高校餐飲服務(wù)業(yè)食品安全法律監(jiān)管機制研究

于立華，范成博

(大連財經(jīng)學(xué)院，遼寧 大連 116622)

一、高校餐飲服務(wù)業(yè)食品安全問題

1．高校餐飲服務(wù)業(yè)的概念及范圍

高校餐飲服務(wù)業(yè)主要是指在高校范圍內(nèi)面向高校學(xué)生及教職工提供飲品、食物以及消費場所的食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)，最為常見的經(jīng)營場所為高校食堂(包括學(xué)校自辦食堂和對外承包食堂)。依據(jù)餐飲服務(wù)業(yè)相關(guān)概念，筆者認(rèn)為，高校餐飲服務(wù)業(yè)的范圍除了食堂之外，還應(yīng)包括高校內(nèi)經(jīng)營的超市、小吃店(私營飯店)、水果店和飲品店等。

2．高校食品安全問題的概念

食品安全是指食品應(yīng)無毒無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不得造成急性、亞急性或慢性危害。因此，高校食品安全問題是指校園內(nèi)(主要是食堂、小吃店、水果店、超市以及飲品店等高校餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營場所)因食品安全引發(fā)的問題，常見的包含食物中毒、食品過期或變質(zhì)、食物不潔等。

3．高校食品安全問題的特點

高校有其特殊性，用餐時間、地點及人員均較為固定。本文以東北地區(qū)高校為例，研究其正常運營期間校內(nèi)食品安全問題。首先，高校用餐時間較為固定，在正常運營期間主要有早、午、晚三個用餐高峰期；其次，用餐地點相對集中，多為學(xué)校食堂、校內(nèi)小吃店等；最后，高校用餐人員較為固定，主要分為兩類：學(xué)生和教職工，其中教職工會根據(jù)課程安排決定是否在校內(nèi)用餐，同時大多數(shù)高校配備專門準(zhǔn)備教職工食堂，因此這類群體不具有普遍性，故不進行深入探討，本文主要討論的是學(xué)生群體，高校學(xué)生群體雖然已經(jīng)是有完全民事行為能力的成年人，但這類群體剛剛步入人生的新階段，自我保護意識和安全意識尚有欠缺，當(dāng)在校用餐或購買食品受到侵害時常因為標(biāo)的額小追償成本較大而選擇放棄追究，這也在一定程度上導(dǎo)致高校食品安全問題泛濫。

二、高校食品安全問題的成因

1．過度追求經(jīng)濟效益

當(dāng)前高校食堂多以托管、承包的形式交給公司或者個人，這就改變了高校食堂原有的公益性質(zhì)。外來公司和個人承包的主要目的是為了獲得更高的經(jīng)濟效益，在日常經(jīng)營中自然會選擇獲利更高的方式經(jīng)營，以至于部分承包者為了節(jié)省成本，濫用不合格的食品原料進行食品加工，以節(jié)省運營成本，牟取暴利。

2．基礎(chǔ)設(shè)施落后

雖然大部分學(xué)校每年都會投入資金對食堂進行修建，但多數(shù)高校因前期缺乏規(guī)范的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加上高校不斷擴招和食品安全標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升，經(jīng)常會出現(xiàn)即使投入了資金對食堂基礎(chǔ)設(shè)施進行修正，仍改變不了高校食堂基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)狀，很難形成原料采購、倉儲、分配、粗加工、精加工、熟食品烹飪制作、售賣的“一條龍”服務(wù)流程，同時還存在食堂餐具老化、就餐環(huán)境惡劣等問題，也正是因為這種缺乏先進設(shè)備的加工方式導(dǎo)致生產(chǎn)的食品出現(xiàn)質(zhì)量不合格的情形。

3．餐飲服務(wù)人員法律意識淡薄

在高校從事餐飲服務(wù)業(yè)的社會餐飲管理公司，大多將食堂整體承包后再按攤位或窗口分別承包給個體餐飲戶，而這類群體大多是進城務(wù)工人員，以家庭模式承包高校食堂窗口，極少有在之前就從事過餐飲服務(wù)業(yè)的，因此，從業(yè)人員的文化程度較低，缺乏食品安全方面的培訓(xùn)，食品安全法律意識淡薄，在食物加工過程中由于其不規(guī)范的操作流程，易導(dǎo)致食品安全問題的發(fā)生，使得高校食品安全缺乏保障。

