我國職業(yè)教育治理能力解析與對策研究

王雪麗，閆志剛,2

（1.石家莊鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 石家莊 050061；2.國家職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會，北京 100045）

職業(yè)教育以高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才為培養(yǎng)目標，構(gòu)成我國教育體系中重要組成類型。職業(yè)教育的目的在于促使受教育公民獲取某種職業(yè)所需知識、技能與道德，進而實現(xiàn)其就業(yè)需求與對工作崗位的勝任能力。職業(yè)教育是伴隨著近代工業(yè)化大生產(chǎn)和科技革命的迅猛發(fā)展應(yīng)然產(chǎn)生且發(fā)展壯大起來的。宏觀意義上的職業(yè)教育是包括了職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)。職業(yè)學(xué)校教育作為學(xué)歷教育，分為初等、中等和高等三個階段，其中高等階段又涵蓋?？啤⒈究?、研究生三個層次的職業(yè)教育。職業(yè)培訓(xùn)作為非學(xué)歷教育，包括了職工就業(yè)前培訓(xùn)、下崗職工再就業(yè)培訓(xùn)、退役軍人技術(shù)技能培訓(xùn)等多種形式。

職業(yè)教育與經(jīng)濟的發(fā)展休戚相關(guān)，職業(yè)教育對于國家發(fā)展、社會進步的作用越來越受到重視。2019年1月，國務(wù)院印發(fā)了《國家職業(yè)教育改革實施方案》（國發(fā)〔2019〕4號），該方案強調(diào)了“職業(yè)教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，指明了我國職業(yè)教育未來的發(fā)展路徑。與其他類型的教育相比，職業(yè)教育與社會經(jīng)濟活動聯(lián)系最為密切，兼具“教育”與“經(jīng)濟”的雙重屬性，是一種連接著產(chǎn)業(yè)鏈與教育鏈的“跨界教育”。職業(yè)教育不僅構(gòu)成了現(xiàn)代國家國民教育體系中不可或缺的重要組成部分，對于國家經(jīng)濟社會的發(fā)展也具有重要支撐作用。與普通教育相比，職業(yè)教育以培養(yǎng)應(yīng)用型人才和具有一定文化水平和專業(yè)知識技能的勞動者為培養(yǎng)目標，側(cè)重于對受教育者進行實踐技能和實際工作能力的培養(yǎng)。同時，經(jīng)濟社會的發(fā)展與變革也會直接促使職業(yè)教育發(fā)生發(fā)展與變革。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、就業(yè)崗位的更迭、產(chǎn)業(yè)樣態(tài)和組織機構(gòu)的變化等都會對職業(yè)教育產(chǎn)生深刻影響。把握職業(yè)教育與經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)動作用，實現(xiàn)職教教育對國民經(jīng)濟發(fā)展的保駕護航作用，同時在良性經(jīng)濟環(huán)境中促進職業(yè)教育均衡健康發(fā)展，具有重要的實踐價值。因此，為職業(yè)教育健康發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境，是構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的基礎(chǔ)保障；同時，由于職業(yè)教育的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)、教育均休戚相關(guān)，涉及的利益主體眾多，加快提升職業(yè)教育治理能力，構(gòu)建高效的職業(yè)教育治理體系，是構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要保障。

一、類型教育思想成為構(gòu)建我國新時代職業(yè)教育治理體系的重要指導(dǎo)

《國家職業(yè)教育改革實施方案》關(guān)于職業(yè)教育的“類型教育”思想，是對職業(yè)教育的重大理論貢獻，極大豐富了中國特色職業(yè)教育理論，對于推進職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要指導(dǎo)意義。由參照“普通教育”辦學(xué)模式向行業(yè)企業(yè)等多元參與、專業(yè)特色鮮明的類型教育轉(zhuǎn)變，構(gòu)成了我國職業(yè)教育的改革方向與迫切任務(wù)。一方面，在推進新時代職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，應(yīng)充分體現(xiàn)類型教育思想，按照教育的類型劃分對職業(yè)教育進行治理，以更好地契合職業(yè)教育規(guī)律，提升職業(yè)教育治理的效能；另一方面，我國職業(yè)教育“由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變”的改革發(fā)展方向，客觀上也對國家職業(yè)教育治理能力提出更高要求，即要求職業(yè)教育必須實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

