鄉(xiāng)村振興視域下失地農(nóng)戶返貧風(fēng)險及對策研究
——基于皖北平原H村的調(diào)查

褚 漢，陳曉玲

(安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233040)

2020年底我國如期完成了脫貧攻堅目標任務(wù)，鄉(xiāng)村戰(zhàn)略由脫貧攻堅轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，如何防范脫貧農(nóng)戶返貧是當前要面對和解決的重大問題。從實踐角度探究可能返貧的風(fēng)險點是制定防止返貧政策的重要依據(jù)，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文以安徽省皖北地區(qū)原貧困村H村為研究案例，通過實際走訪和問卷調(diào)查，分析該村脫貧路徑，探討該村失地農(nóng)戶返貧的可能風(fēng)險點，在此基礎(chǔ)上，提出防止返貧的政策建議。

一、H村概況及失地農(nóng)戶脫貧路徑

H村位于安徽省淮河流域中游，屬于典型的平原地貌，地理位置相對偏僻。該村生產(chǎn)經(jīng)營主要以小麥、玉米、水稻等糧食種植為主，兼有豬牛羊養(yǎng)殖，沒有明顯的特色產(chǎn)業(yè)。該村2014年被確定為貧困村，脫貧前有貧困戶181戶644人，貧困發(fā)生率15.37%，其中有112戶460人是因失地而致貧，占該村總貧困戶的61.88%，因病殘致貧的占14.92%，其他原因致貧的占23.2%。本文僅聚焦于失地致貧農(nóng)戶，對其進行返貧風(fēng)險分析及對策研究。

H村原本人均耕地較多，最多時人均耕地超過4畝，遠高于安徽省平均水平。20世紀90年代初，國家重大水利工程項目大量征用該村農(nóng)用土地，導(dǎo)致該村耕地銳降至人均1.62畝，其中失地農(nóng)戶人均耕地僅有0.55畝。由于平原地區(qū)土地開墾已完全飽和，失地農(nóng)戶無法通過開墾荒地等途徑再獲得農(nóng)用耕地，沒有了土地保障，他們生活所需只能通過種地以外的其他途徑彌補。但由于缺少其他勞動技能，因此很快陷入“失地即貧困”的窠臼。

國家脫貧攻堅戰(zhàn)略實施后，H村通過生產(chǎn)自救、政策救助等方式提前一年整村脫貧。2019年底該村人均純收入達15 104元，失地致貧農(nóng)戶人均收入達14 054元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民脫貧路徑主要有以下三個方面：

1.外出務(wù)工。H村460名失地農(nóng)戶中，有勞動能力的340人，其中203人外出務(wù)工，比例為59.7%。失地農(nóng)戶人均年務(wù)工收入10 770元，與該村人均年收入10 757元基本持平。外出務(wù)工收入對失地農(nóng)戶人均純收入的貢獻率76.63%，近6成的外出務(wù)工人員為全部失地農(nóng)戶脫貧貢獻了四分之三還多的收入。

2.政策補貼。H村所有失地農(nóng)戶都不同程度地享受國家各種扶貧政策補貼，如種植養(yǎng)殖補貼、教育補助、低保金、生態(tài)補償和養(yǎng)老保險金等，這些補貼以直接或間接轉(zhuǎn)移支付的形式予以兌付。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年該村失地農(nóng)戶享受各種政策補貼累計92.23萬元，人均2 026元，政策補貼對失地農(nóng)戶人均純收入的貢獻率為14.42%，僅次于務(wù)工收入。扶貧政策補貼是失地農(nóng)戶脫貧的又一主要路徑。

3.生產(chǎn)經(jīng)營。H村失地農(nóng)戶沒有非農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性經(jīng)營，其生產(chǎn)經(jīng)營性收入是農(nóng)業(yè)種植和養(yǎng)殖收入。由于人均耕地過少，其人均種養(yǎng)殖收入僅為1 258元，對失地農(nóng)戶人均純收入的貢獻率只有8.95%，傳統(tǒng)種養(yǎng)殖收入對于脫貧的貢獻率很低。

