從新冠肺炎疫情看世界衛(wèi)生組織法律制度的主要困境與改善路徑

邵翰墨

(安徽財經(jīng)大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

世界衛(wèi)生組織(WHO)以《聯(lián)合國憲章》《世界衛(wèi)生組織法》《聯(lián)合國與世界衛(wèi)生組織協(xié)定》等作為其產(chǎn)生和運行的基本依據(jù)，由WHO的最高權力機構世界衛(wèi)生大會制定并多次修訂的《國際衛(wèi)生條例》(IHR)將國際衛(wèi)生治理機制，尤其是主要的傳染病應對措施以國際法的形式制度化，加上WHO發(fā)布的諸多無拘束力的決議、標準、建議等用以指導解決國際衛(wèi)生問題的“軟法”，共同構成了世界衛(wèi)生組織法律制度體系。這一法律制度體系在2009年應對甲型H1N1流感時便已經(jīng)顯露出不足。到了2019年底，新冠肺炎疫情出現(xiàn)，2020年2月在亞歐多國及美國呈現(xiàn)爆發(fā)跡象，2020年3月已具有大流行特征。但由于世界衛(wèi)生組織法律制度自身的軟弱，缺乏行動力，以及受其他國際法規(guī)則掣肘等困境，使得其在新冠肺炎疫情肆虐時，只能是通過專家建議、做出風險預警等途徑告知世界各國提高防疫意識，具體的防疫措施依然是由各國政府自行決定和實施。各國應對新冠肺炎疫情政策和態(tài)度不同，部分高風險國家在面對病毒擴散風險時表現(xiàn)過于樂觀，在中國采取嚴格防疫措施后部分國家仍反應遲緩，使得新冠肺炎疫情至今未能得到很好的控制。

新冠肺炎疫情給全世界造成巨大的影響，讓人類認識到突發(fā)的嚴重傳染病已經(jīng)成為現(xiàn)階段非戰(zhàn)爭條件下人類所面臨的最主要威脅，全球公共衛(wèi)生治理被凸顯到前所未有的位置，對其研究已然成為了一個重要的國際熱點問題。以往研究多著眼于宏觀衛(wèi)生治理體系改革和國際法意義上的宏觀合作等方面，[1-2]而將目光聚焦于世界衛(wèi)生組織法律制度困境和改革路徑的研究較少。因此，對該問題的探討具有較強的現(xiàn)實意義和研究價值。

一、世界衛(wèi)生組織法律制度的主要困境

(一)國際衛(wèi)生法上的制度超載和權力分散弱化了WHO法律制度

現(xiàn)代公共衛(wèi)生問題已成為全球治理中的一個突出問題。公共衛(wèi)生不僅涉及醫(yī)療領域，還在國際貿(mào)易、生物安全、人權、環(huán)境等諸多領域存在重大影響。除聯(lián)合國專門機構WHO 及其相關法律制度外，二戰(zhàn)結束后，大量其他政府間國際組織通過了涉及國際公共衛(wèi)生的條約、決議等國際法文件。以WTO規(guī)則體系中有關傳染病控制的規(guī)則為例，其中多項協(xié)議均規(guī)定了與公共健康有關的貿(mào)易條款。關貿(mào)總協(xié)定(GATT)第20條(b)款、《技術性貿(mào)易壁壘協(xié)定》(TBT)的序言及第2條、《衛(wèi)生與動植物檢疫措施適用協(xié)定》(SPS)的序言、《服務貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)第14條第2款、《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)定》(TRIPS)第8條，等等。這些規(guī)則將公共健康確定為構成貿(mào)易規(guī)則例外的合法原因。但WTO的宗旨是促進世界貿(mào)易自由，因此在貿(mào)易禁運、藥品知識產(chǎn)權及醫(yī)藥可及性等問題上，會與以促進公共衛(wèi)生安全、防控傳染病為宗旨的WHO法律制度存在一定沖突。以WTO規(guī)則體系中與公共健康有關條款為代表的政府間國際組織未經(jīng)協(xié)調(diào)的立法活動，產(chǎn)生了彼此間可能存在矛盾的大量國際法義務，一定程度上反而削減了各國參與和遵守這些規(guī)則的行動。全球衛(wèi)生立法的權威被過多地分享，這使得在規(guī)范公共衛(wèi)生尤其是傳染病防控問題上的法律規(guī)制呈現(xiàn)出明顯的制度超載和權力分散。WHO作為聯(lián)合國在公共衛(wèi)生治理領域的專門機構，在本身就缺乏強有力行動機制的情況下，其法律制度的效力被進一步弱化了。