在現(xiàn)代政治學(xué)、行政學(xué)等理論研究與社會實踐活動中，“治理”的概念重點在于強調(diào)多元主體民主、參與式、互動式管理，而不是單一主體管理。治理體系是指在憲法和法律框架內(nèi)，國家對政治、經(jīng)濟、教育、文化等社會活動進行綜合治理的系統(tǒng)工程，是由政府主導(dǎo)、公民參與的、社會協(xié)同的良性互動過程［1］。治理體現(xiàn)了多中心的原則，強調(diào)國家與政府等傳統(tǒng)的管理機構(gòu)，與包括市場經(jīng)濟主體、社會組織、公民等在內(nèi)的這些主體形成合作關(guān)系與多元共治的局面［2］。治理理論重點研究公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的方式與體制，主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式來對公共事務(wù)進行管理，倡導(dǎo)各種公共的和私人的機構(gòu)和政府一起提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)［3］，包含了兩方面內(nèi)涵，一是治理活動的實施主體具有多元化與平等性。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展，社會活動、經(jīng)濟活動等規(guī)模非常龐大，包括政府在內(nèi)的任何單一主體都不可能擁有足夠的資源去獨自解決國家和社會所面臨的所有問題，政府不可能作為唯一的管理主體對社會的各項活動進行精細入微的指導(dǎo)、指揮與管控。因此，治理體系的組織載體與參與角色呈現(xiàn)出多樣性與多元化，公共機構(gòu)、私人機構(gòu)、公私合營機構(gòu)等作為治理活動的參與主體，都可以發(fā)揮其管理作用，參與到社會公共事務(wù)的管理中；這種治理主體的多元化有助于促使政府與社會各種治理主體之間建立一種平等合作的關(guān)系，實現(xiàn)管理的民主化。二是治理目標具有共同性。治理的目的在于盡可能地滿足公眾的利益訴求，實現(xiàn)公共利益的最大化。參與治理的主體盡管存在利益多元化的客觀現(xiàn)實，但仍然應(yīng)把公眾的訴求和愿望盡可能地放在最高的位置。各治理主體都需要在決策和執(zhí)行過程中把公共利益放在首位，不能僅僅從局部利益出發(fā)，各自為政，在實現(xiàn)最大公共利益的進程中分崩離析，最終導(dǎo)致整體利益受損。因此，政府在引導(dǎo)公眾參與到?jīng)Q策和管理等社會治理活動中時，需要采取多種激勵方式，既充分調(diào)動起治理活動參與主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，又要強調(diào)大局意識，讓大家立足于大局，積極表達個體利益訴求，使得政策具有最大的民意基礎(chǔ)，確保公共政策真正做到對各種利益的綜合和協(xié)調(diào)［4］。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國全面深化改革的重要目標。職業(yè)教育作為我國社會經(jīng)濟生活中一項重要內(nèi)容，構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系構(gòu)成了國家整體治理體系的重要一環(huán)，也成為我國現(xiàn)代職業(yè)教育改革的重要目標。“十四五”期間以及未來一段時期內(nèi)，增強職業(yè)技術(shù)教育適應(yīng)性成為我國職業(yè)教育發(fā)展新的使命以及建設(shè)高質(zhì)量國民教育體系的重要舉措，這需要各級政府、教育系統(tǒng)、行業(yè)企業(yè)、社會各界等職業(yè)教育相關(guān)主體通力合作，按照全面深化改革總目標的要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為抓手，處理好政府、學(xué)校、社會之間的關(guān)系，采取政府、行業(yè)組織、企業(yè)、學(xué)校等多元主體協(xié)同合作的方式共同推動職業(yè)教育改革，實現(xiàn)職業(yè)教育與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動發(fā)展，完善科學(xué)規(guī)范的治理體系，形成高水平的職業(yè)教育治理能力［5］。

二、我國當前職業(yè)教育治理面臨的挑戰(zhàn)

