以工代賑制度的功能演變及適用問(wèn)題

朱雅婷

(中南大學(xué) 法學(xué)院,長(zhǎng)沙 410083)

為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)與就業(yè)危機(jī)，強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)舉措成為當(dāng)前重要的工作任務(wù)。以工代賑因其在促進(jìn)就業(yè)增收方面具有顯著效果而得到充分重視和運(yùn)用。

截至2020年3月，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)分批下達(dá)2020年以工代賑資金56億元，幫助受新冠肺炎疫情影響無(wú)法外出的貧困勞動(dòng)力就近參與工程建設(shè)，減輕疫情對(duì)就業(yè)增收的影響[1]；2020年4月21日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，要擴(kuò)大以工代賑投資建設(shè)領(lǐng)域和實(shí)施范圍，提高勞務(wù)報(bào)酬比例，拓展公益崗位等就業(yè)機(jī)會(huì)；同年5月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出“穩(wěn)就業(yè)保民生”的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步擴(kuò)大以工代賑的實(shí)施規(guī)模。

回顧以工代賑的應(yīng)用歷史，可以發(fā)現(xiàn)以工代賑的主要功能經(jīng)歷了從災(zāi)害救助、扶貧到就業(yè)促進(jìn)以緩解就業(yè)危機(jī)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，表現(xiàn)出社會(huì)救助和就業(yè)促進(jìn)的雙重特征。但是，現(xiàn)階段的以工代賑是由國(guó)家組織當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民參加工程建設(shè)，使其獲得勞務(wù)報(bào)酬，直接增加收入的一項(xiàng)農(nóng)村扶貧政策。直接將其作為就業(yè)促進(jìn)措施而實(shí)施在適用中會(huì)存在一些問(wèn)題，需要從以工代賑的制度內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行分析和論證。

1 以工代賑制度的功能演變

1.1 災(zāi)害救助：以工代賑的基本功能

以工代賑，簡(jiǎn)稱“工賑”，歷史上又稱“寓賑于工”“寓工于賑”，通常是指在災(zāi)荒之時(shí)或者災(zāi)后重建中，由官府或者民間私人富戶借助興修社會(huì)公共工程或者私人性質(zhì)的土木建設(shè)工程招募災(zāi)民，并給予其勞動(dòng)報(bào)酬，即錢(qián)糧等物資的有償賑濟(jì)方式[2]。在我國(guó)歷史上，以工代賑是重要的救災(zāi)舉措，與錢(qián)糧賑濟(jì)相輔相成，構(gòu)成各朝代救荒理政的主要內(nèi)容。與錢(qián)糧賑濟(jì)相比，以工代賑是一種積極主動(dòng)的救災(zāi)措施，具有幫助政府在災(zāi)荒救濟(jì)中節(jié)省財(cái)政開(kāi)支、防止荒年流民盜賊多發(fā)、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多重作用。

歷代救荒實(shí)踐中，以工代賑的方法得到頻繁采用。北宋熙寧六年(1073年)朝廷首次以詔令的形式規(guī)定以工代賑為救濟(jì)災(zāi)荒的必要措施，飭令地方官吏推行。當(dāng)時(shí)以工代賑主要采取修建農(nóng)田水利、疏散河道、修筑城墻道路等方式。至清代，以工代賑逐漸制度化，雍正時(shí)期確立了工賑費(fèi)用從正項(xiàng)錢(qián)糧中開(kāi)支的重要原則，明確了以工代賑的資金來(lái)源。乾隆時(shí)期，要求地方官員對(duì)轄地需要興修的工程進(jìn)行調(diào)查，區(qū)分輕重緩急，規(guī)劃工賑項(xiàng)目，造冊(cè)備案，以備發(fā)生災(zāi)荒之時(shí)能及時(shí)有序地開(kāi)展工賑救災(zāi)[3]。此舉標(biāo)志著以工代賑制度的正式確立。

新中國(guó)成立后，在1950年舉行的中央救災(zāi)委員會(huì)成立大會(huì)上，制定了“生產(chǎn)自救、節(jié)約渡荒、群眾互助、以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”的救災(zāi)工作方針[4]，以工代賑作為基本救災(zāi)方法被廣泛采用，興修了一批防洪、排澇、灌溉、發(fā)電等工程設(shè)施，在救災(zāi)的同時(shí)促進(jìn)了生產(chǎn)，提高了防災(zāi)能力。