(二)WHO法律制度相較于國內(nèi)法具有軟弱性

作為WHO最高權力機關，世界衛(wèi)生大會所制定的具有普遍約束力的主要法律制度框架IHR已經(jīng)數(shù)次修訂(最近一次是2005年)。但由于傳染病作為威脅國民生命和國家安全的突發(fā)事件，其防控傳統(tǒng)上被認為是一國國家主權內(nèi)的權力，因此WHO在傳染病國際防控中所能進行的工作十分有限。這種與國家主權間的沖突與被限制，是一種“國際法從其產(chǎn)生時起就具有的固有缺陷”，[3]加上行動機制的缺乏，注定了WHO法律制度的軟弱性。

以新冠肺炎疫情防控為例，疫情爆發(fā)后WHO主要工作限于以下幾個方面：首先是對疫情的判斷，依IHR第5條第4款，世界衛(wèi)生組織應當通過監(jiān)測活動收集有關事件的信息，并評估事件引起疾病國際傳播的潛力和對國際交通的可能干擾。與之處于同一規(guī)范框架內(nèi)的還包括IHR第6條和第7條中有關通報和信息共享的條文。監(jiān)測、通報和信息共享遂構成了WHO對全球各締約國的公共衛(wèi)生狀況和突發(fā)公共衛(wèi)生事態(tài)的信息獲取機制。

在對各締約國公共衛(wèi)生狀況監(jiān)測的具體操作中，WHO實際上是依賴于他們歸口單位的通報和信息共享的。信息共享尤其是涉及公共衛(wèi)生安全的信息只有在締約國衛(wèi)生部門自愿披露的情況下，WHO才能獲得能以之為基礎的較完整信息。而WHO對締約國內(nèi)發(fā)生的衛(wèi)生事件的判斷，亦需依IHR第8條與締約國進行磋商。締約國國內(nèi)對于發(fā)生的傳染病疫情的判斷與態(tài)度，可以在很大程度上影響WHO的工作。因為WHO向其他締約國提供疫情發(fā)生國的信息和建議等后續(xù)工作，均依賴于發(fā)生衛(wèi)生事件的締約國的信息分享。

獲取疫情信息后的下一階段是對傳染病疫情是否構成IHR第12條中規(guī)定的“國際公共衛(wèi)生緊急事件”(PHEIC)的判斷和處理。新冠肺炎疫情是在2020年1月30日由WHO總干事譚德賽宣布為PHEIC的，PHEIC的確定在IHR規(guī)范體系內(nèi)意味著WHO可以向各成員國依規(guī)則呼吁應對措施和提供建議。但WHO的這種建議屬于國際法中的“軟法”，而成員國遵守世界衛(wèi)生組織的“軟法”是自愿的。[4]IHR的規(guī)定，乃至國際衛(wèi)生法的整個規(guī)范體系都是卻乏強制力保證的。例如，WHO是否針對PHEIC發(fā)布旅行警告，都不是其他國家和地區(qū)對發(fā)生PHEIC的締約國進行旅行、入境等方面限制的必要前置條件。各國采取入境限制、貿(mào)易限制等措施，是完全可以基于世界衛(wèi)生組織法律制度之外的其他國內(nèi)法或國際法機制而采取的，WHO的行為僅作為一種是否進行下一步行動的參考。新冠肺炎疫情期間，WHO多次就窗口期、傳播風險等問題向世界各國發(fā)出警告和建議，但由于各成員國認識上的不足和判斷上的偏差，在各自國內(nèi)法體系下采取了寬嚴程度不同的防疫措施，最終還是導致了全球大流行。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，WHO現(xiàn)行的傳染病國際防控機制效果的最終實現(xiàn)，仍是依賴于各主權國家的信息分享和防疫措施來實現(xiàn)。即便IHR中有允許“通過全球疫情緊急反應網(wǎng)大量獲取、過濾各種非官方的信息”[5]的特別條款，但這種信息獲取途徑仍是十分有限的。不僅是在直接的防疫工作中難以發(fā)揮實質(zhì)性作用，WHO在指導和建議等方面所起到的作用也是沒有任何強制性的“軟法”。主權國家在國內(nèi)衛(wèi)生事務管理中的自由權力，是世界衛(wèi)生法目前難以逾越的，WHO法律制度的行動力需要依靠更具及時性和有效性的機制來實現(xiàn)。

