民事程序構造中再審檢察監(jiān)督制度的問題研析

■邱志國

（泰和泰（南京）律師事務所，江蘇 南京 210000）

一項制度的設置往往源于實踐并且是實踐經驗的總結，同時也是利益博弈與平衡的結果。隨著社會的發(fā)展、實踐的進步，一些制度理念不可避免會落后于實踐的發(fā)展。就我國現有民事檢察監(jiān)督制度來看，基礎理論論證不足以及制度框架的不完善不免成為民事檢察監(jiān)督制度落后于實踐發(fā)展的重要因素[1]。縱觀再審檢察監(jiān)督制度的架構，從內部來看，具有相似功能的再審抗訴與再審檢察監(jiān)督不可避免會存在界限模糊、適用混亂等矛盾；從外部來看，作為訴訟活動第三方的檢察機關也不免會與訴訟主體以及相關理念產生一定沖突，為了制度的順暢運行就要良好地化解沖突與矛盾。

一、民事再審檢察監(jiān)督制度內部方式的矛盾

我國現行民事檢察監(jiān)督制度起源于民主革命時期。早在1941年《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》中就有檢察機關參與民事訴訟的規(guī)定[2]。雖然1982年《民事訴訟法（試行）》關于民事檢察監(jiān)督只有一個原則性的規(guī)定，即第12條規(guī)定：“人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督”，但是《民事訴訟法（試行）》從1979年開始起草，一共經歷了七稿，特別是在第六稿對民事檢察監(jiān)督進行了較為完善的規(guī)定，其中對再審檢察監(jiān)督做了相關的規(guī)定：地方各級人民檢察院認為同級人民法院第一審判決、裁定有錯誤，有權依法向上一級人民法院提起抗訴；最高人民檢察院對各級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現確有錯誤，有權按照審判監(jiān)督程序提起抗訴[3]。而1991年對《民事訴訟法》進行的修改，不僅對檢察監(jiān)督進行概括性的規(guī)定，并且在審判監(jiān)督程序章節(jié)中，還增加了檢察機關進行監(jiān)督的具體方式和途徑，其中明確了檢察機關抗訴的事由、法院對檢察機關抗訴的處理以及抗訴要求等。1991年《民事訴訟法》與2007年《民事訴訟法》中規(guī)定的檢察監(jiān)督的方式僅有抗訴一種，一直到2012年《民事訴訟法》才增加了檢察建議，如果把再審檢察建議和抗訴比作民事檢察監(jiān)督的“兩條腿”，檢察建議這條腿遠沒有抗訴這條腿“粗壯”[4]。

（一）民事再審檢察監(jiān)督規(guī)模的縮小趨勢

從司法大數據來看，2001年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》以及最高人民法院發(fā)布的《全國審判監(jiān)督工作座談會關于當前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》對人民檢察院向人民法院提出檢察建議作出規(guī)定，促使民事再審檢察建議進入蓬勃發(fā)展階段。從2008年開始一直到2012年8月，我國檢察機關所提出的民事再審檢察建議與行政再審檢察建議案件數量為38071件，該年間檢察建議的辦案數量大約為每年8000件，其中2010年至2012年民事行政再審檢察建議辦案數年平均量超過10000件[5]①。而到2012年人大對《民事訴訟法》進行修改后，全國檢察機關提出民事、行政再審檢察建議的數量出現了下滑趨勢，2013年全國檢察機關共提出民事、行政再審檢察建議9520件，相較于2012年全國檢察機關提出的民事、行政再審檢察建議12188件，數量減少達2668件，同比下降率達到28%。雖然2012年《民事訴訟法》修改以法律的形式明確規(guī)定了再審檢察建議制度，但是實際上在修改后的《民事訴訟法》實行后，給原本存在的再審檢察建議制度造成了一定程度的沖擊，民事再審檢察建議的規(guī)模出現萎縮態(tài)勢。2016年全國檢察機關提出的民事、行政再審檢察建議案件的數量一度下降到2851件，相較于2012年，下降了327%②。

