宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)想

左 兵，左 霞

(1.江西理工大學(xué) 法學(xué)院，江西 贛州 341000；2.淮安市中級(jí)人民法院，江蘇 淮安 223001)

2018年“中央一號(hào)文件”首次從國(guó)家政策層面提出宅基地“三權(quán)分置”，改革方向是“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。在功能上，為貫徹農(nóng)民“居者有其屋”的社會(huì)保障目標(biāo)，宅基地使用權(quán)表現(xiàn)為高度的身份性與福利性的結(jié)合。在制度頒行伊始，由于我國(guó)處于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的鄉(xiāng)村社會(huì)，宅基地制度能夠與當(dāng)時(shí)相對(duì)固化的傳統(tǒng)村莊生活相匹配，也發(fā)揮了其正面的歷史意義。但隨著城鄉(xiāng)之間交往的融合與人口的頻繁流動(dòng)，鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)代僵硬封閉的局面被打破，農(nóng)戶(hù)個(gè)體也對(duì)宅基地資產(chǎn)功能之發(fā)揮抱有迫切需求。就此，宅基地制度在應(yīng)對(duì)實(shí)踐需求時(shí)就顯得“力不從心”了，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了眾多游離于現(xiàn)行法之外的宅基地利用樣態(tài)，綜合各種因素考量卻不能對(duì)其一律予以禁止，亟待出臺(tái)合適的方案予以應(yīng)對(duì)。

一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度演變及其缺失

宅基地使用權(quán)作為我國(guó)特有的一項(xiàng)用益物權(quán)制度，目的是為了在集體所有的土地之上能夠建造并保有住宅。但由于宅基地使用權(quán)的取得無(wú)須支付對(duì)價(jià)且為了突出居住保障功能，在法律上實(shí)行著較為嚴(yán)格的流轉(zhuǎn)限制。對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，在制度層面上可以大致分為三個(gè)時(shí)期：

(一)土地改革時(shí)期(1949—1958)的自由流轉(zhuǎn)

這一時(shí)期，《土地改革法》的頒布率先將地主階級(jí)封建剝削的土地所有制廢除，同時(shí)為了能夠真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其田、居者有其屋”的目標(biāo)，建立了土地歸農(nóng)民私人所有的土地制度，并且農(nóng)民可以領(lǐng)取由政府頒發(fā)的房地權(quán)證書(shū)，實(shí)行兩權(quán)主體合一，即確立了土地所有權(quán)和其他資料所有權(quán)由農(nóng)民所有的地位。之后的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時(shí)期，實(shí)質(zhì)上是把農(nóng)民所有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋丶w所有。雖然農(nóng)村土地所有制由此轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃缂w所有，但在總體上卻并未改變農(nóng)民對(duì)宅基地和房屋享有個(gè)人所有權(quán)。此時(shí)，宅基地及其房屋的流轉(zhuǎn)處于歷史上最為寬松時(shí)期，但囿于當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境，房地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中極為罕見(jiàn)。

(二)社會(huì)主義改造時(shí)期(1959—1978)的變相流轉(zhuǎn)

這一時(shí)期，《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》的出臺(tái)標(biāo)志著農(nóng)民擁有的宅基地所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生分離，①由之前所擁有的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎厥褂脵?quán)，從此公社社員對(duì)宅基地只享有使用權(quán)而不再享有所有權(quán)，初步形成“兩權(quán)分離”的權(quán)利架構(gòu)。特別是《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》的頒布，通過(guò)無(wú)償平調(diào)的方式完成了農(nóng)村宅基地所有權(quán)變更，標(biāo)志著農(nóng)村宅基地所有權(quán)私有的局面正式被終結(jié)，明確規(guī)定社員享有使用權(quán)，而所有權(quán)則由生產(chǎn)隊(duì)享有，并在其后的1975年《憲法》中確認(rèn)了該種土地權(quán)利制度。這一時(shí)期，“社員有買(mǎi)賣(mài)或租賃房屋的權(quán)利”。②此時(shí)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是相對(duì)較為自由的，主要原因是受制于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)只是偶發(fā)現(xiàn)象，“并未對(duì)當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)二元管理結(jié)構(gòu)造成沖擊，因此也未對(duì)此做嚴(yán)格限制”。[1]

(三)改革開(kāi)放后(1979—至今)的限制流轉(zhuǎn)

