債務(wù)中的占比達到最高。從第四階段和第五階段來看，社會保障資金缺口的占比繼續(xù)下滑，并逐步達到最低占比水平;反之，國企債務(wù)、中央銀行支出和政府補貼的占比基本接近，呈現(xiàn)出明顯的三足鼎立態(tài)勢，這體現(xiàn)了我國狹義隱性債務(wù)中結(jié)構(gòu)性特征的變化趨勢。

由此可見，在樣本初期，我國地方隱性債務(wù)主要集中在社會保障領(lǐng)域，這一結(jié)果也與早期諸多學(xué)者從養(yǎng)老保險視角探討地方隱性債務(wù)問題相吻合。由于我國老齡化現(xiàn)象較為嚴(yán)峻，退休人員的養(yǎng)老金給付規(guī)模在持續(xù)增大，而適齡工作人口比例的下降，致使單純依靠養(yǎng)老金收入來應(yīng)付支出存在較大壓力，在缺乏合理財政預(yù)算的情況下，無疑增大了地方隱性債務(wù)的規(guī)模。將社會保障資金缺口通過財政預(yù)算得以顯性化，可以在較大程度上降低地方隱性債務(wù)規(guī)模，但仍會是一項重要的地方政府債務(wù)。近年來，關(guān)于養(yǎng)老保險隱性債務(wù)問題研究的熱度有所降低。從中國知網(wǎng)搜索關(guān)鍵詞來看，這一主題的研究成果也呈現(xiàn)出規(guī)模遞減趨勢。這也間接佐證了社保資金缺口在狹義隱性債務(wù)中占比的下降特征。

由于第三階段和第四階段分別增加了不良貸款和中央銀行扶持存款性金融機構(gòu)而形成的債務(wù)，導(dǎo)致狹義地方隱性債務(wù)規(guī)模在后期出現(xiàn)一個增長趨勢。結(jié)合表1的結(jié)果還發(fā)現(xiàn)，中央銀行對存款性金融機構(gòu)的扶持在狹義地方隱性債務(wù)中的占比有逐期提高的趨勢，尤其是進入2018年以來，其占比達到了23.29%，表明近年來我國存款性金融機構(gòu)面臨的壓力也在逐步增加。這也從側(cè)面反映了一些創(chuàng)新型融資手段和工具的提出尤為迫切，而其中以政府為擔(dān)保的融資方式具有安全、直接和快速的效果。因而地方隱性債務(wù)規(guī)模也從這一時期開始快速增長。

從表1還可以發(fā)現(xiàn)，廣義地方隱性債務(wù)出現(xiàn)明顯波動的內(nèi)因在于，各要素在樣本期內(nèi)的顯著變化。在第一階段和第二階段，隱性擔(dān)保、信托融資和PPP項目幾乎不存在，因此，樣本早期內(nèi)的廣義隱性債務(wù)規(guī)模相對較小。融資平臺借款在第四階段和第五階段逐漸消失，則成為廣義隱性債務(wù)在樣本后期出現(xiàn)斷崖式下降的主要原因。進一步發(fā)現(xiàn)，狹義的地方隱性債務(wù)在廣義的地方隱性債務(wù)中的占比出現(xiàn)下降，間接表明一些違規(guī)借款、變相舉債手段在不斷涌現(xiàn)，這也正是近年來各界開始重視并呼吁對地方隱性債務(wù)加強監(jiān)管的重要原因。在這些變相違規(guī)舉債手段中，地方融資平臺借款在樣本早期具有最高的占比，但之后隨著《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等政策的出臺，剝離了地方政府融資平臺借款的主體地位，導(dǎo)致這部分隱性債務(wù)不復(fù)存在。此時，信托融資在廣義地方隱性債務(wù)中所占的比例在逐漸提高，這是由于相對傳統(tǒng)銀行業(yè)來說，一些中小型企業(yè)通過信托公司來籌集資金的成本更低、速度更快、便利性更強。但迅速興起的信托行業(yè)大多是在地方融資平臺受限后，地方政府舉債的創(chuàng)新手段，因而違規(guī)擔(dān)保、事后補償?shù)葐栴}加劇了地方隱性債務(wù)的風(fēng)險。