綜上分析可見，H村失地農(nóng)戶脫貧主要基于“外出務(wù)工+扶貧政策補貼+種植養(yǎng)殖”的綜合脫貧模式，是內(nèi)生能力和外部輸血共同作用的結(jié)果。但種養(yǎng)殖收入僅占總收入的一成不到，H村失地農(nóng)戶脫貧過于依賴外出務(wù)工和政策補貼，脫貧路徑較單一，這可能會給脫貧留下隱患。因此，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，探究脫貧農(nóng)戶返貧風(fēng)險點顯得尤為重要。

二、H村失地農(nóng)戶返貧風(fēng)險點解析

1.勞動技能單一導(dǎo)致內(nèi)生能力不足。對H村失地農(nóng)戶來說，外出務(wù)工是其脫貧的決定性因素。外出務(wù)工能力一定程度上反映了貧困人口的內(nèi)生能力，是持續(xù)穩(wěn)定脫貧的保證，也是防止返貧的主要路徑。然而，在H村失地農(nóng)戶外出務(wù)工的203人中，有199人從事的是短工或臨工，其中98%的人雖然連續(xù)務(wù)工超過10個月，但大多中間換過幾次工作，僅有2%的人連續(xù)務(wù)工時間超過一年。并且，他們的務(wù)工模式基本上都是春節(jié)后外出找工作，春節(jié)前返鄉(xiāng)。這種短期的、臨時性的工作極易受市場和企業(yè)變化的影響。加之，失地脫貧人員勞動技能的單一性，導(dǎo)致其在勞務(wù)市場上競爭力弱，抗風(fēng)險能力差，就業(yè)狀況不穩(wěn)定，失業(yè)風(fēng)險大。作為內(nèi)生性的主要脫貧路徑，依賴外出務(wù)工收入的脫貧路徑有很大的不確定性和脆弱性。

2.文化程度偏低導(dǎo)致“造血”能力不足。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，失地農(nóng)戶文化程度與外出務(wù)工比例、務(wù)工時間長短以及務(wù)工區(qū)域直接相關(guān)。H村203名外出務(wù)工人員中，大專及以上文化程度的勞動人口全部外出務(wù)工；高中文化程度的外出務(wù)工比例為88.89%；初中文化程度的務(wù)工比81.29%，小學(xué)文化程度的務(wù)工比為48.15%，文盲和半文盲的外出務(wù)工比例僅為15%，外出務(wù)工比例與文化程度高度相關(guān)。與此相對應(yīng)，在連續(xù)外出務(wù)工超過10個月以上的人員中，初中及以上文化程度的占比為69.64%，小學(xué)及以下文化程度占比為30.36%。從務(wù)工區(qū)域分析，省外務(wù)工一般都是到經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)，代表較好的務(wù)工質(zhì)量和相對較高的收入水平。在省外務(wù)工人員中，小學(xué)及以下文化程度僅占9.40%，而90.60%的人員都是初中以上文化程度。由此可見，文化程度較高的失地農(nóng)戶不僅更容易找到工作，而且能在經(jīng)濟發(fā)展水平較好的地區(qū)持續(xù)工作。

在H村失地農(nóng)戶成年人口中，文盲和半文盲60人，占比17.65%；小學(xué)文化程度108人，占31.76%；初中文化程度155人，占45.59%；高中文化程度9人，占2.65%；大專及以上文化程度(包括職業(yè)教育)8人，占2.35%?？梢?，失地農(nóng)戶近一半成年人口為小學(xué)及以下文化程度。偏低的文化程度，直接影響了他們通過再學(xué)習(xí)掌握新的勞動技能，外出務(wù)工質(zhì)量不高，脫貧的內(nèi)生能力嚴重受限。文化程度偏低導(dǎo)致脫貧后的農(nóng)戶自我“造血”能力不足，就業(yè)適應(yīng)性不強，這是返貧的另一個風(fēng)險點。