1979年頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見(jiàn)》規(guī)定在宅基地使用權(quán)發(fā)生糾紛時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格貫徹土地公有制原則：一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)，對(duì)宅基地屬于集體(生產(chǎn)隊(duì))所有進(jìn)行了重申。1981年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，一方面對(duì)社員建房地點(diǎn)要求統(tǒng)一規(guī)劃、節(jié)約用地，另一方面規(guī)定社員新建的房屋不能侵占集體的耕地。1982年《憲法》第10條第2款正式以根本法的形式確認(rèn)了宅基地集體所有制，其后的《民法通則》第74條以及《土地管理法》第6條第2款為落實(shí)《憲法》規(guī)定，都進(jìn)行了沿用。此時(shí)，宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)之間的流轉(zhuǎn)尚未被完全阻絕。

隨著改革開(kāi)放政策的深入貫徹，土地的資產(chǎn)價(jià)值也日益得到彰顯，尤其城郊附近土地的價(jià)值迅速提升，農(nóng)村土地市場(chǎng)化規(guī)模不斷擴(kuò)大，由此引發(fā)亂占耕地、炒賣(mài)宅基地等一系列社會(huì)問(wèn)題。為了扼制這一發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)家不僅在法律上出臺(tái)相關(guān)規(guī)定予以規(guī)制，如1998年《土地管理法》規(guī)定了城鎮(zhèn)居民禁止取得宅基地，同時(shí)也在政策層面上進(jìn)行積極回應(yīng)，如1999年《關(guān)于加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》、2004年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及11月《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》就直接規(guī)定城鎮(zhèn)居民禁止購(gòu)買(mǎi)農(nóng)宅。

2007年《物權(quán)法》的頒布，盡管對(duì)于宅基地使用權(quán)內(nèi)容規(guī)定的較為簡(jiǎn)略，但明確其性質(zhì)為用益物權(quán)，具有重大意義。由于未對(duì)實(shí)踐中許多亟待解決的問(wèn)題作出規(guī)定，采用轉(zhuǎn)介條款為日后進(jìn)一步完善留下制度空間。但從2013年十八屆三中全會(huì)開(kāi)始，我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策進(jìn)入了井噴式的增長(zhǎng)期，中共中央、國(guó)務(wù)院幾乎每年都會(huì)公布有關(guān)方案或者意見(jiàn)。與政策層面如此頻繁地鼓勵(lì)地方積極進(jìn)行探索相比，在立法上則顯得保守與謹(jǐn)慎。無(wú)論是2019年新修訂的《土地管理法》還是剛通過(guò)的《民法典》，一仍其舊，未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改變。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐模式及其不足

自1999年以來(lái)，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)一系列的政策都明確禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)置并取得農(nóng)村宅基地及其上的房屋，并且直至今日并未有太大變動(dòng)。城鄉(xiāng)二元治理格局又加深了這一隔閡，宅基地在農(nóng)戶(hù)與城鎮(zhèn)居民二者之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)也變得不切實(shí)際。但是，也不能就此認(rèn)為國(guó)家將在政策層面上長(zhǎng)期貫徹禁止宅基地資源的可流動(dòng)性。相反，因應(yīng)實(shí)踐的需要，國(guó)家在已出臺(tái)的政策中就允許并且鼓勵(lì)多種社會(huì)主體積極參與到對(duì)宅基地資源的盤(pán)活利用當(dāng)中去，倡導(dǎo)地方試點(diǎn)通過(guò)多種渠道來(lái)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入?？傮w來(lái)看，主要有宅基地置換、“增減掛鉤”與地票交易三種模式為主，在取得一定社會(huì)成效的同時(shí)也存在不足之處。

(一)宅基地置換模式：政府主導(dǎo)，農(nóng)民自身意愿難以發(fā)揮

宅基地置換，顧名思義，就是以宅基地及其上的房屋換取農(nóng)戶(hù)建設(shè)住房，強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)是在公權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)之下進(jìn)行的。宅基地置換模式在各地試點(diǎn)的演繹下，又衍生出本質(zhì)相同但形式各異的版本，如天津“宅基地?fù)Q房”、成渝“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、嘉興“兩分兩換”等模式。置換模式簡(jiǎn)便快捷、易于落實(shí)且操作空間大，在一些地方試點(diǎn)改革中也取得了較為不錯(cuò)的社會(huì)效果。有學(xué)者就呼吁“深化義烏市和德清縣全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)探索，及時(shí)復(fù)制推廣農(nóng)村宅基地制度改革經(jīng)驗(yàn)和辦法”。[2]但是隨著地方試點(diǎn)不斷地推進(jìn)，置換模式也存在著不可忽略的問(wèn)題：政府主導(dǎo)，在流轉(zhuǎn)時(shí)不能發(fā)揮農(nóng)民個(gè)體的意思自治，忽略了農(nóng)民的主觀意愿與選擇自由。有學(xué)者就認(rèn)為，“宅基地置換名義上是市場(chǎng)化操作，其實(shí)質(zhì)是落實(shí)政府的有關(guān)政策，政府行政力量強(qiáng)，農(nóng)民利益難以得到有效表達(dá)?！盵3]