1.2 以工代賑的反貧困功能

由于以工代賑具有積極救助的特征，除了自然災(zāi)害救助外，這一制度也逐漸在其他救助領(lǐng)域得到運(yùn)用。隨著國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的深入實(shí)施，以工代賑制度在反貧困領(lǐng)域日益發(fā)揮出重要作用。這一階段，以工代賑的制度內(nèi)涵得到了新發(fā)展，成為法定的扶貧措施。根據(jù)《國(guó)家以工代賑管理辦法》的規(guī)定，以工代賑是政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，受賑濟(jì)者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬，以此取代直接救濟(jì)的一種扶持政策[5-6]。在明確以工代賑基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)之上，還建立了以工代賑的相關(guān)配套制度，包括計(jì)劃管理制度、項(xiàng)目管理制度、資金管理制度、監(jiān)督檢查機(jī)制、組織管理制度等，從而確保以工代賑制度的良好運(yùn)行。

建國(guó)初期，為緩解城市貧困問(wèn)題，勞動(dòng)部頒布了《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，采用以工代賑、生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、幫助回鄉(xiāng)生產(chǎn)以及發(fā)放救濟(jì)金等辦法，幫助失業(yè)工人就業(yè)，減輕其生活困難。1950年7月至1953年底，各地以工代賑達(dá)280萬(wàn)人次[7]。二十世紀(jì)八十年代初，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施專項(xiàng)扶貧工作，通過(guò)以工代賑，把區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件結(jié)合起來(lái)。在這一階段，以工代賑的應(yīng)用范圍更加廣泛，在整合農(nóng)村剩余勞動(dòng)力資源、增加貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面起到了綜合性的扶貧功效[8]。

1986年開(kāi)始，我國(guó)實(shí)施開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，多次實(shí)施大規(guī)模的以工代賑項(xiàng)目。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于1990年至1992年用工業(yè)品以工代賑的安排意見(jiàn)》，將15億元工業(yè)品用于支付工賑工程建設(shè)工人的勞動(dòng)報(bào)酬[9]；“八五”期間，國(guó)家每年投入10億公斤糧食或者等價(jià)工業(yè)品用于在貧困地區(qū)開(kāi)展以工代賑項(xiàng)目[10]；1991至1994年，國(guó)家每年投入1億元，用于幫助邊遠(yuǎn)地區(qū)的國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)進(jìn)行以工代賑。作為中央扶貧資金投資結(jié)構(gòu)的重要組成部分，1986年至1996年的10年期間，以工代賑資金的比重從15.38%上升至37.04%，這一時(shí)期，促進(jìn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為以工代賑的主要運(yùn)行模式。作為開(kāi)發(fā)式扶貧政策工具，此時(shí)的以工代賑制度，兼具建設(shè)和救助的雙重功效，體現(xiàn)出“在低收入水平下以公共支持措施提供社會(huì)保障的傳統(tǒng)”[11]。

2011年發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》把以工代賑列入專項(xiàng)扶貧的政策措施[12]，以此幫助貧困地區(qū)改善耕地質(zhì)量，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力，夯實(shí)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。2014年，《以工代賑管理辦法》重新修訂，要求創(chuàng)新以工代賑的項(xiàng)目、資金和組織管理，以適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村扶貧工作的要求。2016年國(guó)家發(fā)改委又頒布《全國(guó)“十三五”以工代賑工作方案》，將基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、小流域治理、片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、草場(chǎng)建設(shè)和村容村貌整治作為以工代賑工作的重點(diǎn)，推動(dòng)以工代賑由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，積極探索“以工代賑資產(chǎn)變股權(quán)、貧困戶變股民”的資產(chǎn)收益扶貧新模式。2020年11月，發(fā)改委等九部門(mén)發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極推廣以工代賑方式的意見(jiàn)》，要求在農(nóng)村生產(chǎn)生活、交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施以及文化旅游基礎(chǔ)設(shè)施、林業(yè)草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極推廣以工代賑，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件改善，在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果中發(fā)揮重要作用。