（三）地方隱性債務(wù)特征的外因分析

1. 模型設(shè)計與指標(biāo)說明。地方隱性債務(wù)的特征表現(xiàn)既有其內(nèi)部結(jié)構(gòu)原因，也受到外部因素的制約。本文綜合已有研究成果，從地方政府政績沖動（P.impulse）、顯性債務(wù)放松力度（D.relaxation）、公益項目投資力度（P.investment）、事權(quán)與財權(quán)不匹配（PP.mismatch）等方面探索地方隱性債務(wù)波動的外在原因。為此，設(shè)計度量模型如式（2）所示。

式（2）中，被解釋變量ID代表的是地方隱性債務(wù)規(guī)模，包括ID.X、ID.G和ID.B，α1、α2、α3、α4分別為對應(yīng)變量的估計系數(shù)，t為時間參數(shù)。

其中，地方政府如果存在政績沖動，就會想方設(shè)法融資來推動投資建設(shè)，尤其是依靠固定資產(chǎn)投資來推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此提升政績，因而本文考慮用固定資產(chǎn)投資中施工項目計劃總投資額作為該指標(biāo)的代理變量，以此為基礎(chǔ)來測算地方政府的政績沖動。具體測算方法是：根據(jù)2001—2018年固定資產(chǎn)投資中施工項目計劃總投資額的時序特征，選擇2001—2017年的月度數(shù)據(jù)做回歸分析，據(jù)此預(yù)測2018年該指標(biāo)的月度數(shù)據(jù)，再以每個季度最后一個月的數(shù)值作為該指標(biāo)的季度數(shù)據(jù)，由此實現(xiàn)月度頻率向季度頻率的調(diào)整，并以實際值與預(yù)測值之差作為衡量地方政府是否存在政績沖動的重要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，設(shè)置地方政府政績沖動的虛擬變量：如果實際值大于預(yù)測值，則認為存在政績沖動，記為1;反之，則認為不存在政績沖動，記為0。

如果地方政府存在發(fā)債自由，則通過發(fā)債籌資的方式和規(guī)模都可以顯性化;但若顯性發(fā)債存在約束機制，則地方政府通常會采取一些違規(guī)或變相舉債方式來隱性籌資，從而增加地方隱性債務(wù)。選取存款性公司國內(nèi)信貸中對政府債權(quán)占整個存款性公司國內(nèi)信貸之比來作為地方政府顯性債務(wù)放松力度的代理變量，該指標(biāo)數(shù)據(jù)越大，表明顯性化的政府舉債規(guī)模越大，從而隱性債務(wù)規(guī)模越小。

建設(shè)公益項目往往不存在或者只存在少量的盈利空間，在資金不足的背景下，地方政府以信用為背書，通過擔(dān)保融資增加地方隱性債務(wù)。公益項目投資力度的代理變量選取財政預(yù)算中對農(nóng)林水事務(wù)支出、社會保障和就業(yè)支出、文化體育與傳媒支出、醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育支出四個變量之和占財政預(yù)算支出的比例。

我國地方政府普遍存在著大事權(quán)和小財權(quán)的矛盾：一方面，為了保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，地方政府被賦予了自主開展一定投資項目建設(shè)的權(quán)力;另一方面，有限的財政來源致使大多數(shù)地方政府缺乏足夠的資金來支撐項目的投資與建設(shè)。從成本與收益角度來看，事權(quán)體現(xiàn)了地方政府項目建設(shè)所需的財政支出，財權(quán)則體現(xiàn)的是地方政府的財政收入能力。這種資金供需不平衡的關(guān)系誘使地方政府通過隱性舉債的方式來籌集資金，由此力促事權(quán)與財權(quán)的匹配。因此，在事權(quán)與財權(quán)不匹配這一指標(biāo)中，本文用地方財政預(yù)算支出與地方財政預(yù)算收入的差額占財政預(yù)算收入之比作為代理變量。