3.過度依賴政策補貼導(dǎo)致內(nèi)生動力不足。筆者在與失地農(nóng)戶交流中了解到，失地農(nóng)戶普遍存在依賴扶貧政策補貼的心態(tài)。相較于其他貧困農(nóng)戶，失地貧困戶對補貼政策有更大的索償心理，認為耕地被征用，政府給予補償天經(jīng)地義。加之近年來土地出讓金和征地補償大幅度增高且逐年增長，失地農(nóng)戶的受損感和土地的賤賣感也與日劇增，不斷索要政策補償成為失地農(nóng)戶的普遍心態(tài)。這種對政策補貼索償心態(tài)和對扶貧政策補貼的依賴性，導(dǎo)致失地農(nóng)戶通過自身努力提高生活條件的內(nèi)生動力不足。

在H村460名失地貧困人員中，252人有正常勞動能力，占54.78%，這些人失地后不能依靠自身能力維持正常生活，成為“失地即貧困”中的一員。其中有49人，既無依靠種養(yǎng)殖收入維持生計的條件，也無外出務(wù)工改善貧困狀態(tài)的進取心，幾乎完全依賴各種扶貧政策補貼實現(xiàn)脫貧，這與其索償心態(tài)有一定關(guān)系。

4.扶貧政策退出后的潛在風(fēng)險。國家脫貧攻堅政策可以分為長期政策補貼和一次性(或階段性)政策補貼兩種，低保金、養(yǎng)老保險金、生態(tài)補償?shù)仁情L期救助補貼；教育補貼、醫(yī)療救助、貧困補助等屬于一次性或階段性政策救助補貼。獲得長期政策補貼的失地農(nóng)戶，其基本生活可以得到保障，能夠維持低水平的脫貧狀態(tài)。但對于那些主要依賴階段性或一次性扶貧政策補貼的脫貧農(nóng)戶而言，“有政策補貼即脫貧，無政策補貼即返貧”的風(fēng)險是顯性的，一旦扶貧政策退出，返貧風(fēng)險很快顯現(xiàn)。前述的49名失地貧困戶，因其具有勞動能力，按照規(guī)定只能享受一次性或階段性政策補貼，他們雖然依賴各種扶貧政策補貼完成脫貧，但這種“輸血式”脫貧，內(nèi)含嚴重的返貧風(fēng)險。

三、防范脫貧農(nóng)戶返貧的對策建議

防止脫貧農(nóng)戶返貧是扶貧工作的自然延續(xù)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)多維度、全方位的提升脫貧農(nóng)戶自身發(fā)展動力和能力，以科學(xué)的機制和措施鞏固扶貧攻堅成果，在防止返貧的基礎(chǔ)上持續(xù)改善脫貧人口的相對貧困程度，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的偉大戰(zhàn)略。

1.做好防范脫貧農(nóng)戶返貧的政策調(diào)整與優(yōu)化。脫貧攻堅政策補貼是失地農(nóng)戶脫貧的重要路徑，在后脫貧時代，剛剛實現(xiàn)脫貧的農(nóng)戶想要提升自我發(fā)展能力不可能在短時期內(nèi)一蹴而就，幫扶政策不可貿(mào)然退出。要謹慎做好脫貧攻堅政策的調(diào)整與優(yōu)化，從政策機制上保障脫貧農(nóng)戶不會出現(xiàn)規(guī)模性的返貧。

第一，要對前期扶貧政策進行評估。全國整體脫貧后，需要對幫扶政策的適用性和有效性進行評價。對于在實踐中行之有效的扶持政策應(yīng)予以保留；對于經(jīng)過實踐證明具有長期性和普適性的政策，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)化為社會保障制度，盡快形成法律，通過強制性手段保證農(nóng)村社會保障制度的實施；對于少數(shù)實踐中被證明效果不佳的政策，隨著脫貧攻堅成果的取得須逐步退出。在這個過程中，要注意政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，避免因政策波動導(dǎo)致脫貧農(nóng)戶收入受到過大影響，引發(fā)脫貧戶的情緒波動，造成不應(yīng)有的矛盾與對立，確保脫貧攻堅成果不滑坡。

第二，政策扶持力度在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下只能加強不能減弱。要對各類扶持政策補貼按照脫貧救急型和發(fā)展保障型進行分類梳理，政策扶持要從脫貧救急型向發(fā)展保障型轉(zhuǎn)變，逐步減少救急型幫扶政策，加大發(fā)展保障型政策；增大政策救濟力度，特別是提高農(nóng)戶自身發(fā)展能力的幫扶力度。對于特殊原因脫貧的農(nóng)戶，如失地農(nóng)戶可以設(shè)立專項基金或制定針對性救濟政策，增強政策補償?shù)墓叫?，降低已脫貧農(nóng)戶的索償預(yù)期。

