公有資本獨立學院轉設瓶頸、路徑及發(fā)展策略

畢文健 王一濤

獨立學院誕生于20世紀末，是普通高校按照新的機制和模式試辦的本科院校，由公立大學自發(fā)試辦起步，普遍建設“短、平、快”，舉辦目的、投資主體、資本性質與投資模式各異，且性質非公非民，發(fā)展具有不可持續(xù)性。2006年《教育部關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》（教發(fā)〔2006〕17號）第一次提出“獨立學院轉設”的政策導向，其后幾年在普通高等學校設置工作意見中持續(xù)推進。2020年《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》中提供了更加細致明確的政策規(guī)制，要求逐一梳理、系統(tǒng)分析、分類施策，轉設進程明顯加快，轉設方向從“轉為民辦”向“多元化”方向過渡。截至2021年10月，330所獨立學院的轉設進程過半，已有160所獨立學院轉設為159所本科高校（有2所合并轉設為1所民辦高校），去除已停辦的6所，尚有164所獨立學院轉設有待推進。調研可見，以非公有資本投資為主的獨立學院條件成熟，已先行轉設，而公有資本投資為主的獨立學院轉設進程緩慢，轉設協(xié)調難度大，期待國家整體改革政策的支持。本研究基于投資主體視角，對現(xiàn)存獨立學院細化分類，分析轉設瓶頸，設計合法合規(guī)且可行的轉設路徑，并針對轉設后的共性問題提出破解之策。

一、獨立學院投資主體的調研及歸類

本研究所稱“公有資本”指“國有資本”“集體資本”，“非公有資本”則指公有資本以外的民營資本、個人資本、外資等；“投資主體”指法人或自然人，如政府、企業(yè)、個人等。投資主體是“決策主體”（擁有投資決策權）、“責任主體”（承擔政治、法律、社會道德等風險）、“利益主體”（享受收益權，包括營利性的收益和非營利性的收益）的三權統(tǒng)一體，在獨立學院辦學中具有話事權，是決定獨立學院轉設走向的關鍵因素。

（一）全國獨立學院的投資主體分類

筆者采用內容分析法，登錄全國獨立學院官網(wǎng)，采集投資主體信息；同時對于投資方是企業(yè)的獨立學院，借助全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，查詢企業(yè)類別、了解企業(yè)深層股權結構和公有資本占比。經(jīng)調研，全國獨立學院投資主體包括5大類、15小類，具體有：地市區(qū)縣政府、政府部門及事業(yè)單位，國有企業(yè)，非國有企業(yè)，個人以及外資企業(yè)。根據(jù)調研結果，前兩類投資主體的獨立學院歸為以公有資本投入為主的獨立學院（簡稱“公有資本獨立學院”），其他歸為非公有資本投入為主的獨立學院（簡稱“非公有資本獨立學院”）。

（二）已轉設獨立學院的投資主體研究

登錄已轉設的160所院校官網(wǎng)，追溯其在獨立學院時期的投資主體，并通過教育部網(wǎng)站，收集轉設后信息。從轉設前的投資主體來看，非公有資本獨立學院是轉設成功的主體，占獨立學院總數(shù)的78%。從轉成后的院校性質看，轉成民辦的占轉成后院校數(shù)的84%，是轉設的主流方向；轉設公辦是隨著國家轉設地方公辦本科政策“破冰”后的新方向。從轉設前后投資主體的匹配度來看，“民轉民”占75%、“公轉公”占13%、“公轉民”占9%、“民轉公”占3%（屬于個例）?？梢?，獨立學院投資主體差異與轉設狀態(tài)和方向差異相關：非公有資本獨立學院舉辦方背景單一，轉設路徑清晰、轉設數(shù)量多；公有資本獨立學院涉及公、民兩個領域和多方利益紛爭，轉設路徑不明、轉設數(shù)量少?？傮w而言，獨立學院的資本性質是影響獨立學院轉設的基礎條件，是影響轉設的關鍵問題。

（三）現(xiàn)存獨立學院投資主體的再分類研究

全國正在運行的164所獨立學院可分為公有資本獨立學院94所（57%）、非公有資本獨立學院70所（43%），現(xiàn)存公有資本獨立學院超過“半壁江山”，這批獨立學院能否盡快、順利轉設，影響著獨立學院的轉設進程。因此，本研究將94所公有資本獨立學院投資主體進行再分類。