1.3 以工代賑的就業(yè)促進(jìn)功能

新冠肺炎疫情期間，以工代賑又開(kāi)始發(fā)揮其在促進(jìn)就業(yè)方面的功能。截至2020年3月，國(guó)家發(fā)改委分批下發(fā)2020年以工代賑資金56億元，預(yù)計(jì)吸收約30萬(wàn)受新冠肺炎疫情影響無(wú)法外出的勞動(dòng)力就近參與工程建設(shè)。2020年5月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)“優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)保民生”，提出“拓展農(nóng)民就業(yè)增收渠道”“擴(kuò)大以工代賑規(guī)?！?。

為深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于“統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”和“穩(wěn)就業(yè)”的要求，西藏自治區(qū)專門(mén)出臺(tái)《關(guān)于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情加快農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)促進(jìn)農(nóng)牧民增收的實(shí)施方案》，將以工代賑、以工代訓(xùn)作為推進(jìn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)的重要措施。貴州、山西、甘肅、重慶等省市都發(fā)布了推廣以工代賑促進(jìn)就業(yè)增收的相關(guān)通知，要求最大限度地吸納因疫情影響無(wú)法外出務(wù)工的貧困勞動(dòng)力就業(yè)。明確推廣以工代賑具有兩大重要意義：一是減輕疫情對(duì)于就業(yè)的影響，組織受疫情影響無(wú)法外出就業(yè)的貧困群眾參與以工代賑工程建設(shè)，提高工資性收入；二是扶持重點(diǎn)群體，助力脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)完勝。

自疫情發(fā)生以來(lái)，通過(guò)實(shí)施以工代賑，提供了更多的就近就業(yè)崗位，廣泛組織受疫情影響無(wú)法外出就業(yè)的貧困群眾參與工程建設(shè)，并及時(shí)足額發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬，提高貧困群眾工資性收入水平，切實(shí)減輕疫情對(duì)就業(yè)增收的負(fù)面影響。

目前，以工代賑尚未被法律明確規(guī)定為專門(mén)的就業(yè)促進(jìn)措施，但是通過(guò)中央在疫情期間強(qiáng)調(diào)利用以工代賑緩解就業(yè)危機(jī)以及地方各級(jí)人民政府采取的系列舉措中可以看出以工代賑的制度內(nèi)涵在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了相應(yīng)的擴(kuò)張，在疫情全球化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)下行、就業(yè)危機(jī)的新挑戰(zhàn)之下，其促進(jìn)就業(yè)的功能得到凸顯。在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)的重要交匯期，以工代賑制度內(nèi)涵向就業(yè)促進(jìn)方向擴(kuò)張符合社會(huì)實(shí)際的發(fā)展趨勢(shì)。

2 以工代賑作為就業(yè)促進(jìn)措施的適用及存在的問(wèn)題

面對(duì)疫情全球化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)與就業(yè)危機(jī)，許多專家學(xué)者建議擴(kuò)大以工代賑的實(shí)施范圍，開(kāi)發(fā)城市以工代賑建設(shè)項(xiàng)目，充分發(fā)揮以工代賑促進(jìn)就業(yè)的功能，緩解就業(yè)危機(jī)[13]。但是，屬于農(nóng)村扶貧政策、帶有社會(huì)救助屬性的以工代賑制度如何在就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域得到有效適用，則需要從以工代賑制度的運(yùn)行機(jī)制和適用范圍兩個(gè)方面分析論證。

2.1 以工代賑制度的運(yùn)行機(jī)制和適用范圍

2.1.1 以工代賑的資金來(lái)源和產(chǎn)出對(duì)象

以工代賑的理念是政府有責(zé)任代表社會(huì)為每一個(gè)有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的公民提供就業(yè)機(jī)會(huì)?；诖?，以工代賑的組織主體是國(guó)家，以工代賑的資金來(lái)自于政府的財(cái)政支出，而國(guó)家財(cái)政，具體而言，來(lái)自于全國(guó)人民的納稅，這決定了以工代賑的產(chǎn)出對(duì)象必須是公共物品。另一方面，在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的國(guó)家，財(cái)政的主要職能就是提供公共物品。