(三)WHO的資金來源結構存在隱患

全球公共衛(wèi)生治理需要大量的資金投入。作為聯(lián)合國在此全球治理問題上的專門機構，WHO的主要資金來源在其成立時被原則性地規(guī)定在《世界衛(wèi)生組織法》中：其資金的主要來源由秘書長編制本組織常年預算、概算提交執(zhí)行委員會審查后，再附建議提交衛(wèi)生大會，由衛(wèi)生大會審核通過，最后由各會員國之費用分擔額。另一方面，衛(wèi)生大會或執(zhí)行委員會可根據(jù)WHO的宗旨政策行使職權，接受并管理各主體的贈與。在此可將WHO的資金來源分為源自義務的會費分攤與接受的捐贈兩部分。

現(xiàn)今國際組織的資金來源愈發(fā)依賴其他主體的捐贈。早在2015年，自愿出資就已經(jīng)承擔了聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)85%的收入來源。同樣，WHO由組織內(nèi)各會員國承擔的義務份額，已經(jīng)遠不能支持該國際組織的各項工作與計劃，更主要的資金來自其他國際關系主體的捐贈。根據(jù)WHO官方網(wǎng)站公開披露的數(shù)據(jù)顯示，大量資金來源于國家或其他組織的捐贈，這使得當主要捐助方對該項國際治理問題上的看法發(fā)生改變時，就會對國際組織的資金來源造成較為嚴重的沖擊。況且WHO的預算本身就只有較為有限的部分是用來應對突發(fā)事件的，而新冠肺炎疫情的應對就屬此類規(guī)劃預算。

在資金來源上依賴其他主體捐贈，使“WHO‘事實上’受控于一些財務上有實力的捐助者，這些捐助者制定了全球衛(wèi)生議程，在戰(zhàn)略指導的背景下設定了虛假的優(yōu)先事項”。[6]WHO資金來源面臨的最大風險來自于單邊主義在部分國家的抬頭跡象。2020年美國國務卿蓬佩奧竟發(fā)出了“WHO拿了美國納稅人的錢，應為美國國家利益服務”這種有違國際法基本理念的言論。美國特朗普政府在2020年4月14日宣布將停止向WHO繳納會費和進行捐助。盡管美國新任總統(tǒng)拜登在就職后立刻宣布停止美國退出WHO的程序，并恢復對WHO的資金支持，但尋求擺脫資金來源過度依賴個別國家這一桎梏，已然是WHO進一步完善自身制度的一個主要方向。

二、對世界衛(wèi)生組織法律制度進行改善的可能路徑

(一)堅持WHO作為聯(lián)合國國際衛(wèi)生治理專門機構的地位

在數(shù)十年全球化浪潮的影響下，人類在全球治理問題上已經(jīng)成為了一個休戚與共的命運共同體，沒有任何一個國家可以獨善其身。在2020年5月召開的世界衛(wèi)生大會(WHA)上，以中國和歐盟國家為代表的主要成員國都對WHO的工作予以了正面評價，并對其繼續(xù)作為國際衛(wèi)生治理和新冠疫情防控的最主要政府間國際組織發(fā)揮作用表示了支持。因為在國際法意義上，“世衛(wèi)組織仍是公認且唯一的負責全球性公共衛(wèi)生事務的聯(lián)合國專門機構,仍將扮演全球衛(wèi)生治理核心組織的角色,尚無其他組織可取代?！盵7]尤其是作為全球最大經(jīng)濟體的美國國內(nèi)出現(xiàn)了較強烈的民粹主義和單邊主義思潮，民主黨的重新執(zhí)政是否能有效扭轉(zhuǎn)這一趨勢尚不可知。堅持WHO在全球衛(wèi)生治理問題上的領導作用，對于維護國際衛(wèi)生法體系乃至現(xiàn)存國際法體系都是具有重大意義的。

堅持WHO作為聯(lián)合國國際衛(wèi)生治理專門機構的地位，是實現(xiàn)WHO法律制度行動力提升和促進WHO向符合全球公共衛(wèi)生安全需要方向改革的前提條件，這與中國維護多邊主義國際秩序的一貫主張也是一致的。以此為基點實現(xiàn)“跨國有效的法律應滲透到國家間的團結合作中”[8]的愿景。

(二)設立傳染病防控專門基金，提升WHO法律制度的行動力

試圖建立以WHO為核心對疫情發(fā)生國進行直接指揮、統(tǒng)籌的機制是不現(xiàn)實的，只能從其他方面尋求建立可以由WHO自主執(zhí)行的實質(zhì)性機制。而《世界衛(wèi)生組織法》第58條就提供了一種建立靈活有效行動機制的思路：為應付緊急事項及意外變故起見，應設特別基金，備執(zhí)行委員會斟酌動用。依該條款之內(nèi)容，WHO可以設立國際公共衛(wèi)生安全緊急突發(fā)事件特別基金。由于該條內(nèi)容十分籠統(tǒng)，對“緊急事項”和“以外變故”的解釋可以因為解釋方向的不同產(chǎn)生巨大差別，而且特別基金的數(shù)額大小以及使用范圍等問題均是不確定的。從這一制度設計的表面來看，可以為WHO的工作提供具有極大靈活性的行動機制。但WHO的資金獲取十分有限且受制于會員國的承擔與贈與，特別基金的這種靈活性實際上降低了其作為一項制度的穩(wěn)定性，因此一直未獲啟用。第58條規(guī)定的這種應急性制度設計，雖然因其存在缺乏常設性機構具有的穩(wěn)定性和可信任度等問題而未獲實踐，但是開拓了建立WHO直接管理使用傳染病防控基金的制度路徑。