(二)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”模式：市場(chǎng)缺乏，財(cái)產(chǎn)性收入未能顯著增加

城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”，初衷在于增加耕地有效面積并使得城鄉(xiāng)用地布局更為合理，但也促進(jìn)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。從中央層面來(lái)看，早在2005年11月，國(guó)土資源部就出臺(tái)了相關(guān)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)并在天津、浙江等省(市)的28個(gè)縣(市、區(qū))落實(shí)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點(diǎn)工作，意圖為其他改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入方面，“增減掛鉤”試點(diǎn)通過(guò)將土地增值收益分配完全、及時(shí)地返還給農(nóng)村，使得農(nóng)民真正能夠從城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置中享受到收益，“切實(shí)做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意”。由于“增減掛鉤”試點(diǎn)主要形式亦是以政府為主導(dǎo)，加上宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏，因此這種在公權(quán)力介入之下的交易價(jià)格普遍較低。在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，由于缺少市場(chǎng)定價(jià)要素，完全由地方政府單方面地規(guī)定轉(zhuǎn)移價(jià)格，不可避免地存在損害農(nóng)民利益的行為。

(三)地票交易模式：定性模糊，流轉(zhuǎn)后的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬及其性質(zhì)有待明晰

地票交易，相對(duì)于前一種模式而言，其設(shè)計(jì)更為精細(xì)復(fù)雜。具體過(guò)程為：由有資質(zhì)的農(nóng)民提出宅基地申請(qǐng)，經(jīng)相關(guān)部門(mén)驗(yàn)收合格后，對(duì)應(yīng)的復(fù)墾指標(biāo)就形成地票。農(nóng)村土地交易所會(huì)根據(jù)具體需求來(lái)確定地票的額度，地票購(gòu)買(mǎi)者可以依申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)，所生的交易金全部返還到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織手中，農(nóng)民因此而獲得其中的絕大多數(shù)土地收益金。地票可以看作是對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”模式的升級(jí)改造，其創(chuàng)新之處在于“突破了掛鉤的區(qū)域局限性，因而增強(qiáng)了指標(biāo)的流動(dòng)性”。[4]一方面，地票交易可以將農(nóng)村沉睡的死資產(chǎn)顯化并盤(pán)活，并將交易所得的地票收益分利于集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民，將農(nóng)民增收政策落到實(shí)處；另一方面，地票交易還開(kāi)辟了新的宅基地退出渠道?！暗仄眲?chuàng)新制度雖然不能完全顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值，但相對(duì)于征地補(bǔ)償，有效地提高了農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值?！盵5]當(dāng)然，地票交易最明顯的弊端在于被置換后的土地及其上房屋的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬和性質(zhì)有待進(jìn)一步明確與規(guī)范。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的兩種模式

(一)宅基地使用權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)強(qiáng)調(diào)的是隸屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間發(fā)生的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)行法律與政策框架都致力于維護(hù)農(nóng)村宅基地的身份屬性，由于受讓前后的主體身份屬性并沒(méi)有發(fā)生改變，也就沒(méi)有構(gòu)成對(duì)宅基地使用權(quán)制度邏輯前提與法律基礎(chǔ)的破壞。因此，宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，歷來(lái)就被允許，無(wú)論立法上還是司法裁判上都分別予以直接或間接的認(rèn)可。內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不涉及體系內(nèi)部沖突以及司法裁判依據(jù)的缺位。在司法實(shí)踐中，發(fā)生在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)糾紛，法院幾乎一致認(rèn)為簽訂買(mǎi)賣(mài)房協(xié)議系雙方真實(shí)意思表示且未違反我國(guó)法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，都對(duì)農(nóng)房買(mǎi)賣(mài)協(xié)議的合法性和有效性予以承認(rèn)。