逐校剖析顯示：按照投資主體的牽頭方分類，公有資本獨立學院可分為“地方政府+”模式（26所，28%），即母體校與地市區(qū)縣政府簽訂共建協(xié)議，由政府部門直接投資或者新成立、委托國有企業(yè)投資；“母體校+”模式（55所，58%），指母體校直接投資，或由母體校相關國有企業(yè)投資，亦可聯(lián)合事業(yè)單位共同投資；“公有企業(yè)+”模式（13所，14%），指由國有或集體企業(yè)投資。按公有資本投入占比分類，公有資本獨立學院可細分為“全部公有資本投入的獨立學院（77所，82%）”和“公有兼非公有資本投入的獨立學院”（17所，18%）。按照有無企業(yè)介入投資，公有資本獨立學院可分為“無企業(yè)投資的獨立學院（54所，57%）”和“有企業(yè)投資的獨立學院”（40所，43%）。分析可見，母體校主導投入的獨立學院、全部公有資本投入的獨立學院、無企業(yè)投資的獨立學院占比較大，說明公有資本獨立學院公有程度高，對轉設營利性民辦院校的接受度低。此外，94所公有資本獨立學院共計23種投資模式，很難用一條轉設路徑包容所有，需要因校制宜、因地制宜，探索多元路徑。

二、現(xiàn)存公有資本獨立學院轉設面臨的瓶頸

登錄現(xiàn)存公有資本獨立學院官網(wǎng)，采集辦學現(xiàn)狀的相關信息，同時通過國家“事業(yè)單位在線”，查詢登記為事業(yè)法人性質的獨立學院等，并對案例院校師生展開訪談，以發(fā)現(xiàn)公有資本獨立學院的轉設瓶頸。

（一）轉設愿景與現(xiàn)實條件的反差

“政府+”模式獨立學院由母體校與地市區(qū)縣政府簽訂合作協(xié)議，辦學初衷在于發(fā)展地方高等教育事業(yè)，地方政府領導直接參與獨立學院的治理；雖有17所的辦學許可證上標明國有企業(yè)和母體高校合作辦學，但國企只是受托方，實際舉辦方是政府和母體校，轉設工作也由地方政府直接與母體校談判，地方不可能、也不愿意將其交由非公有資本收購。師生普遍具有“準公辦”的身份認同，意圖轉設為地方公立本科?！澳阁w校+”模式獨立學院根植于母體校，誕生之初一般是母體校二級學院，繼承了母體校的品牌專業(yè)、學科優(yōu)勢、文化基因，并加以“應用型”轉型，師生普遍認為獨立學院是母體校發(fā)展版圖的延伸，意圖轉設成為母體校分校（或校區(qū)）?！肮衅髽I(yè)+”模式的獨立學院中，60%的出資方是市屬國企（城市投資建設公司、教育發(fā)展投資公司等），該類獨立學院在地方政府的督促和推動下出資，辦學目的是建設地方人才高地，意圖轉設為行業(yè)大學。由此可見，公有資本獨立學院普遍期待轉設為公立高?；蚍菭I利性民辦高校，但案例調研顯示，轉為公辦地方本科，地方財政難以支撐；若轉設為非營利性民辦高校，則缺乏政府準入機制和公開規(guī)范流程。

（二）財產(chǎn)確權與權屬不清的矛盾

“明確資產(chǎn)權屬、厘清債權債務、房產(chǎn)土地過戶”是轉設必要條件。但由于公有資本獨立學院資產(chǎn)來源復雜，既有投資方啟動資金，也有后續(xù)獨立學院的自身積累，既有有形資產(chǎn)，還有母體校的無形資產(chǎn)，加之投資方建設貸款，產(chǎn)權多元加大了資產(chǎn)厘清難度。第一，早期部分“政府+”模式獨立學院只擁有土地、房產(chǎn)的獨立使用權，而產(chǎn)權均在國有公司名下；因國有公司已經(jīng)將獨立學院資產(chǎn)納入其經(jīng)營鏈，在經(jīng)營建校過程中存在負債或抵押未到期等原因，要求將產(chǎn)權同債務一并過戶到獨立學院。第二，“母體校+”模式獨立學院與母體校長期同一校區(qū)辦學或辦在母體校分校區(qū)，或由母體校與公辦高職共建、將公辦院校并入獨立學院，過戶存在國有資產(chǎn)流失的問題；有的公有資本獨立學院土地在母體校名下，但獨立學院用自有經(jīng)費在土地上蓋樓，也無法辦理房產(chǎn)證。第三，三類獨立學院均存在使用母體校品牌、但未被估值和體現(xiàn)的問題，母體校希望予以清算，其中的分手費爭議導致轉設停滯。