（一）現(xiàn)代職業(yè)教育治理涵義解析

職業(yè)教育以“產(chǎn)教融合、校企合作”為特征，注重與經(jīng)濟發(fā)展、個人成長的良性互動。與其他教育類型相比，職業(yè)教育具有雙重屬性，既具有教育的公共屬性，屬于教育體系的重要組成部分，又與經(jīng)濟發(fā)展、市場需求等聯(lián)系密切，構(gòu)成了經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。我國經(jīng)濟正經(jīng)歷由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的重要時期，職業(yè)教育對國民經(jīng)濟發(fā)展的保障支撐作用愈發(fā)凸顯；同時，由于涉及利益主體眾多，隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的穩(wěn)步持續(xù)提升，職業(yè)教育發(fā)展的復(fù)雜性與不確定性也在逐漸加大，政府完全主導(dǎo)的模式已不利于職業(yè)教育重要作用的充分發(fā)揮，因此，新時代職業(yè)教育采取政府、企業(yè)以及學(xué)校等多元主體協(xié)同治理的發(fā)展模式，是經(jīng)濟規(guī)律與教育規(guī)律，以及我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段等多重因素影響的應(yīng)然選擇。

職業(yè)教育治理是各級政府、管理部門、行業(yè)組織、企業(yè)、培訓(xùn)機構(gòu)、職業(yè)院校等多元利益主體，依據(jù)相關(guān)制度、政策和市場規(guī)范，對權(quán)責(zé)進行規(guī)定從而達成各主體之間的協(xié)同合作共贏的過程。職業(yè)教育治理，不是以滿足某一個或某幾個主體的利益為依據(jù)，而是要達到多元主體利益的契合，以實現(xiàn)公共利益的最大化為基本原則?，F(xiàn)代職業(yè)教育治理是國家治理體系的重要組成部分。職業(yè)教育治理將國家、政府、學(xué)校、市場、企業(yè)和個人等多個利益相關(guān)方統(tǒng)一于職業(yè)教育活動之中，找到各方共同利益的契合點，從而建立保障多個利益主體能夠參與其中，并可以實現(xiàn)高效深度合作的穩(wěn)定治理框架，實現(xiàn)職業(yè)教育由傳統(tǒng)的行政管理模式向多元主體的協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，是推動我國職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展、建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系必須解決的關(guān)鍵問題。

（二）我國職業(yè)教育治理所面臨的挑戰(zhàn)

我國職業(yè)教育政策的發(fā)展演化一直與經(jīng)濟發(fā)展階段水平較為適應(yīng)，近年來一系列重大政策的出臺，加快了現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的進程。2014年《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出我國要建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系，2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》則進一步提出要順應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟體系、現(xiàn)代教育強國要求，推進高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，大力培養(yǎng)大國工匠和能工巧匠。近年來我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的快速升級，推動人才需求結(jié)構(gòu)和層次發(fā)生著巨變，對人才素質(zhì)和技術(shù)技能水平等也提出了更高要求。兼具“教育”與“經(jīng)濟”雙重屬性特征的職業(yè)教育必須面對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級與技術(shù)快速進步所帶來的挑戰(zhàn)與不確定性，有效破解“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多樣化、辦學(xué)主體多元化、利益訴求復(fù)雜化、教育認同低矮化”的治理難題［6］，對接科技發(fā)展趨勢和市場需求，實現(xiàn)培育高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才的使命。

當前，我國以構(gòu)建“類型教育”為改革指導(dǎo)思路的職業(yè)教育，正處在一個快速發(fā)展與重大變革歷史發(fā)展進程中，均衡與沖突、分化與整合、適應(yīng)與調(diào)整共存。在這個進程中產(chǎn)生失衡現(xiàn)象在所難免；同時這也是一個創(chuàng)新的過程，當職業(yè)教育處于均衡的局面被打破后，各種力量此消彼長，新的均衡和新的秩序重新產(chǎn)生，并實現(xiàn)我國職業(yè)教育新發(fā)展格局的重構(gòu)［7］。因此，以“類型教育”思想作為引領(lǐng)，基于培養(yǎng)數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才的時代使命，推動職業(yè)教育與國民教育體系、國民經(jīng)濟體系乃至整個社會體系實現(xiàn)新的動態(tài)平衡，實現(xiàn)我國新時代職業(yè)教育治理體系的構(gòu)建，具有深遠的歷史意義和重大實踐意義。