概言之，為尊重農(nóng)民自身意愿，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)允許在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自由地向無(wú)宅基地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)。作為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員完全可以憑其社員權(quán)無(wú)償申請(qǐng)宅基地，所以在同一集體經(jīng)濟(jì)組織框架內(nèi)將宅基地使用權(quán)向無(wú)宅基地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)本身就是題中應(yīng)有之義，予以認(rèn)可并無(wú)任何不妥。既然是在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，就并未破壞宅基地使用權(quán)特定身份屬性。根據(jù)科斯定理可知，應(yīng)當(dāng)減少交易阻礙，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，“降低市場(chǎng)中資本要素和勞動(dòng)要素的交易成本，可以有效的促進(jìn)資源的合理配置，提高資源的利用效率?！盵6]因此，對(duì)于向無(wú)宅基地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)的理由也不應(yīng)作出特別限制。

(二)宅基地使用權(quán)外部流轉(zhuǎn)

我國(guó)目前規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)禁止對(duì)外流轉(zhuǎn)。如上所述，只能流轉(zhuǎn)給符合申請(qǐng)宅基地條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，同時(shí)又囿于房地一體原則的限制，無(wú)法僅僅對(duì)外流轉(zhuǎn)農(nóng)村住宅，否則在實(shí)踐中容易形成失去宅基地使用權(quán)這一權(quán)利支撐后，受讓人保有的農(nóng)房成為法律意義上的“空中樓閣”。就單純房屋流轉(zhuǎn)而言，如果將流轉(zhuǎn)范圍僅僅局限于集體內(nèi)部，一是農(nóng)村地區(qū)并未建立完整的宅基地交易市場(chǎng)，沒(méi)有引入市場(chǎng)交易機(jī)制，房屋的交易價(jià)格偏低；二是受讓主體大多可以通過(guò)其自身的社員權(quán)進(jìn)行申請(qǐng)建造，受“地隨房走” 原則與“一戶(hù)一宅”規(guī)定影響，需要購(gòu)買(mǎi)他人房屋而自己又無(wú)宅基地的主體本身就較為少見(jiàn)。為了克服這一現(xiàn)實(shí)困境，必須設(shè)計(jì)出合理的法律方案予以應(yīng)對(duì)。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方案構(gòu)建

(一)總體流轉(zhuǎn)思路

1.彌補(bǔ)體系之罅漏，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地資源管理，應(yīng)當(dāng)建立宅基地收回制度。集體收回宅基地及其上房屋的，主要針對(duì)“一戶(hù)多宅”“面積超標(biāo)”及“宅基地閑置”的情形。加強(qiáng)宅基地資源管理，建立收回制度，主要目的是為后續(xù)宅基地規(guī)劃、分配、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)蓄能，充分落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地資源的管理權(quán)、收益權(quán)與處分權(quán)。例如，收回的宅基地可以轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)，由集體對(duì)外進(jìn)行統(tǒng)一的管理與經(jīng)營(yíng)。

2.拓寬農(nóng)民增收渠道，豐富集體經(jīng)濟(jì)收益，特定情形下實(shí)行宅基地有償使用。1990年國(guó)家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》首次對(duì)宅基地有償使用進(jìn)行試點(diǎn)，隨后即被廢止，徹底取消農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)和農(nóng)村宅基地超占費(fèi)，宅基地福利由成員無(wú)償使用的屬性得以貫徹下來(lái)。由于宅基地所具有的特定身份屬性以及以居住功能為主的保障屬性，因此有必要對(duì)有償使用的適用情形進(jìn)行嚴(yán)格限定，應(yīng)為：不具備身份要求的外部主體合法取得對(duì)宅基地占有、使用時(shí)(例如繼承、購(gòu)置農(nóng)房等)應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)行有償使用制度。

3.發(fā)揮農(nóng)民自身意愿，通過(guò)具體權(quán)利之設(shè)計(jì)允許農(nóng)戶(hù)向外部主體流轉(zhuǎn)房屋。原宅基地使用權(quán)人的權(quán)利于對(duì)外流轉(zhuǎn)時(shí)消滅，而取得房屋所有權(quán)的外部主體因房屋所有權(quán)之取得可以向該集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)臨時(shí)使用土地。

(二)具體權(quán)利設(shè)計(jì)