三、高校餐飲服務(wù)業(yè)食品安全法律主要問題

1．尚未建立完善的以預(yù)防為主的管理制度

我國《食品安全法》的修訂秉持預(yù)防監(jiān)管為主、懲罰賠償為輔的原則。而高校食品安全問題因其自身的特殊性，其事前預(yù)防和監(jiān)管就顯得更為重要。但從目前高校關(guān)于食品安全監(jiān)管制度實施現(xiàn)狀來看，尚未建立有效的預(yù)防機制，其主要表現(xiàn)是：行政監(jiān)管部門只對高校內(nèi)食品經(jīng)營者負(fù)有管理職能而沒有預(yù)防職能；對于高校內(nèi)從事餐飲服務(wù)人員來說，沒有警示的預(yù)防義務(wù)；對于校內(nèi)用餐人員而言，缺乏事先獲取信息的渠道，也缺乏相對可靠的能夠?qū)Ω咝Ｊ称钒踩岢龇婪督ㄗh和檢測請求的途徑。

2．監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置存在缺陷

當(dāng)前我國食品監(jiān)管機構(gòu)采取分工配合模式，為協(xié)調(diào)食品安全的執(zhí)法工作設(shè)置了食品安全委員會，該機構(gòu)系國務(wù)院設(shè)立的專門委員會，其工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定。除此之外，還設(shè)有主要監(jiān)督機構(gòu)，可以分為兩類：一類是國務(wù)院下屬的衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)管部門、工商管理部門以及國家食品藥品監(jiān)督管理部門；另一類是縣級以上各級政府及其職能部門?？h級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督部門根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估進行風(fēng)險分級管理，同時應(yīng)聯(lián)合有關(guān)部門(地方農(nóng)業(yè)行政、地方質(zhì)量監(jiān)管等)制定本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全年度監(jiān)管計劃。這種監(jiān)督管理模式看似層層遞進、合情合理，但在實踐操作過程中經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管部門相互推諉、不作為的情形，導(dǎo)致數(shù)個行政監(jiān)管部門卻不能保證高校食品安全工作的落實。

3．社會共治原則缺少具體實施細(xì)節(jié)

現(xiàn)有《食品安全法》中規(guī)定：除監(jiān)管機構(gòu)之外，食品行業(yè)協(xié)會、基層群眾性組織、個人均可以對食品生產(chǎn)銷售進行監(jiān)督，這是社會監(jiān)督的體現(xiàn)形式，也是社會共治原則的體現(xiàn)。食品安全問題如果僅依靠行政機關(guān)進行監(jiān)管，畢竟力量有限不能完全杜絕食品安全的發(fā)生；如果依靠食品生產(chǎn)經(jīng)營者自覺守法，可能會有人存在僥幸心理為謀取經(jīng)濟暴力以身試法，侵害他人身體健康，對社會造成不良影響。所以，發(fā)揮社會力量，充分調(diào)動各機關(guān)團體的積極性，會極大程度的減少食品安全事故的發(fā)生。但根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前法律并未規(guī)定具體的實施細(xì)節(jié)，也使得該原則由于制度的缺失而被架空。由于沒有在法律層面建立起一個有機的互相聯(lián)系的預(yù)防體系，盡管對高校食品安全監(jiān)管延續(xù)了《食品安全法》中的社會共治原則，但由于缺乏具體機制，使得該原則僅僅成為一種倡導(dǎo)而缺乏具體可操作性。

四、優(yōu)化高校餐飲服務(wù)業(yè)食品安全監(jiān)管機制建議

1．建立預(yù)防為主的監(jiān)管責(zé)任體系

食品安全與國民健康密切相關(guān)，因此針對食品安全問題，事前預(yù)防往往比事后救濟更重要。從預(yù)防食品安全事故角度來看，經(jīng)營者的自我預(yù)防遠(yuǎn)比行政機關(guān)的監(jiān)督和消費者的防范更加有效，而這也符合經(jīng)營者的有關(guān)義務(wù)規(guī)定。因此，高校應(yīng)規(guī)定餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營者的預(yù)防義務(wù)和相應(yīng)的預(yù)防責(zé)任，要求經(jīng)營者參與的環(huán)節(jié)相對公開透明，將經(jīng)營者對食品安全的責(zé)任期間提前，而不是在生產(chǎn)甚至銷售了有毒、有害的食品后才對其進行處罰。高校餐飲服務(wù)經(jīng)營者的預(yù)防義務(wù)主要包括對原材料來源的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)保證、信息披露義務(wù)、儲存環(huán)節(jié)及食品加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生保證、銷售經(jīng)營環(huán)節(jié)的衛(wèi)生保證等，從食品原材料到制作成產(chǎn)品的整個環(huán)節(jié)都要進行有效預(yù)防。同時，擴大第一責(zé)任人的范圍，將原材料的生產(chǎn)者、食品加工者、流通和運輸經(jīng)營者均納入第一責(zé)任人的范圍，以此來預(yù)防食品安全事故的發(fā)生。另外，針對當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)訂餐日漸流行的實際情況來看，還應(yīng)加強對網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者、運輸者的監(jiān)管，同時規(guī)定網(wǎng)絡(luò)運營的管理和信息核實責(zé)任，實現(xiàn)線上、線下齊抓共管，讓違法者無處遁形。