（三）公益性與逐利性的價值沖突

調研可見，公有獨立學院中約70%辦在三、四、五線城市、縣級市或新一、二線城市的郊區(qū)，所在地域因缺乏本科教育或高等教育基礎薄弱而引入獨立學院，旨在打造“政府民生工程”，出資方所注入的資本不以追逐利益為唯一目的，更重社會效益，形成了公益性辦學的目標追求。從登記的機構性質看，江蘇省現(xiàn)存公有資本獨立學院中55%由省事業(yè)單位登記管理局登記，可查到的浙江、廣西、山西、福建等部分獨立學院也登記為事業(yè)單位法人，還有的由地方政府給予事業(yè)編制，實行公費招生，官網(wǎng)自我定性為國有、公辦，形成了公益性辦學的價值導向。此外，公有資本獨立學院共享公立院校資源，專業(yè)體系源于母體校優(yōu)勢專業(yè)，主要管理干部由公立院校委派，由公立院校負責教育教學管理，與公立院?；泳o密，較好地傳承了公立院校的辦學精神和校園文化，形成了公益性辦學的運行機制。但公有獨立學院各利益相關群體又各具逐利性追求：地方政府希望通過轉設，獲得更高水平的高等教育以及隨之而來對地方經(jīng)濟的帶動力；公有企業(yè)希望保值增值，母體校希望進一步獲得經(jīng)濟補償；教師希望獲得與公立高校教師同等待遇和職業(yè)發(fā)展空間。公益性與營利性的價值沖突難以調和。

三、公有資本獨立學院轉設路徑設計

公有獨立學院轉設的利益相關者跨界、多元，既需要兼顧主要投資方的權益，同時也要關注其他利益相關者，如政府、母體校、自有師生的利益訴求以及用人單位、地方百姓的期待，應參照英國相關管理思路，調動各利益相關群體對轉設必要性的認同感和主人翁責任感，塑造由多個利益相關者合力參與的決策模式，設立廣泛吸收各類專家、各方代表參加的轉設工作委員會，創(chuàng)設正式和非正式的利益表達機制，構建界于主要投資方優(yōu)先模型和利益相關者模型均衡區(qū)域之內的轉設路徑。

（一）“地方政府+”模式獨立學院

此類獨立學院是區(qū)域高等教育的組成部分，應置于所在區(qū)域高等教育的大格局內，分析區(qū)域高等教育的短板缺失和發(fā)展方向，有針對性地設計自身轉設方向：或針對區(qū)域急需應用研究型大學協(xié)力區(qū)域創(chuàng)新的現(xiàn)狀，引入或自建高水平科研團隊、平臺和機構，轉設為應用研究型高校；或針對地方尚無公立本科的現(xiàn)狀，利用已有的學科基礎、辦學經(jīng)驗，由當?shù)卣С洲D為本土公辦本科；或利用區(qū)域良好的高職教育基礎，轉設職業(yè)本科，填補區(qū)域職業(yè)教育體系中本科層次職業(yè)教育的缺失；或根據(jù)區(qū)域建設綜合性大學的愿景規(guī)劃，與地方現(xiàn)有高等教育資源合并，為打造地方綜合性大學做準備。

（二）“母體校+”模式獨立學院

此類學院是母體校事業(yè)規(guī)劃的一部分，其轉設應考慮母體校發(fā)展規(guī)劃，在母體校辦學資源可以支持的前提下尋求地方政府支持，舉辦公辦母體校分校（或異地校區(qū)），或將分校建成母體校優(yōu)勢學科的拓展與提升基地，延展母體校特色；或打造面向新地區(qū)的優(yōu)勢學科和新興學科的教學科研基地，成為母體校新的增長點；或與母體校錯位發(fā)展，打造應用型高等教育的品牌和特色，成為母體校為地方提供人才培養(yǎng)和經(jīng)濟科技發(fā)展服務的基地。

（三）“公有企業(yè)+”模式獨立學院

由行業(yè)標志性企業(yè)接盤，瞄準市場需求，背靠產(chǎn)業(yè)行業(yè)技術和資源優(yōu)勢，深度配合產(chǎn)業(yè)行業(yè)鏈發(fā)展，打造產(chǎn)業(yè)行業(yè)人才的搖籃。在無合適的新投資方接盤時，可建立多元治理的股權結構，獨立學院自身作為股份制一方加入，同時讓自有管理骨干、教職工持股，原母體校、地方政府、企業(yè)以及其他非財政性經(jīng)費投入組織或個人資本等聯(lián)合，用出資協(xié)議明確各投資方投資占比、核定股份，形成多元主體辦學的非營利性股份制。