（二）民事再審檢察建議缺乏立法保障

制度的有效運行，不能離開法律的支撐和規(guī)范的程序，而現行《民事訴訟法》雖然以第208條規(guī)定了民事再審檢察建議這一制度，但是對制度適用的程序以及適用所產生的效果并未做出相應規(guī)定，檢察機關民事再審檢察建議的效力表現為法院對于其在案件審理過程中以及審判結果出現的不當之處自查自糾，檢察機關所提出的意見被采納與否由法院所決定。相較于民事再審抗訴，民事再審檢察建議更具柔和性，有利于建立和維護檢察機關和法院的良好融洽的關系，但是再審檢察建議這種檢察監(jiān)督的方式導致檢察機關對于法院的外部監(jiān)督轉化為內部程序的運行，檢察建議是否發(fā)生作用，完全取決于被監(jiān)督對象對此次監(jiān)督是否認可。同時，按照《民事訴訟法》對檢察機關提出再審檢察建議的情況來看，人民法院駁回當事人再審申請，當事人認為再審判決、裁定存在錯誤的案件，當事人可以向檢察機關申請檢察建議。若檢察機關就當事人申請的情況向法院提出檢察建議，實質上是要求原審法院通過再審程序對上級法院的意見進行否定，雖然上下級法院之間的關系是監(jiān)督而并非是領導關系，但是要求下級法院去否定上級法院的意見可能性不大，也不符合制度的設置。

（三）再審檢察建議與再審抗訴界限不明

我國現行《民事訴訟法》的第二百零八條規(guī)定了人民檢察院對人民法院進行監(jiān)督的事由及方式，對于符合《民事訴訟法》第二百條的生效裁判以及損害國家或社會公共利益的調解書，檢察機關既可以提出檢察建議，也可以提出抗訴。

由此可以看出，檢察機關提起再審檢察建議的事由與提起再審抗訴的事由完全相同，在遇到法條規(guī)定的情形時，檢察機關既可以選擇使用再審檢察建議也可以適用再審抗訴。雖然最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中對提出再審抗訴與再審檢察建議的事由進行了一定程度的細化，但是其實質并未區(qū)分適用再審檢察建議與再審抗訴的事由，也并未進行原則性的劃分，民事再審檢察建議與民事抗訴在啟動再審程序上具有相同的功能，且規(guī)定中未排除兩者的交替使用，如果檢察機關提出再審檢察建議未被法院采納，往往會再次提請抗訴，導致現行民事再審檢察監(jiān)督制度設置的反復、斷節(jié)與矛盾。在司法實踐中，再審抗訴的程序更明確且效力更能得到法律的有效保障，檢察機關在對法院進行檢察監(jiān)督啟動再審程序時更傾向于適用再審抗訴，導致再審檢察建議的適用范圍遭受擠壓。

此外，根據《民事訴訟法》第二百零九條的規(guī)定，在某些情況下，當事人只有一次向檢察機關申請檢察建議或抗訴的機會?！睹袷略V訟法》中對于當事人向檢察機關申請再審檢察建議或抗訴的情形并未進行區(qū)分，而是將選擇權交由當事人，對于法條中所規(guī)定的情況，當事人既可申請再審檢察建議也可選擇以抗訴的方式啟動再審，而由于只有一次申請機會，當事人會更加傾向于選擇啟動再審程序可能性更大的抗訴程序，造成同級檢察建議制度的形式化。

二、再審檢察監(jiān)督制外部架構的沖突

（一）再審檢察監(jiān)督制與審判獨立的沖突

在案件審理過程中，審判機關與檢察機關由于角色的差異，對程序欲達目的存在差異，導致對證據的審查、裁判結果側重產生不同判斷。審判機關作為糾紛解決的最后一道防線，對于證據的采信是以其法官的內心確認。而檢察機關作為訴訟的監(jiān)督者，更為注重監(jiān)督職能的履行，因而對證據的審查嚴格遵守法定主義，對于案件結果的審查更注重以法律效果作為評判其是否公正的標準。即便檢察機關與法院在對證據的取舍與案件事實的認定標準上存在一定的差異，在民事訴訟程序中，法官是最終的、實質上對當事人的權利義務進行判斷，解決糾紛的主體，法官對所有的事實問題與法律問題具有最終判定權，不僅當事人要受到法院終局裁判的限制，檢察機關的檢察監(jiān)督意見也要接受法院最終所認定的事實，檢察機關作為民事訴訟程序的監(jiān)督者，有權對法院提出相應的監(jiān)督意見，但是并不參與民事權利義務確定的過程之中，對于當事人之間權利義務的歸屬、責任的劃分需要審判機關通過審判來進行，而對于民事申訴當事人的權利的救濟過程，實為確定民事責任的過程，是超越其應有的職能范圍的。