實(shí)際上，以工代賑同時(shí)提供了基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障這兩種類(lèi)型的公共物品[14]。以工代賑的工程項(xiàng)目都是水利設(shè)施、道路建設(shè)、植樹(shù)造林等典型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于實(shí)體性公共物品；以工代賑實(shí)施的主要目的之一就是對(duì)失業(yè)人口、貧困人口進(jìn)行救濟(jì)，因此，還提供了制度性的公共物品，即社會(huì)保障。

2.1.2 以工代賑的參與對(duì)象

獲得基本生活保障是公民的基本人權(quán)，社會(huì)有責(zé)任為其成員提供基本的生活保障，包括對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力者的無(wú)償救濟(jì)和為有勞動(dòng)能力者提供就業(yè)機(jī)會(huì)。以工代賑制度體現(xiàn)的正是為有勞動(dòng)能力者提供就業(yè)機(jī)會(huì)的政府責(zé)任，它強(qiáng)調(diào)有勞動(dòng)能力的公民不應(yīng)該依靠國(guó)家的無(wú)償救助生活，必須承擔(dān)依靠自己的勞動(dòng)換取基本生活保障的義務(wù)。

以工代賑的參與對(duì)象與社會(huì)救助的對(duì)象并不完全一致。社會(huì)救助是指國(guó)家對(duì)依靠自身努力難以滿足其基本生活需求的公民給予的物質(zhì)或服務(wù)幫助，救助對(duì)象包括三類(lèi)：無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源或者無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的居民、貧困人口以及災(zāi)民。以工代賑在社會(huì)救助領(lǐng)域的實(shí)施只能面向貧困人口和災(zāi)民，對(duì)于無(wú)勞動(dòng)能力者而言，“不勞而獲”是他們的基本人權(quán)。

2.1.3 以工代賑的“瞄準(zhǔn)機(jī)制”

“瞄準(zhǔn)機(jī)制”是指政策或項(xiàng)目能夠?qū)⒎鲐氋Y源送達(dá)至預(yù)期受援者的組織方式[15]?，F(xiàn)階段的以工代賑制度是為了解決區(qū)域性貧困問(wèn)題而設(shè)計(jì)的，所以具有鮮明的區(qū)域性瞄準(zhǔn)特征，將實(shí)施地區(qū)聚焦在“貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)”。以工代賑實(shí)行“低工資”制度，通過(guò)將公共項(xiàng)目建設(shè)的工資標(biāo)準(zhǔn)訂立在與農(nóng)業(yè)平均工資大致相等的基礎(chǔ)上，篩選參與對(duì)象范圍，排除勞動(dòng)機(jī)會(huì)成本較高的人，將參與對(duì)象瞄準(zhǔn)貧困人口。以工代賑的實(shí)施目的是確保參與人員獲得基本收入和最低生活保障，而不是為其提供舒適的生活條件。采取“低工資”制度，將以工代賑的勞務(wù)報(bào)酬設(shè)定在與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民務(wù)工收入相當(dāng)?shù)乃?，結(jié)合各地實(shí)際情況確定，可以過(guò)濾那些不需要救助的群體，使扶貧資源更多地流向貧困群眾。

2.1.4 以工代賑的適用范圍

基于以工代賑資金來(lái)源的國(guó)家財(cái)政屬性和產(chǎn)出對(duì)象的公共物品要求，若要以工代賑作為就業(yè)促進(jìn)措施在就業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，只能將以工代賑的適用范圍限定在公共性、公益性就業(yè)崗位，即以工代賑的參與者只能參與由政府作為出資主體或通過(guò)社會(huì)籌集資金開(kāi)發(fā)的，主要用于安置就業(yè)困難人員，符合社會(huì)公共利益需要的服務(wù)崗位和協(xié)助管理崗位。從以工代賑的參與對(duì)象和“低工資”制度來(lái)看，以工代賑只能作為貧困人口或者失業(yè)人口的就業(yè)促進(jìn)措施，發(fā)揮出社會(huì)救助和就業(yè)促進(jìn)的雙重作用。

現(xiàn)階段，作為一項(xiàng)農(nóng)村扶貧政策，以工代賑的適用還是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，通過(guò)農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施、文化旅游和林業(yè)草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為當(dāng)?shù)刎毨丝谔峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)，而就業(yè)崗位通常是短期的基礎(chǔ)性崗位，如打配井眼、開(kāi)挖渠道、鋪設(shè)管道等，沒(méi)有充分?jǐn)U展至符合公益需要、相對(duì)具有長(zhǎng)期性的服務(wù)型崗位和協(xié)助管理型崗位。