四、公有資本獨立學院轉設后問題的破解之策

獨立學院轉設中和轉設后，關于“學校定位、學科專業(yè)發(fā)展、師生安置、后續(xù)投入”等都是必答題，獨立學院只有破解這些難題，才能構建更為健康的治理結構、獲得更為充足的支持條件、營造更為公平的外部環(huán)境，走上更可持續(xù)的發(fā)展道路。

（一）針對轉設后區(qū)域本科教育新格局，厘清辦學定位和發(fā)展方向

94所公有資本獨立學院的轉設，將催生一批服務地方發(fā)展大學、服務行業(yè)發(fā)展大學，形成包括“應用研究型本科、應用技術型本科、職業(yè)本科、高職高專”等層次完備的地方高等教育新格局，每所轉設后院校均需要重新定位，確保在變局中開新局。

1.明確服務面向定位——“服務地方”或“服務行業(yè)”。獨立學院是母體校與合作方“嫁接”的大學，并非地方土生土長，所以一直存在外來者心理。當前伴隨更多的“校中?！睆囊痪€、二線城市遷出，落戶地方；現(xiàn)有的三線以下城市的獨立學院脫離母體校，轉設為市屬公立本科、職業(yè)本科，這批院校應進一步實現(xiàn)“本地化”，真正建設新型“服務地方發(fā)展大學”。而原先由行業(yè)企業(yè)舉辦或者重新尋找行業(yè)龍頭企業(yè)接盤的獨立學院，應對接所屬公司的技術和產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢，發(fā)展為新興“服務行業(yè)發(fā)展大學”。

2.明確辦學類型定位——研究型本科、應用型本科或職業(yè)本科。應用研究型本科與應用技術型本科的區(qū)別較為明確，應用研究型本科培養(yǎng)從事應用研究的創(chuàng)新型人才，應用技術型本科則培養(yǎng)將科學原理或新發(fā)現(xiàn)的知識直接用于社會實踐領域的技術人才，研究型本科研究目的是為了攻克“卡脖子”技術難題，應用技術型本科則重在研發(fā)、設計、革新。普通本科與職業(yè)本科的定位需要厘清，參照歐洲大陸、我國臺灣地區(qū)構建的“高教體系、職教體系”并行且各自獨立的雙軌制體系，普通本科高校屬于高教體系，實施的是基于學科的專業(yè)教育；職業(yè)本科屬于職業(yè)教育體系，實施的是基于崗位能力、工作過程的教育；普通本科主要培養(yǎng)在不確定環(huán)境下運用學科理論和科學方法創(chuàng)造產(chǎn)品或專業(yè)服務價值的專業(yè)人才，而職業(yè)本科主要培養(yǎng)的是掌握某些崗位或崗位群上的高層次技術技能人才。

（二）針對轉設后學科專業(yè)發(fā)展乏力的問題，構建資源融合新機制

獨立學院辦學二十年，全面依托母體校的學科專業(yè)、師資支持，轉設后必將失去后援，若要保持發(fā)展態(tài)勢，要從獨立學院階段的舉辦雙方的支持，拓展到“原母體校+若干支持方”共同支持的學科專業(yè)發(fā)展融合態(tài)，確保高質量發(fā)展。

1.延續(xù)母體校的支持。獨立學院轉設后，雖脫離母體校，但可以與母體校簽訂新一輪合作協(xié)議。原母體校幫助和支持轉設后院校開展學科專業(yè)建設、教育質量工程建設和人才隊伍建設。此外，獨立學院轉設后，可以拓展更多合作高校、科研院校，實現(xiàn)校校、校所之間等信息、人才、技術與物質資源共享機制和合作發(fā)展機制。

2.結成本土院校聯(lián)盟、產(chǎn)教聯(lián)盟。轉設后的院?？膳c地方其他院校，共建松散型的本土院校聯(lián)盟，建立資源打通使用的相關機制，實現(xiàn)地方高等教育布局的總體籌劃和資源統(tǒng)籌共享，但各校的法人屬性仍維持原樣、保持相對獨立。同時，在政府主導下，政府部門、行業(yè)組織、企業(yè)群、本土院校共建城市產(chǎn)教融合聯(lián)盟，促進轉設后院校盡快融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會，與地方產(chǎn)、教資源充分共建共享。