因此，從檢察權與審判權的關系來看，民事檢察監(jiān)督權并不具備實體上的強制性，無法強制法院改變其作出的生效裁決，再審檢察建議的效用較小，再審檢察建議只是檢察機關對于法院的建議而已，其不僅無法對法院的實體裁判產生影響，甚至可能無法產生開啟再審程序的效果，即便是抗訴權也只具備啟動再審程序的作用，無法對法院的再審裁判產生實質上的影響。而實踐中，對于檢察機關提出抗訴的案件，法院往往會采納檢察機關的抗訴意見進行改判。在2019年，法院對于檢察機關提出的再審抗訴改判率更是達到近六成③。有些案件中法院甚至直接采用檢察機關的抗訴意見作為再審裁判。即便法院未完全采用檢察機關所提出的再審檢察監(jiān)督的意見，但是檢察機關對法院所提出的意見無疑會對法院的判斷造成一定程度的導向作用，不僅會對法官的自由心證造成影響，同時會對審判權獨立原則造成重大沖擊，由法院獨立對案件進行審判變形扭曲為法院與檢察院共同對案件進行審判[6]。不僅損害了審判獨立，還造成司法公信力遭受損害。

（二）再審檢察監(jiān)督制與司法公正的沖突

有學者認為，檢察機關的介入是使得原本失衡的法律關系恢復平衡，認為在民事訴訟中，審判機關的審判權與當事人的訴權之間存在天然的制約與均衡關系，只要對審判權或訴權局部調整，便可達致一種平衡狀態(tài)。但是在我國的司法實踐中，孱弱的訴權無法對抗強有力的審判權，導致審判權的運行失衡，檢察權的介入是彌補訴權的孱弱[7]。不可否認，審判機關的審判權與當事人所享有的訴權之間存在制衡關系，審判權與訴權達到平衡狀態(tài)是司法公正的保障，而在具體的訴訟中，當事人地位的平等更是程序正義的首要要求。民事訴訟作為審判機關的審判權與當事人的訴權相互作用的場，為了保證當事人雙方地位的平衡，審判機關的審判權作用的效果，應當盡量減少外界力量的過度干預從而破壞應有的平衡，外界力量介入的前提應當是當事人雙方力量的嚴重失衡。由此來看，盡管檢察機關是司法公正的維護者，但是其作為民事訴訟的第三者角色，過分地介入民事訴訟之中是對平衡狀態(tài)的打擾。從訴訟結構來看，民事再審檢察監(jiān)督產生的最直接的效果，就是檢察機關成為民事訴訟活動的“介入者”，民事訴訟活動由包含平等主體參加訴訟、法院居中裁判等腰三角形結構轉變?yōu)榉ㄔ?、雙方當事人以及檢察機關的四方主體結構，檢察機關的介入勢必會對當事人之間的平等地位產生沖擊甚至會打破原有的平衡。

民事案件的審判是以庭審為核心，遵循直接言詞原則，審判是在當事人雙方抗辯充分的情況下作出的。而根據現行《民事訴訟法》第二百零九條規(guī)定當事人可以向檢察機關申請檢察建議或抗訴，對于因當事人申請而提起的再審檢察監(jiān)督，檢察機關的證據來源往往較為局限，再審檢察監(jiān)督意見的提出往往只聽信一方當事人的主張或者只根據一方當事人的證據提出的，作為庭審主體外的檢察機關在未充分聽取當事人雙方抗辯的情況下，提出的再審檢察建議或抗訴往往具有片面性，難以在對案件進行全面判決后提出精確的檢察監(jiān)督指令，而法院對于檢察機關提出的再審檢察建議應當進行審查并作出回應，檢察機關提出的再審抗訴也必然導致再審程序的啟動，一旦再審程序啟動就意味著天平已經向一方當事人發(fā)生傾斜，當事人之間的平等地位遭受破壞。