以上指標(biāo)數(shù)據(jù)均來源于中國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

2. 結(jié)果分析。對被解釋變量進行對數(shù)處理后，表2給出了被解釋變量分別為log （ID.X）、log （ID.G）和log （ID.B）時式（2）的回歸結(jié)果，從中可以發(fā)現(xiàn)，三個模型的檢驗統(tǒng)計量均較為理想，可以進行實證分析。

從各系數(shù)的估計結(jié)果來看，政績沖動指標(biāo)對ID.X的影響不顯著，但對ID.G和ID.B的影響系數(shù)通過了顯著性檢驗，表明地方政府在政績沖動的影響下，確實能夠顯著地拉動隱性債務(wù)規(guī)模;P.impulse對ID.B的影響力度要大于對ID.G的影響力度，意味著地方政府存在政績沖動的主要原因在于，通過變相舉債行為來實現(xiàn)政績目標(biāo)。D.relaxation對ID.X的估計系數(shù)為11.4833，且通過顯著性檢驗，表明顯性債務(wù)放松力度顯著提升了狹義隱性債務(wù)規(guī)模，但該指標(biāo)對ID.G和ID.B的影響不顯著，這意味著地方政府不受舉債約束時，維持社會平穩(wěn)的必要債務(wù)量會增加，其未納入表內(nèi)債務(wù)的部分便構(gòu)成了隱性債務(wù);與此同時，放松對地方政府顯性舉債的約束，隱性債務(wù)規(guī)模也會快速減小甚至消失。公益項目投資力度對ID.X、ID.G和ID.B的估計系數(shù)均通過了顯著性檢驗，這體現(xiàn)出公益項目建設(shè)進程中的隱性債務(wù)特征非常明顯，也表明完善公益項目建設(shè)機制是地方政府在防范隱性債務(wù)時應(yīng)當(dāng)重點考慮的途徑。事權(quán)與財權(quán)不匹配對ID.X、ID.G和ID.B的影響系數(shù)均通過了顯著性檢驗，由此說明地方政府被賦予充分的經(jīng)濟建設(shè)實權(quán)時，所面臨的有限財政收入也會激發(fā)其變相舉債的強烈意圖。

對比來看，四個解釋變量中的公益項目投資力度和顯性債務(wù)放松力度對變相舉債影響系數(shù)最大，這可為地方隱性債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管與防范提供依據(jù)。

3. 穩(wěn)健性檢驗。為驗證表2結(jié)果的穩(wěn)健性，進一步考慮采用替換解釋變量的方式來進行檢驗。主要包括：用第二產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資占GDP的比重來衡量地方政府政績沖動，表示為P.impulse1;用貨幣當(dāng)局對政府債權(quán)占貨幣當(dāng)局總資產(chǎn)的比重來衡量顯性債務(wù)放松力度，表示為D.relaxation1;用財政預(yù)算中對社會保障和就業(yè)支出、文化體育與傳媒支出、醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育支出三個變量之和占財政預(yù)算支出的比例來衡量公益項目投資力度，表示為P.investment1;用國家財政預(yù)算支出占國家財政預(yù)算收入之比作為事權(quán)與財權(quán)不匹配的代理變量，表示為PP.mismatch1。所得穩(wěn)健性檢驗結(jié)果見表3。

綜合來看，所有指標(biāo)對比表2的結(jié)果均通過了穩(wěn)健性檢驗，表明地方政府政績沖動、顯性債務(wù)放松力度、公益項目投資力度、事權(quán)與財權(quán)不匹配均是我國地方隱性債務(wù)畸高之因。