2.2 以工代賑作為就業(yè)促進(jìn)措施適用存在的問(wèn)題

以工代賑具有社會(huì)救助和就業(yè)促進(jìn)的雙重屬性，能夠起到扶貧和緩解就業(yè)危機(jī)的多重效果，切實(shí)減輕了疫情對(duì)就業(yè)造成的負(fù)面影響。但是，作為就業(yè)促進(jìn)措施，以工代賑因其獨(dú)特的制度內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制，在實(shí)施過(guò)程中存在一些問(wèn)題。

2.2.1 參與對(duì)象“受救助”權(quán)利保障不足

根據(jù)我國(guó)《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定，就業(yè)促進(jìn)的權(quán)利主體主要包括失業(yè)人員以及就業(yè)困難人員，而以工代賑的參與對(duì)象是無(wú)法維持基本生活保障的需要扶持的農(nóng)村貧困人口，屬于“賑濟(jì)對(duì)象”，表現(xiàn)出明顯的需救助特征，但是，對(duì)于失業(yè)人員與就業(yè)困難人員而言，獲得基本生活保障并不是其面臨的主要問(wèn)題。

針對(duì)就業(yè)促進(jìn)，國(guó)家具有擴(kuò)大就業(yè)、發(fā)展職業(yè)教育和培訓(xùn)、完善就業(yè)援助制度、保障平等就業(yè)權(quán)和提供就業(yè)服務(wù)等法定責(zé)任，旨在促進(jìn)權(quán)利主體充分就業(yè)和保障公平就業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與就業(yè)發(fā)展，使公民獲得有尊嚴(yán)的基本生活需要和發(fā)展需要。而以工代賑的實(shí)施主要是使貧困人口獲得基本生活需要，獲取最低生活保障，具有強(qiáng)烈的救助色彩。從整體的制度目標(biāo)來(lái)看，以工代賑制度的實(shí)施目標(biāo)在于救助貧困，而就業(yè)促進(jìn)制度的實(shí)施目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。無(wú)論是參與對(duì)象的特點(diǎn)，還是制度屬性，二者都具有明顯不同。

如果將以工代賑明確為專門(mén)的就業(yè)促進(jìn)措施，相較于其他的就業(yè)促進(jìn)權(quán)利主體，可能會(huì)導(dǎo)致以工代賑參與對(duì)象接受社會(huì)救助的權(quán)利得不到充分保障，不利于社會(huì)救助制度的實(shí)施，并且模糊社會(huì)救助法和就業(yè)促進(jìn)法的法律實(shí)施。

2.2.2 適用范圍具有局限性

就業(yè)促進(jìn)制度的目標(biāo)旨在實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)，所以其適用范圍囊括所有就業(yè)領(lǐng)域，如勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)等方面的崗位。而以工代賑制度因其資金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，決定了產(chǎn)出對(duì)象必須是公共物品，所以適用范圍只能限定在政府作為出資主體或通過(guò)社會(huì)籌集資金開(kāi)發(fā)的，主要用于安置就業(yè)困難人員，符合社會(huì)公共利益需要的服務(wù)崗位和協(xié)助管理崗位。而且，目前以工代賑存在提供的就業(yè)崗位范圍以農(nóng)村扶貧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的基礎(chǔ)性崗位為主，公共性崗位提供不足的問(wèn)題，在實(shí)踐中進(jìn)一步縮小了制度本身所涵蓋的適用范圍。

相較于其他就業(yè)促進(jìn)措施，如促進(jìn)各行業(yè)自主創(chuàng)業(yè)、加強(qiáng)各個(gè)領(lǐng)域崗位的職業(yè)培訓(xùn)、完善就業(yè)服務(wù)體系等，以工代賑的適用范圍過(guò)于狹窄，要將以工代賑作為專門(mén)的就業(yè)促進(jìn)措施，充分發(fā)揮出擴(kuò)大和促進(jìn)就業(yè)的作用，則必須擴(kuò)大以工代賑的適用范圍。