從檢察機關自身的角度來看，當事人申請檢察機關提起抗訴或再審檢察監(jiān)督的權利成為了當事人在尋求法院再審救濟失敗后的“再救濟權”，是將民事檢察監(jiān)督權成為當事人權利救濟的最后一道防線，從根本上使得檢察監(jiān)督權的中立監(jiān)督性質遭受改變，成為保障一方當事人的權利，與其作為監(jiān)督權應當具備的中立性產生沖突。

（三）再審檢察監(jiān)督制與私權自治的沖突

從《民事訴訟法》第十三條的規(guī)定的處分原則來看，私權自治意味著當事人有權在法律允許的范圍之內對當事人自身的民事實體權利與訴訟權利進行處分。具體到訴訟過程中，當事人能夠依據自身的意愿決定訴訟程序的開啟，也可以在法律范圍內對自己的實體權利進行處分。而再審檢察監(jiān)督制度下，檢察機關的介入削弱甚至剝奪了當事人的部分處分權。第一，對于再審程序啟動來說，當事人依據處分原則不想啟動再審程序時，與檢察機關依職權啟動再審程序便產生了沖突；第二，檢察機關啟動再審的原因與目的是督促法院對裁判中的錯誤之處進行糾正，而當事人申請再審是從自身利益出發(fā)的，尋求檢察機關啟動再審是為了利益的最大化，兩者雖可能重合但絕不等同，因而檢察機關提出再審檢察監(jiān)督中的主張與意愿往往與當事人不相一致，導致沖突的產生[8]。

（四）再審檢察監(jiān)督制度與司法權威的沖突

司法不公是我們面臨的一個嚴重的問題，而再審檢察監(jiān)督制度設置的宗旨就是為了防止司法不公，維護實體公正，但是這一目的的達成是要在一定程度上對生效裁判的效力進行否定，同時會造成解決糾紛周期的延長，不可避免地會對法院司法權威造成一定程度的損害。首先，一方面再審程序糾正了法院在訴訟過程中存在的以及法院生效裁判所存在的錯誤，保障了實體的公正，維護了法院的司法權威；另一方面，再審程序是對生效的裁判的再次審查推翻，是對生效裁判的既判力的磋商，損害了司法的公信力與權威性。其次，再審程序的啟動意味著糾紛的未決，糾紛的累積勢必會成為社會動蕩的重要影響因素，同時對于糾紛解決程序的反復、時間的拖延，不僅會增加當事人、國家的訴訟負擔，還會削弱司法的權威。

三、民事再審檢察監(jiān)督機制的優(yōu)化

（一）再審檢察監(jiān)督權應當具有謙抑性

謙抑性原則最初是在刑法領域中提出來的，后被憲法學、行政法學等公法學領域所適用，并且逐漸轉化演進為公權力的謙抑性原則，其核心在于在公權力行使時應當保持克制，盡量避免公權力對公民生活的過度干預。而將謙抑性原則適用民事再審檢察監(jiān)督制中意味著檢察機關在運用檢察監(jiān)督權提起再審時應當盡量保持克制，應當避免對當事人的權利以及法院的審判過程進行過度的干涉，應當尊重當事人的私權以及法院的審判權[9]。

為了防止檢察機關對當事人私權的侵犯，體現對當事人處分權的尊重，應當加強當事人的主體地位，減少對當事人自由的干涉，體現在檢察機關提出再審應當尊重當事人的意見，檢察機關提出再審檢察監(jiān)督之前應當聽取當事人的意見，當事人拒絕的，檢察機關不得再提出再審檢察建議或抗訴，但是案件涉及國家利益、社會公共利益和第三人利益，或當事人拒絕意見的提出非其真實意思表達的除外。同時，由于檢察機關啟動再審的出發(fā)點與當事人申請再審的出發(fā)點并不等同，因而在檢察機關提出的再審檢察監(jiān)督中的主張與意愿往往與當事人不相一致的情況時，應當結合當事人的主張與意愿再提出。對于當事人的主張與檢察機關的主張一致時，檢察機關應當撤回再審檢察建議或再審抗訴，防止對當事人的平等地位進行不必要的破壞。