第三，目前的脫貧只是按照脫貧攻堅標準的脫貧，解決的是絕對貧困問題，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，還存在相對貧困的問題。在扶持政策結(jié)構(gòu)調(diào)整中，應(yīng)以不減少政策投入為前提，幫扶政策要逐步轉(zhuǎn)移到提高農(nóng)村社會保障水平，確保脫貧后的農(nóng)戶隨著社會經(jīng)濟發(fā)展同步發(fā)展，總體上能夠保持收入持續(xù)增長，逐步縮小相對貧困。要探索建立鄉(xiāng)村新型社會公共服務(wù)體系和社會保障體系，為脫貧村和農(nóng)戶提供具有穩(wěn)定感、幸福感的新型鄉(xiāng)村社區(qū)化生活，在防止返貧的基礎(chǔ)上，逐步解決相對貧困問題。

第四，加強精準幫扶。應(yīng)清醒認識到扶貧工作的長期性和復(fù)雜性，強調(diào)保持扶貧政策五年不變。要將幫扶政策用好，防范返貧風(fēng)險，精準識別和精準幫扶尤為重要。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，建立精準監(jiān)測和針對性幫扶政策的落實機制，對脫貧攻堅階段建檔立卡的農(nóng)戶予以持續(xù)跟蹤監(jiān)測；對于遭遇突發(fā)事件的農(nóng)戶(如因病因殘)，救急型扶持政策可以適時延長，避免政策退出后，脫貧戶瀕臨返貧邊緣成為臨界戶，甚至返貧戶。同時，還應(yīng)制定出臺針對脫貧邊緣戶、臨界戶的幫扶政策，為可能返貧的農(nóng)戶從政策上兜底，消除返貧風(fēng)險。

2.強化脫貧農(nóng)戶自我“造血”能力。解決脫貧農(nóng)戶自我發(fā)展能力不足，是扶貧政策“輸血”后解決脫貧農(nóng)戶“造血”功能重建的關(guān)鍵。脫貧農(nóng)戶的“造血”能力更多源自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值鏈的延長，根本出路在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化?！霸煅蹦芰χ亟ǚ秩剑?/p>

第一，培育脫貧農(nóng)戶的個人“造血”能力。失地農(nóng)戶脫貧第一路徑是外出務(wù)工，因此要把解決脫貧農(nóng)戶外出務(wù)工技能問題作為“造血”功能的第一步。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府要把開展專項技能培訓(xùn)作為首要任務(wù)來抓，可由市鄉(xiāng)村振興局牽頭，評估、遴選出適合當?shù)亟?jīng)濟特點、易于農(nóng)民務(wù)工就業(yè)的專項短期培訓(xùn)；由市、縣工會和中職、高職技工學(xué)校，按照“分層次、講實用、重效果”原則，常年為農(nóng)民免費舉辦各類短期務(wù)工技能培訓(xùn)，通過系列針對性專業(yè)技能培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民快速掌握1-2項具體的謀生手藝，增強農(nóng)民外出務(wù)工的就業(yè)能力和抵御就業(yè)市場風(fēng)險能力，在持續(xù)保障人均純收入的前提下，進一步拓寬農(nóng)民經(jīng)濟收入渠道，不斷增加工資性收入，提升自我發(fā)展能力，彌補脫貧農(nóng)民普遍存在的“自我發(fā)展能力不足”的短板。

第二，培育鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的“造血”能力。按照《鄉(xiāng)村振興促進法》提出的“發(fā)展壯大農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟”要求，脫貧后的鄉(xiāng)村要將扶貧資金更多的用于增強鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展能力上，提高產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)發(fā)展能力。脫貧地區(qū)一定要立足當?shù)靥攸c與優(yōu)勢，利用配套政策，重點發(fā)展具有鄉(xiāng)村特點的集體經(jīng)濟，夯實以自然資源為特色的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。以市場化資源配置為前提，結(jié)合每個村優(yōu)勢，因地制宜培育特色加工業(yè)和服務(wù)業(yè)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工、鄉(xiāng)村休閑旅游和農(nóng)村電商，推動長效扶貧產(chǎn)業(yè)向“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”發(fā)展。推動扶貧產(chǎn)業(yè)由短平快為主的特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，向二、三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展。