（三）基于結(jié)構(gòu)功能主義的我國職業(yè)教育治理存在的問題分析

結(jié)構(gòu)功能主義是一種對社會系統(tǒng)制度性結(jié)構(gòu)進行功能分析的社會學(xué)理論，注重用功能分析的方法，形成對社會體系和社會制度兩者間關(guān)系的認知。結(jié)構(gòu)功能主義認為社會秩序形成的關(guān)鍵在于社會各種結(jié)構(gòu)自身及其相互間的作用，社會秩序與社會結(jié)構(gòu)兩者間具有同向性，協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)有利于動態(tài)平衡的秩序的維持與發(fā)展，紊亂的結(jié)構(gòu)則會威脅甚至是摧毀動態(tài)平衡的秩序。職業(yè)教育本身也是一個社會系統(tǒng)，合理的職業(yè)教育結(jié)構(gòu)則利于職業(yè)教育秩序的平衡與穩(wěn)定，而職業(yè)教育結(jié)構(gòu)失衡會導(dǎo)致職業(yè)教育失序，不利于職業(yè)教育的健康發(fā)展［7-8］。對職業(yè)教育系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的理解，有利于對職業(yè)教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)體系與其功能發(fā)揮之間的關(guān)系形成科學(xué)認知，同時，職業(yè)教育的跨界性決定了職業(yè)教育系統(tǒng)與經(jīng)濟體系、技術(shù)體系等外界系統(tǒng)具有高度的關(guān)聯(lián)性，因此，應(yīng)從自身結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境兩方面對職業(yè)教育系統(tǒng)的特性進行分析。

1.我國職業(yè)教育的自身結(jié)構(gòu)問題。系統(tǒng)是指由若干相互聯(lián)系、相互作用的部分所形成的具有某些功能的整體，系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分的聯(lián)系方式、作用原理與比例關(guān)系等。職業(yè)教育系統(tǒng)是一個具有多層次的結(jié)構(gòu)形態(tài)，各組成要素之間的聯(lián)系方式、比例關(guān)系等對于職業(yè)教育功能發(fā)揮具有重要影響作用。對于我國職業(yè)教育的自身結(jié)構(gòu)問題，具體可以從層次結(jié)構(gòu)、形式結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)等方面進行分析［7］。

（1）層次結(jié)構(gòu)問題。我國普通教育已經(jīng)構(gòu)建了相對完善的教育體系，層次結(jié)構(gòu)完整且相互銜接，包括義務(wù)教育、普通高中教育、普通高等教育，構(gòu)建了完善的學(xué)歷制度體系，基于學(xué)歷制度實現(xiàn)了不同層次教育之間的相互銜接。對于我國職業(yè)教育而言，構(gòu)建完善、完備的現(xiàn)代職業(yè)教育體系已刻不容緩。

（2）形式結(jié)構(gòu)問題。職業(yè)教育形式結(jié)構(gòu)應(yīng)包括學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)。目前我國職業(yè)教育是以職業(yè)院校的學(xué)歷教育為主體，職業(yè)教育培訓(xùn)功能發(fā)揮不充分，尚未形成系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn)教育，不能很好地滿足個體職業(yè)轉(zhuǎn)換和技能提升的需求。同時，職前教育與職后教育溝通不暢，職業(yè)資格體系、學(xué)歷職業(yè)教育以及職業(yè)培訓(xùn)三者之間還沒有形成和諧統(tǒng)一的整體，尚未實現(xiàn)職業(yè)教育“面向人人、面向社會”的發(fā)展目標。

（3）布局結(jié)構(gòu)問題。職業(yè)教育布局結(jié)構(gòu)是指職業(yè)教育的地域分布狀況。職業(yè)教育合理的布局結(jié)構(gòu)以及與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形成良性互動，對于職業(yè)教育服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的功能實現(xiàn)具有重要作用。目前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡主要表現(xiàn)為地域差異與城鄉(xiāng)差異，全國層面上職業(yè)教育的發(fā)展也不相平衡，與經(jīng)濟發(fā)展水平的地域差異與城鄉(xiāng)差異基本一致，由東南沿海向西北內(nèi)陸遞減態(tài)勢以及城鄉(xiāng)之間職業(yè)教育發(fā)展不平衡。

（4）專業(yè)結(jié)構(gòu)問題。職業(yè)教育的專業(yè)結(jié)構(gòu)是職業(yè)教育人才培養(yǎng)的重要依據(jù)，是連接學(xué)校與社會、教育與經(jīng)濟的重要紐帶，也是檢驗職業(yè)教育與社會經(jīng)濟要求吻合的關(guān)鍵所在。職業(yè)教育的專業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)與產(chǎn)業(yè)需要高度相關(guān)，具備對社會經(jīng)濟發(fā)展需要的良好適應(yīng)性。由于受參照普通教育發(fā)展模式、專業(yè)設(shè)置等傳統(tǒng)思維的影響，我國職業(yè)教育的專業(yè)結(jié)構(gòu)類型教育特征還不夠突出，對經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)性與促進性有待提高，同時專業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同現(xiàn)象也比較突出。