取得農(nóng)戶(hù)房屋所有權(quán)的外部主體因房屋所有權(quán)之取得的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)向該集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)臨時(shí)使用土地。這種沒(méi)有身份屬性要求的臨時(shí)使用土地的權(quán)利，在具體權(quán)利設(shè)計(jì)上可以參照土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

1.權(quán)利名稱(chēng)與權(quán)利構(gòu)造。在宅基地制度歷史變遷下，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其土地享有宅基地所有權(quán)，本村農(nóng)民對(duì)其建房享有宅基地使用權(quán)，作為法律術(shù)語(yǔ)的兩項(xiàng)權(quán)利也已為普通大眾所熟知。農(nóng)戶(hù)將其房屋與外部主體流轉(zhuǎn)之時(shí)，其享有的宅基地使用權(quán)旋即消滅，房屋以及附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)復(fù)歸集體所有。理由在于宅基地使用權(quán)是由宅基地所有權(quán)所派生的，不能脫離宅基地所有權(quán)存在，否則就成為“無(wú)源之水”。因此，不能“地隨房走”附隨流轉(zhuǎn)給外部主體，而是出于物權(quán)彈力性規(guī)則回復(fù)到所有權(quán)人手中較為合理。外部主體取得房屋后應(yīng)當(dāng)向該集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)臨時(shí)使用土地的權(quán)利，這種全新類(lèi)型的權(quán)利與宅基地使用權(quán)大異其趣，也遠(yuǎn)非現(xiàn)有的法律術(shù)語(yǔ)所能涵蓋表達(dá)，因此需要對(duì)外部主體申請(qǐng)臨時(shí)使用土地的權(quán)利另賦名稱(chēng)。為與原農(nóng)房出讓人所享有的宅基地使用權(quán)土地權(quán)利名稱(chēng)相對(duì)應(yīng)，可以將這種臨時(shí)使用土地的權(quán)利采用“農(nóng)房土地使用權(quán)”代替之。

在權(quán)利構(gòu)造上，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為參照，目的在于根本上解決后者身份限定導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)性不強(qiáng)的問(wèn)題。同樣，破解宅基地使用權(quán)嚴(yán)格身份屬性亦可采用此種方式——對(duì)宅基地權(quán)利進(jìn)行二次分離，由集體經(jīng)濟(jì)組織將原農(nóng)戶(hù)享有的宅基地使用權(quán)派生出農(nóng)房土地使用權(quán)以供社會(huì)主體獲得所有權(quán)之時(shí)向集體提出申請(qǐng)臨時(shí)使用土地之用。具體操作為本村農(nóng)戶(hù)向外部主體出售農(nóng)宅，宅基地使用權(quán)回復(fù)到集體經(jīng)濟(jì)組織手中，再由受讓的外部主體向集體申請(qǐng)臨時(shí)使用土地。宅基地三權(quán)分置背景下，農(nóng)房土地使用權(quán)的設(shè)置不失為一種適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑與辦法。

2.權(quán)利屬性與權(quán)利內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)房土地使用權(quán)這一權(quán)利屬性進(jìn)行界定。只有明晰了權(quán)利的性質(zhì)，才能為權(quán)利具體內(nèi)容的展開(kāi)提供討論的基礎(chǔ)。還是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，雖然對(duì)外實(shí)現(xiàn)了在繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)的目的，但關(guān)于其屬性界定自政策入法以來(lái)就備受爭(zhēng)議。擱置對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性的爭(zhēng)議，通過(guò)考量農(nóng)房土地使用權(quán)是對(duì)宅基地使用權(quán)的身份剝離，從而能夠?qū)崿F(xiàn)外部主體獲得農(nóng)村住宅所有權(quán)后合法占有、使用宅基地使用權(quán)這一根本目的。筆者認(rèn)為，將其認(rèn)定為物權(quán)較為適宜，理由如下：一是農(nóng)房土地使用權(quán)是運(yùn)用次級(jí)用益物權(quán)創(chuàng)設(shè)理論將現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)派生出一個(gè)子權(quán)利，本質(zhì)是作為一項(xiàng)次級(jí)宅基地使用權(quán)。既然宅基地使用權(quán)作為物權(quán)不容置喙，那么，將這項(xiàng)次級(jí)宅基地使用權(quán)認(rèn)定為物權(quán)也并無(wú)不妥；二是將農(nóng)房土地使用權(quán)認(rèn)定為物權(quán)，其權(quán)利效力與權(quán)能雖較宅基地使用權(quán)弱且具有一定的期限限制，但與債權(quán)相比，其效力更強(qiáng)兼具期限長(zhǎng)、權(quán)利穩(wěn)定等特征，擁有債權(quán)所無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)；三是農(nóng)房土地使用權(quán)由宅基地使用權(quán)分離繼承而來(lái)，其功用都在于對(duì)房屋的保有與使用，將其納入物權(quán)之中，可以實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有法律理論相銜接，發(fā)揮體系效用的同時(shí)也能節(jié)約立法、司法之成本。