第三，探索、培育具有當?shù)靥厣泥l(xiāng)村振興模式，從源頭上解決貧困問題。通過發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟和農(nóng)民合作社，幫助鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶頭人組建“合作組織+農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社模式，利用國家扶持政策，組建以村集體經(jīng)濟為主的“政府部門+合作組織+農(nóng)戶”的專業(yè)扶貧合作社模式，積極探索符合本地特色的鄉(xiāng)村振興路徑與模式，提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。培育脫貧地區(qū)新型經(jīng)營主體和脫貧帶頭人，完善產(chǎn)業(yè)扶貧等減貧機制，推動龍頭企業(yè)、批發(fā)市場和電商平臺與脫貧地區(qū)形成穩(wěn)定的市場產(chǎn)銷關(guān)系，推進消費扶貧，在增加農(nóng)戶工資性收入的同時，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入，為穩(wěn)定增加收入提供保障，從根本上脫貧。

3.增強教育防范返貧的保障能力。要把人才培養(yǎng)作為防止返貧和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，匯聚全社會力量，強化鄉(xiāng)村振興人才支撐。進一步加大鄉(xiāng)村教育投資，科學(xué)布局農(nóng)村學(xué)校，配強師資力量，持續(xù)改善鄉(xiāng)村教育，提高鄉(xiāng)村整體教育和文化水平。據(jù)實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在眾多扶貧政策中，教育扶貧政策是執(zhí)行最好、最受歡迎、效果最明顯的政策之一。要充分利用多種渠道，擴大對脫貧村和脫貧人員的教育投入，通過針對性獎勵政策，鼓勵和支持中、高職業(yè)教育，提高農(nóng)戶務(wù)工就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。積極引進、留住文化程度較高的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶頭人，鼓勵外出務(wù)工的農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生和退休人員返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興，通過鞏固脫貧攻堅成果，持續(xù)穩(wěn)定脫貧人才隊伍。教育防范返貧既要“扶智”又要“扶志”。習(xí)近平總書記指出，要擺脫國家和區(qū)域的整體性貧困，應(yīng)該首先擺脫意識和思想上的貧困。教育幫扶要將扶貧與“扶志”“扶智”相結(jié)合，提振農(nóng)戶信心，提高農(nóng)民智力，補齊脫貧農(nóng)戶的“精神短板”和“能力短板”，激發(fā)其內(nèi)生動力。建立脫貧人群心理健康服務(wù)體系，幫助他們在經(jīng)濟上脫貧以后，在精神和心理上也同步脫貧，真正割斷貧困的代際相傳，打破階層固化。只有脫貧農(nóng)戶在精神上、心理上、能力上都脫貧了，才能根本上消除返貧風(fēng)險。

4.完善防止返貧的工作機制。加強頂層設(shè)計，建立防止返貧工作的階段性目標和實施方案。結(jié)合當?shù)剜l(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“十四五”規(guī)劃，根據(jù)各村特點實事求是地制定防止返貧實施方案，使整個防止返貧工作有章可循。統(tǒng)籌各級政府之間的協(xié)調(diào)，包括政府與社會各參與主體以及非政府組織之間的協(xié)調(diào)。加強脫貧人口動態(tài)監(jiān)測，建立“互聯(lián)網(wǎng)+返貧風(fēng)險監(jiān)測”網(wǎng)絡(luò)平臺。推進脫貧人員建檔立卡信息與不動產(chǎn)登記、低保、公安系統(tǒng)等信息的銜接，構(gòu)建返貧風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，加大對脫貧戶的跟蹤和動態(tài)監(jiān)測，完善脫貧農(nóng)戶基本信息，并對家庭人員進行動態(tài)監(jiān)測和返貧風(fēng)險分析，及時掌握最新情況。同時加強對防止返貧工作的科學(xué)評估、監(jiān)督與考核，保障防止返貧工作有效實施。