（三）針對轉設后的師生安置問題，探索以穩(wěn)定為前提的隊伍分流之策

自有師生的付出使得獨立學院實現(xiàn)資產(chǎn)積累和品牌提升，是獨立學院轉設的直接利益相關者，不論由何方接盤，均要為師生鋪設成長路徑。

1.堅持規(guī)范有序落實隊伍安置。在學生穩(wěn)定方面，要充分闡釋“老人老辦法、新人新辦法”的內涵，保障在校生和校友權益。在教職工穩(wěn)定方面，堅持公平公正公開，明確隊伍入職標準和相關程序、入編條件、工作流程以及其他人員人事代理或合同制管理辦法；若與其他院校合并，則需要重新構建隊伍架構，有序安排部分人員轉崗，做到人盡其才。對于轉設民辦的院校，要構建向優(yōu)秀人才傾斜的薪酬機制和用人政策，留住現(xiàn)有適用人才，與此同時開啟高層次人才引進。

2.建立一視同仁的人才發(fā)展支持政策。建議政府將民辦本科符合市優(yōu)秀人才掛靠條件者，參照市機關事業(yè)單位同類人員繳納基本養(yǎng)老保險；對登記為事業(yè)單位法人的非營利性民辦學校，核定相當比例的教師，其人事管理事項參照公辦學校同類人員執(zhí)行。此外，建立獨立于學校之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系，保障民辦本科高校教師待遇。

（四）針對后續(xù)投入不足的問題，爭取政策支持并主動參與資源競爭

獨立學院轉設后，將多數(shù)定型為應用型大學辦學，對雙師型師資和實驗實訓平臺投入提出更高要求；民辦本科則主要依靠學費投入，辦學經(jīng)費不足的問題更加凸顯。政府應轉變資源分配和管理方式，逐步形成公辦民辦院校協(xié)調共進、有序競爭的發(fā)展格局。

1.構建多元化的民辦本科財政扶持機制。在高等教育普及化階段，來自政府的財政支持是美、日等國私立高校經(jīng)費來源的輔助渠道。地市財政應面向民辦本科建立財政撥款機制，包括生均撥款、貸款貼息等經(jīng)費扶持，特色項目支持，服務地方發(fā)展平臺的專項支持，以及靈活的收費定價權限等。同時，具有國有資產(chǎn)成分的非營利性民辦本科可登記為事業(yè)單位法人，在人才政策、用地保障、稅費減免和政府購買服務等方面，享有同類公辦事業(yè)單位同等待遇。

2.設立“公辦高校、民辦收費”的過渡政策。公有資本獨立學院轉設公辦本科后，可以與民辦機制并存，仿照“萬里模式”，以國有性質辦學，建立多渠道籌資的經(jīng)費來源渠道：以投資主體自籌資金投入和教育成本收費為主要經(jīng)費來源，同時有國家財政性教育撥款；把辦學積累的固定資產(chǎn)全部登記為國有資產(chǎn)，規(guī)避以營利為目的的行為以及由此衍生的問題，兩種機制各行其是、聚力發(fā)展。

3.建立以項目為導向的競爭性資源分配制度。面對公辦、民辦兩種性質院校同臺競技的格局，可借鑒弗里德曼把公共服務利用市場機制經(jīng)營的設想，參考國外地方政府購買高等教育產(chǎn)品的撥款形式：“政府對大學的撥款是為了交換教學和研究的成果，而且要根據(jù)服務做出決定”，采取以項目為導向的競爭性撥款制度，轉設后高校參與平臺建設、科研立項、評獎評優(yōu)等方面的平等競爭，并爭取被列入承接政府各類購買服務的主體推薦目錄，獲得同等支持。

4.接收其他多類型資本的多形式資助。轉設后院?？捎赡阁w校和地方政府、有關私營企業(yè)或其他機構共同投資。例如，香港中文大學（深圳）來自市政府的專項經(jīng)費支持只占其辦學總體經(jīng)費的很少部分，其余經(jīng)費都將由學校自籌，主要來源是學生的學費，學生的獎學金則來自各地的社會籌款，學校自負盈虧。再如，吉利學院是在北京大學戰(zhàn)略支持下建設的民辦高校，可以獲得北京大學在學科和專業(yè)建設、師資隊伍、科技成果轉化等方面的支持。

公有資本獨立學院是獨立學院中辦學基礎較好、質量有保證、社會認可度和公信度較高的群體，“轉設”不僅是此類獨立學院理順機制、“二次創(chuàng)業(yè)”的良好機遇，還是區(qū)域高等教育布局優(yōu)化、應用型高等教育力量得到充實的發(fā)展契機。但轉設意愿往往受辦學基礎、現(xiàn)實條件和利益相關者角力所困，因此需要國家、地方、高校共同探索更為靈活、更具現(xiàn)實可行性的系列管理機制，以機制創(chuàng)新引領路徑創(chuàng)新，以路徑創(chuàng)新贏得發(fā)展空間。