3 推動(dòng)以工代賑作為就業(yè)促進(jìn)措施適用的思考

現(xiàn)階段的以工代賑是指政府投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施工程，受賑濟(jì)者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬，以此取代直接賑濟(jì)的一項(xiàng)扶持政策，屬于扶貧戰(zhàn)略政策體系。但是以工代賑在實(shí)踐中的作用已經(jīng)突破了其所屬的扶貧制度體系，在社會(huì)救助領(lǐng)域和就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域產(chǎn)生了福利覆蓋和重疊，與就業(yè)促進(jìn)法律制度體系中的就業(yè)援助制度在功能上具有一致性，二者兼具社會(huì)救助和就業(yè)促進(jìn)雙重屬性。

就業(yè)援助制度是指政府采取稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等辦法，通過(guò)公益性崗位安置等途徑，對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助[16]。2007年《就業(yè)促進(jìn)法》頒布，就業(yè)援助作為就業(yè)促進(jìn)的專項(xiàng)制度首次以法律的形式確定下來(lái)，成為就業(yè)促進(jìn)法律制度中的重要部分。2014年《社會(huì)救助暫行辦法》中又明確規(guī)定了就業(yè)援助的內(nèi)容，將就業(yè)援助納入社會(huì)救助法律體系之中。但是，對(duì)于就業(yè)援助制度的法律規(guī)定并不完善，表現(xiàn)之一就是就業(yè)援助的對(duì)象缺乏明確規(guī)定，具體范圍取決于各省、自治區(qū)、直轄市的實(shí)際情況。法律在對(duì)就業(yè)援助制度進(jìn)行完善的過(guò)程中，可以將以工代賑納入就業(yè)援助的具體措施，將貧困人口列入就業(yè)援助的對(duì)象范圍，既使以工代賑成為專門(mén)的就業(yè)促進(jìn)措施，又豐富了就業(yè)援助法律制度的內(nèi)涵，推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)保障法律體系的發(fā)展。

在擴(kuò)大以工代賑的適用范圍方面，首先，充分開(kāi)發(fā)城市中的公共性崗位，包括社區(qū)管理崗位、社區(qū)服務(wù)崗位、社區(qū)內(nèi)單位的后勤崗位，具體可以細(xì)化到社區(qū)交通執(zhí)勤、市場(chǎng)管理、環(huán)境管理、物業(yè)管理等管理性崗位，社區(qū)安保、保潔、公用設(shè)施維護(hù)、停車(chē)場(chǎng)管理等服務(wù)性崗位以及門(mén)衛(wèi)、收發(fā)員等后勤崗位。目前，我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)業(yè)具有很大的就業(yè)潛力。2020年8月7日，在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司司長(zhǎng)陳越良就發(fā)展社區(qū)服務(wù)以促進(jìn)就業(yè)、保障農(nóng)民工的基本生活等內(nèi)容答記者問(wèn)時(shí)提出：“社區(qū)服務(wù)業(yè)的就業(yè)空間很大，我國(guó)有14億人口，假如按照100比1的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃社區(qū)服務(wù)人員隊(duì)伍，社區(qū)服務(wù)業(yè)就可以創(chuàng)造1 400萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位?！逼浯危龠M(jìn)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)提供相結(jié)合。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)對(duì)于基本公共服務(wù)的需求也在不斷增加，公益性崗位開(kāi)發(fā)空間很大，加之農(nóng)村地區(qū)生態(tài)保護(hù)的特別需要，在生態(tài)護(hù)林員、森林防火員等崗位方面具有較大的發(fā)展空間。在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮好以工代賑的就業(yè)促進(jìn)作用，更有利于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)公益性崗位開(kāi)發(fā)，公益性崗位開(kāi)發(fā)為促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)造前提的協(xié)同發(fā)展方式。

最后，可以參照就業(yè)援助的具體方式，對(duì)招募貧困勞動(dòng)力參與工程建設(shè)或者提供基礎(chǔ)性崗位的企業(yè)給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款等優(yōu)惠政策。以國(guó)家間接投入資金、企業(yè)組織工程建設(shè)或者提供就業(yè)崗位的方式，促進(jìn)就業(yè)的同時(shí)，降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)促進(jìn)互相帶動(dòng)，形成社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。