從權(quán)利內(nèi)容來(lái)看，外部主體作為農(nóng)房土地使用權(quán)人，其享有的權(quán)利主要有三項(xiàng)：第一，占有使用農(nóng)房的權(quán)利。農(nóng)房土地使用權(quán)人依據(jù)買(mǎi)賣(mài)合同取得房屋所有權(quán)并向集體獲準(zhǔn)使用后，才享有對(duì)房屋占有使用的權(quán)利。需要注意的是，其使用房屋不得違反國(guó)家對(duì)于土地用途管制的規(guī)定，也不得違反農(nóng)村規(guī)劃，破壞農(nóng)村環(huán)境等。第二，對(duì)農(nóng)房進(jìn)行收益處分的權(quán)利。在獲得集體經(jīng)濟(jì)組織同意的情況下，可以對(duì)農(nóng)房進(jìn)行收益處分，采取的形式可以是出租或以抵押、質(zhì)押等方式設(shè)定擔(dān)保，抑或是直接對(duì)外再流轉(zhuǎn)房屋等。當(dāng)然，考慮交易的順暢便捷，新的農(nóng)房受讓人獲得所有權(quán)后無(wú)須再次向集體申請(qǐng)批準(zhǔn)。第三，到期后的添附取回權(quán)。在房屋或?qū)缡Щ蛘卟辉倬哂惺褂脙r(jià)值時(shí)，農(nóng)房土地使用權(quán)人可以直接取回與土地相分離的添附物。對(duì)于無(wú)法與土地相分離或者分離后不再具有價(jià)值的添附物，可以與集體進(jìn)行協(xié)商折價(jià)，雙方無(wú)法達(dá)成一致的，添附物歸集體所有并予以折價(jià)補(bǔ)償。

農(nóng)房土地使用權(quán)人負(fù)擔(dān)的義務(wù)主要包括：第一，維持房屋原貌的義務(wù)。農(nóng)房土地使用權(quán)人不得對(duì)農(nóng)房進(jìn)行重修、翻修，即便為了生活便利增添必要的附屬設(shè)施，也必須提前向集體申請(qǐng)批準(zhǔn)。第二，按時(shí)或一次性支付費(fèi)用的義務(wù)。農(nóng)房土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)之時(shí)，按照集體規(guī)定可以一次性或者按一定期限支付宅基地使用費(fèi)用。一方面，作為外部主體不再享有原農(nóng)房出讓人無(wú)償使用宅基地的身份福利，予以收取一定的費(fèi)用并無(wú)不妥，因?yàn)椤巴恋卦鲋凳找鎽?yīng)有相當(dāng)部分由本集體所有”；[7]另一方面，此舉也能增加集體經(jīng)濟(jì)組織收入來(lái)源，更好加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)然，各地集體應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于農(nóng)房土地使用權(quán)人在購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房時(shí)已經(jīng)支付一定費(fèi)用，所以宅基地使用費(fèi)用不宜過(guò)高。第三，為貫徹意思自治，從每個(gè)農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，允許雙方在合同中約定其他義務(wù)。

3.權(quán)利的取得與消滅。在權(quán)利的取得上，社會(huì)主體購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房時(shí)，宜先與村民簽訂協(xié)議，隨后應(yīng)及時(shí)向集體申請(qǐng)，獲準(zhǔn)同意后即可取得農(nóng)房土地使用權(quán)。當(dāng)然，流轉(zhuǎn)期限應(yīng)予以限定，而不能像宅基地使用權(quán)一樣長(zhǎng)期使用或者永久保持不變。集體在收到申請(qǐng)后，應(yīng)經(jīng)過(guò)第三方評(píng)估房屋的使用壽命，一般最長(zhǎng)不超過(guò)50年。農(nóng)房因被認(rèn)定為危房或者因自然原因毀損滅失的，這種臨時(shí)使用土地的權(quán)利也隨之消滅。

注釋?zhuān)?/p>

①1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》第20、21、44、45條。

②同上第45條。