我國憲法和法律所賦予檢察機關的檢察監(jiān)督權，僅限于程序性的監(jiān)督而不涉及對實體權利義務的劃分。憲法與法律規(guī)定這種監(jiān)督關系并非要求被監(jiān)督者對監(jiān)督者的絕對服從，而是兩者之間的互相約束以達到均衡狀態(tài)，是要求被監(jiān)督者根據監(jiān)督者所提出的意見，對自身行為進行審視，對不當之處予以糾正[10]。所以檢察機關的再審檢察監(jiān)督權是再審程序的啟動權，對于檢察機關提出的糾錯意見，法院是否接受以及接受的程度都應當由法院自身來決定，而檢察機關不能強求法院接受其提出的糾錯意見。

檢察機關的再審檢察監(jiān)督權作為一項監(jiān)督公權力的公權力，它的行使也是一把雙刃劍，任何權力都應當被關進制度的籠子里，當然檢察機關的再審檢察監(jiān)督權在監(jiān)督審判權的同時也應當成為被監(jiān)督的對象，如果不加以對其進行監(jiān)督將會破壞司法秩序、侵害公民和國家的權益。而從我國現階段的法律體系來看，檢察監(jiān)督權處于權力監(jiān)督鏈的頂端，因此應當加強對檢察監(jiān)督權的制衡，使之保持克制與謙抑。

（二）外力介入與架構的平衡

在民事訴訟中，檢察機關的介入對原有的訴訟結構造成一定的沖擊，但是與此同時，再審檢察監(jiān)督權的介入在原有訴訟結構出現失衡時也能進行一定程度的修復。最為理想的訴訟架構就是等腰三角形，即當事人地位平等，法院居中裁判。而現實中，因為種種因素的影響，法院所處的位置并非中立，法官常常會有意或者無意偏離中心位置，而此時理想等腰三角形的模式就將會發(fā)生轉變。在這種情況下，為了平等保護當事人的權益就必須有第三方力量的介入，促使審判權訴訟架構重新回復原來的平衡狀態(tài)。

在現行制度之下，檢察機關不可避免地會介入到理想訴訟架構的案件中，在對此類案件進行審判監(jiān)督時，應當注意再審檢察監(jiān)督權行使的方式與理想架構的適應。檢察機關在提出再審檢察建議或再審抗訴時應當保持中立的地位，要明確其作為監(jiān)督者的地位，再審檢察監(jiān)督意見的提出是對錯誤裁判的糾正，而不是對當事人權利的救濟。對于一方當事人向檢察機關申請檢察建議或抗訴的，檢察機關應當調查清楚，不能只根據該方當事人的主張或單方提出的證據就向法院提起再審抗訴或再審，而應當向當事人或者案外人調查核實有關情況，充分了解案情才能決定是否提起再審檢察建議或再審抗訴。同時為了尊重法院的審判地位，防止檢察機關的再審檢察監(jiān)督意見給法院造成壓力，檢察機關的檢察監(jiān)督意見應當只作為開啟再審程序的方式，而不應當涉及對當事人責任的承擔、權力義務的分配等實體問題。

（三）再審檢察建議的規(guī)范與明確

再審抗訴與再審檢察建議在提起事由上具有同一性，并且法律對再審抗訴作出了明確的規(guī)定，未對再審檢察建議的程序與效果作出明確的規(guī)定，就再審程序啟動的效用來說，再審抗訴與再審檢察建議具有相同性，同時就制度發(fā)展的趨勢來看，再審檢察建議的適用規(guī)模呈現出縮小的趨勢，從理論上來說再審抗訴可以完全替代再審檢察建議，再審檢察建議沒有設置的必要。但是從制度設置的背景以及制度設置的效用來看，再審檢察建議制度的設置是為兼顧實體公正與程序安定而設置，選擇以同級檢察機關對審判機關的提醒方式，提示審判機關對存在錯誤的裁判以法院內部程序啟動再審進行糾錯，以達到實體與程序正義的兼顧。