在新冠肺炎疫情的防控中，醫(yī)療物資的國家間捐贈在疫情大流行的條件下無異杯水車薪，而通過國際貿(mào)易途徑運送的醫(yī)療物資，也有面臨各國出于政治考量或援引關貿(mào)總協(xié)定(GATT)第20條(b)款規(guī)則進行扣押或禁止出口的風險。如果有一個國際組織管理的傳染病防控物資和資金儲備機構，可以在不侵犯國家主權邊界的條件下，對需要防護物資、藥品的國家和地區(qū)進行快速援助，其適時性和有效性將超越現(xiàn)有國際衛(wèi)生法體系下的任何行動機制。因而，可以考慮參照第58條規(guī)定，在WHO下設立一個新的專門機構，以基金的形式用來管理傳染病防控基金和物資儲備。該機構應首先由各國政府經(jīng)過協(xié)商確定各自出資比例進行資金捐贈，此外，還可以接受來自其他經(jīng)濟實體，如企業(yè)或個人的捐贈。而且該基金需杜絕成員國施以戰(zhàn)略影響，保證捐贈方在衛(wèi)生治理中不設定有確定的優(yōu)先事項，將基金的使用與WHO法律制度中有關突發(fā)衛(wèi)生事件的判定嚴格掛鉤。一旦發(fā)生符合PHEIC條件的衛(wèi)生安全事件，經(jīng)WHO評估調(diào)研后，可以向疫情發(fā)生的國家和地區(qū)，尤其是發(fā)展中國家和防護物資短缺的國家輸送防疫物資與資金。

(三)拓寬WHO資金來源，加強與其他國際組織的有效互動

針對WHO法律制度缺乏行動力的問題而設立的新機制，需要以一定條件作為運行基礎，其中的關鍵就是資金來源問題。WHO的資金長期依賴發(fā)達國家占比的會費部分以及額外捐贈，對于這種資金短缺世界衛(wèi)生組織目前尚無良策加以應對，現(xiàn)提出以下改進方向：

1．提升成員國會費。新冠肺炎疫情對世界的影響，使得各主權國家對全球公共衛(wèi)生安全前所未有地關注。潛在的衛(wèi)生安全風險產(chǎn)生巨大的投入需求，WHO作為聯(lián)合國在該治理領域的專門機構，其提升會員國會費所長期面臨的阻礙將會減弱。尤其是以歐盟和中國為代表的主要經(jīng)濟體對WHO繼續(xù)發(fā)揮在全球衛(wèi)生治理上的富有建設性的領導作用予以支持，為WHO改革進程中增加會員國會費提供了現(xiàn)實條件。

2．充分利用WHO與其他國際組織的有效互動機制。在當前WHO作為聯(lián)合國專門衛(wèi)生機構，以信息分享和提供建議為主要行動方式的體系下，諸如國際疫苗聯(lián)盟等國際組織均在分享著來自各方的資助；而世界銀行也促進了全球衛(wèi)生治理融資手段的多元化，成立了全球防范監(jiān)測委員會。[9]WHO只有通過技術引導與這些國際組織形成有效協(xié)作，才能夠更有效利用這些資金，服務于國際衛(wèi)生治理。

三、結語

世界衛(wèi)生組織法律制度在面對新冠肺炎疫情時顯出的困境，實際上是現(xiàn)行國際法體系困境的一個縮影。在前所未有的巨大全球治理問題出現(xiàn)卻伴隨著世界最發(fā)達的霸權國家單邊主義的影響下怠于履行國際義務的時刻，以中國為代表的多極化力量應繼續(xù)堅定奉行多邊主義，堅持WHO在全球衛(wèi)生治理領域的領導地位，推動設立WHO管理下的疫情防控基金，加強資金和協(xié)調(diào)支持，以實際行動推進WHO改革。這也是中國踐行構建人類命運共同體偉大倡議，促進人類公共衛(wèi)生事業(yè)和保持世界和平穩(wěn)定的應有之舉。