2．建立大數(shù)據(jù)分析平臺，構(gòu)建多部門聯(lián)動的監(jiān)管體系

食品安全領(lǐng)域可以借鑒大數(shù)據(jù)分析平臺，根據(jù)各地具體情況將食品安全的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)定納入信息處理系統(tǒng)，將經(jīng)營者、生產(chǎn)者及食品原料提供者的信息納入系統(tǒng)，同時將違法者違法記錄一并上傳至系統(tǒng)終端，通過網(wǎng)絡(luò)儲存、數(shù)據(jù)分類及深度分析對于食品安全領(lǐng)域的違法者信息進行篩選對比，并將有關(guān)結(jié)果共享給工商、稅收、公安、市場監(jiān)測等各個部門，實現(xiàn)信息共享，增強部門間的合作性，從而達到增加違法者的違法成本，減輕執(zhí)法者的執(zhí)法壓力、提高執(zhí)法效率。高校餐飲服務(wù)業(yè)食品安全問題也適用于上述監(jiān)管系統(tǒng)，首先，高校餐飲服務(wù)業(yè)信息管理系統(tǒng)的收錄內(nèi)容屬于上述系統(tǒng)中的一部分，兩個系統(tǒng)在內(nèi)容上是有重疊的，因此，建立高校餐飲經(jīng)營者信息儲存系統(tǒng)沒有技術(shù)障礙；其次，前文曾述從事高校餐飲服務(wù)業(yè)的人員一般而言屬于進城務(wù)工人員，他們在從事高校內(nèi)餐飲服務(wù)行業(yè)時一般缺乏啟動資金，大多會選擇去銀行借貸，所以對于高校內(nèi)部餐飲經(jīng)營者而言可以在經(jīng)濟上給予適當(dāng)處罰從而達到保障食品安全的目的，如對經(jīng)營過程中的違法者可以規(guī)定禁止貸款、提高貸款利息、不予辦理營業(yè)執(zhí)照、職業(yè)禁止(限制從事食品行業(yè))、提高稅率等，而這些規(guī)定的實施需要依托大數(shù)據(jù)信息處理系統(tǒng)；最后，高校內(nèi)部餐飲服務(wù)業(yè)監(jiān)管應(yīng)依托信息共享平臺，校方明晰負(fù)責(zé)人職責(zé)，同時與執(zhí)法部門相配合，構(gòu)建多部門聯(lián)動機制，盡可能保障校內(nèi)師生的食品衛(wèi)生安全。

3．建立社會共治的監(jiān)管機制

首先，建立校內(nèi)用餐師生舉報和監(jiān)管等公眾參與的有效途徑，這可以依托大數(shù)據(jù)信息共享平臺完成；其次，校內(nèi)的食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者應(yīng)將經(jīng)營食品的原料來源信息、食品成分內(nèi)容以及儲存和制作程序等信息通過信息平臺、打印傳單等方式進行公示，并將有關(guān)信息錄入信息分享平臺以備消費者查閱，真正做到從食品原料到儲存到制作到銷售的信息公開，從而保證校內(nèi)師生的知情權(quán)；最后，建立校內(nèi)餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營者的信用檔案，檔案內(nèi)容包含但不限于經(jīng)營者信息、許可頒發(fā)手續(xù)、原料提供者信息、食品儲存制作流程、日常監(jiān)測信息、消費者對經(jīng)營者的評價以及日常處罰記錄等，該記錄的主要目的是為了便于行政機關(guān)的監(jiān)管和確定校內(nèi)監(jiān)管人員的工作重點，對于問題嚴(yán)重的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)管頻率，保證其生產(chǎn)的食品達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，保障校內(nèi)師生的身體健康。

四、結(jié)語

我們不能否認(rèn)當(dāng)前《食品安全法》的制定實施確實在一定程度上控制了食品安全問題的發(fā)生，但對于高校餐飲服務(wù)業(yè)的食品安全問題僅僅停留在呼吁性的規(guī)定上，因缺乏具體監(jiān)管措施而導(dǎo)致目前高校食品安全問題頻發(fā)。因此，筆者總結(jié)當(dāng)前《食品安全法》中值得借鑒的監(jiān)管制度并結(jié)合高校餐飲服務(wù)業(yè)實際進行分析，以期進一步完善高校餐飲服務(wù)業(yè)食品安全監(jiān)管問題，解決該問題不僅僅需要立法的完善，更需要社會各界共同努力。