4. 內(nèi)生性檢驗。由于部分地方隱性債務(wù)可能會反過來進一步導(dǎo)致財權(quán)和事權(quán)失衡，由此通過規(guī)避對顯性債務(wù)的約束，并將之投資于更多的公益項目，進而強化政績沖動，也即式（2）中部分解釋變量與被解釋變量可能存在雙向因果關(guān)聯(lián)，這可能會導(dǎo)致估計結(jié)果出現(xiàn)內(nèi)生性。為緩解式（2）中的內(nèi)生性問題，借鑒史亞榮和趙愛清（2020）的思想[19]，采用解釋變量的二階滯后項進行重新估計，所得內(nèi)生性檢驗結(jié)果如表4所示。根據(jù)結(jié)果顯然可以發(fā)現(xiàn)，地方隱性債務(wù)居高的外因通過了內(nèi)生性檢驗。

四、結(jié)論與啟示

本文首先從狹義和廣義視角界定了地方隱性債務(wù)，然后依據(jù)核算法測度不同視角的隱性債務(wù)規(guī)模，在此基礎(chǔ)上探究其畸高特征與成因，得到如下結(jié)論：

第一，狹義地方隱性債務(wù)主要包括合法、合理、合規(guī)的隱性債務(wù)，廣義地方隱性債務(wù)主要包括違法、違規(guī)、變相舉債的隱性債務(wù)。從不同視角對地方隱性債務(wù)加以識別和測算研究，既可準(zhǔn)確理解地方隱性債務(wù)，亦能為地方債務(wù)危機的監(jiān)管與防范提供合理的依據(jù)。

第二，縱使各界對于地方隱性債務(wù)的關(guān)注度在不斷提高，對其進行監(jiān)管的力度也在持續(xù)加大，然而違規(guī)融資和變相舉債規(guī)模卻依舊呈現(xiàn)出明顯的攀升態(tài)勢，其增速也在明顯加快。新《預(yù)算法》在短期內(nèi)抑制了地方隱性債務(wù)規(guī)模，但其增長方向仍未改變。2007—2018年違規(guī)融資和變相舉債規(guī)模的平均增速達到7.72%，高于狹義隱性債務(wù)規(guī)模增速與廣義隱性債務(wù)規(guī)模增速，這意味著一些新型的變相舉債方式和手段都在發(fā)揮著重要作用。因此對地方隱性債務(wù)的監(jiān)管與風(fēng)險防范研究，尤其是對變相舉債行為的監(jiān)管，仍將是今后的重要經(jīng)濟議題。

第三，從地方隱性債務(wù)畸高特征的成因來看，通過地方融資平臺和信托方式融資是主要的內(nèi)部因素，在當(dāng)前地方融資平臺借款已經(jīng)受到限制的背景下，加強對信托融資的監(jiān)管是有效遏制地方隱性債務(wù)的重要手段。公益項目投資力度和顯性債務(wù)放松力度是主要的外部原因，但政績沖動以及事權(quán)與財權(quán)的不匹配，也顯著滋生了地方政府變相舉債的意圖，由此顯著增加了地方隱性債務(wù)。

地方隱性債務(wù)的存在既有經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，也具有一定的人為影響，地方隱性債務(wù)的隱蔽性特征決定了對其識別與測度研究存在較大困難。盡管研究結(jié)果尚不統(tǒng)一，但從當(dāng)前各界對于地方隱性債務(wù)的統(tǒng)計結(jié)果來看，其規(guī)模巨大且增速較快的特征已經(jīng)得到一致認可，且若其數(shù)倍于顯性債務(wù)的規(guī)模未能得到有效管制，則極有可能誘發(fā)地方政府債務(wù)危機和系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，加強對地方隱性債務(wù)的內(nèi)涵識別、規(guī)模測度與風(fēng)險防范研究，對于維護地方政府信用水平、保持金融系統(tǒng)穩(wěn)定、提高經(jīng)濟增長質(zhì)量，具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。

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（責(zé)任編輯：寧曉青）

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