因而對于再審檢察建議制度的評價，不能只從制度產生的結果進行評價，應當結合制度設置的原因、歷史背景，從兼顧司法權威性與審判的公正性這個角度來看，再審抗訴就無法替代再審檢察監(jiān)督，所以從這個角度來看，再審檢察監(jiān)督制度的設置具有其必要性。因此必須明確檢察機關提起再審檢察建議的程序以及效果。

首先，應當區(qū)分提起再審檢察建議與再審抗訴的情形，可以按照再審事由的程度進行區(qū)分。對于剝奪當事人訴訟權利，審判人員審理該案件時貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法程度較為嚴重，法院存在主觀上錯誤，必然啟動再審程序的由檢察機關提起再審抗訴。而對于因客觀情況發(fā)生變化或違法程度較為輕微的事由可由檢察機關提起再審檢察建議。其次，也應當明確人民法院處理再審檢察建議的程序、檢察建議案件的期限范圍、法院在處理檢察建議以及檢察建議案件時存在違法行為的后果，這樣才能促使再審檢察建議制度發(fā)揮其應有的功效。

（四）啟動再審的程序順位與銜接

《民事訴訟法》對生效裁判的糾正規(guī)定了多種措施，以啟動再審程序的主體來看，包括當事人申請再審、法院依職權提起再審以及檢察機關以再審檢察監(jiān)督來開啟再審程序，但是應當要明確此程序并非并列的，而應當有適用的先后順序。

根據《民事訴訟法》的規(guī)定，當事人在申請法院再審未獲得批準或認為法院的再審裁判存在錯誤可以向檢察機關申請再審監(jiān)督，從此規(guī)定所蘊含的精神可以看出，應當在當事人無法再次尋求救濟時，檢察機關才能介入，所以即便法條規(guī)定了檢察機關提起再審檢察建議或再審抗訴的事由與當事人申請法院再審的事由具有一致性，檢察機關都應當遵從當事人申請再審優(yōu)先。同樣法院作為司法權的行使者在作出裁判時應當兼顧法律與情理，在當事人未申請再審時，法院貿然啟動再審程序進行再審，無疑是對裁判的社會效果的影響，所以法院在啟動再審程序時應當慎重，以當事人申請再審優(yōu)先。對于法院依職權提起再審與檢察機關以再審監(jiān)督開啟再審程序的順位關系，檢察機關作為民事訴訟的第三方，對于訴訟活動的了解性不足，因而在介入訴訟關系時應當保持克制與謙抑，應當遵循訴訟主體啟動再審程序優(yōu)先的原則，只有在訴訟主體未開啟再審程序，而再審程序的開啟又十分必要時，檢察機關才能以再審檢察監(jiān)督的方式開啟。

四、結語

民事再審檢察監(jiān)督是檢察機關對法院民事訴訟活動進行監(jiān)督的重要部分，是檢察機關以抗訴或檢察建議的方式對下級法院或同級法院提出的，督促其對存在錯誤的生效裁判或調解啟動再審程序進行審查的制度。再審檢察建議與再審抗訴完美配合有助于再審檢察監(jiān)督制度作用的發(fā)揮，而因法律未對再審檢察建議與再審抗訴的界限進行明確規(guī)定，導致兩者互相抵觸鉗制，因而要以立法明確兩者的區(qū)分與銜接。同時，民事再審檢察監(jiān)督的良好運行有助于實體正義的實現，但是檢察機關的介入也不免對原本的訴訟結構造成一定的沖擊，因而民事再審檢察權的行使應當保持謙抑性。

注釋：

①數據來源于最高人民檢察院檢察長曹建明2012年12月25日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上所作關于民事行政檢察工作情況的報告。

②數據來源于最高人民檢察院民事行政檢察廳的《全國民事行政檢察工作總結》。

③數據來源于2019年中國社會統(tǒng)計年鑒。