2.我國職業(yè)教育的外部環(huán)境問題。職業(yè)教育系統(tǒng)的外部環(huán)境問題，一方面包括教育系統(tǒng)內(nèi)部職業(yè)教育與普通教育兩者之間的關(guān)系，另一方面包括職業(yè)教育系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的相互關(guān)系［9］。

職業(yè)教育與普通教育作為兩種不同的類型教育，同時又構(gòu)成了國民教育體系的重要組成，具有對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系，這也決定了兩者之間的互通互聯(lián)是必要的、可行的。構(gòu)建職業(yè)教育“類型教育”，不是將職業(yè)教育與普通教育割裂開來，而是在明確兩種不同教育類型特點和獨特性的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)二者互通。推動職業(yè)教育與普通教育互通，是對職業(yè)教育“類型教育”思想更深刻的認知。目前，我國教育體系內(nèi)部職業(yè)教育與普通教育之間融通性不足，存在一定的流動障礙，對于實現(xiàn)人的多元選擇與全面發(fā)展形成了一定影響。

與其他類型教育相比，職業(yè)教育特有職業(yè)屬性決定了職業(yè)教育要充分服務(wù)于社會經(jīng)濟的發(fā)展需求。職業(yè)教育應(yīng)充分融入社會經(jīng)濟發(fā)展中，與經(jīng)濟活動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)高度融合與協(xié)調(diào)同步，特別是在勞動力的培養(yǎng)和流動方面，要與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同進步，確保勞動力供需平衡，滿足經(jīng)濟社會對高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才的需求［10］。滿足我國建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的人才資源需求，也是我國職業(yè)教育改革的重要方向。

三、提升我國新時代職業(yè)教育治理體系的對策分析

職業(yè)教育的特殊性在于其涉及大量的公共資源與非公共資源，并由此涉及眾多的公共事務(wù)管理與非公共事務(wù)管理?，F(xiàn)代職業(yè)教育治理是公共事務(wù)管理與非公共事務(wù)管理相結(jié)合的過程，并由此實現(xiàn)職業(yè)教育相關(guān)的公共資源與非公共資源的合理配置，實現(xiàn)綜合效益的最大化。這一過程與目標的實現(xiàn)，政府的行政管理是必要的，但不是唯一的。單純的行政手段不能實現(xiàn)職業(yè)教育公共資源配置效益的最大化，也不能左右非公共資源配置。因此必須用系統(tǒng)性思維來推動構(gòu)建我國新時代職業(yè)教育治理體系這一歷史進程，注重教育認知規(guī)律與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的融合，充分發(fā)揮政府與市場的雙重作用，對各利益主體的職責(zé)進行明晰，提高職業(yè)教育與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性［11］。概括而言應(yīng)注意以下方面。

第一，在國家層面應(yīng)注重為職業(yè)教育發(fā)展提供公平、公正的制度保障，涉及到國家職業(yè)教育資格框架、學(xué)分銀行建設(shè)、職業(yè)教育管辦評分離等頂層設(shè)計。

第二，在社會層面應(yīng)注重協(xié)調(diào)好各級政府、管理部門、職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、學(xué)生員工等職業(yè)教育相關(guān)方的利益，注重發(fā)揮好職業(yè)教育對于人才培養(yǎng)、經(jīng)濟進步、地區(qū)發(fā)展的重要作用，既保持激勵，又不失制約，兼顧公平與效率。

第三，在市場層面應(yīng)注重建立職業(yè)教育的企業(yè)治理模式，平衡人才個體社會化流動與企業(yè)對技術(shù)技能型人才的需求之間、人才引進與人才培養(yǎng)之間的博弈。

第四，在職業(yè)院校層面應(yīng)注重對學(xué)校自身發(fā)展與職業(yè)教育人才培養(yǎng)目標的平衡與協(xié)調(diào)，提高自身穩(wěn)健發(fā)展和抗風(fēng)險的能力，在滿足社會和企業(yè)功利性需要的同時，又不失去教育的育人性和公益性本質(zhì)［12］。