政府主導(dǎo)下公益創(chuàng)投項目運作成效及困境破解

嚴 濤 董瓔慧

（1.安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院電子商務(wù)學院 安徽·蕪湖 241002）（2.中共信陽市委黨校 河南·信陽 464000）

公益創(chuàng)投作為一項基層政府治理的工具，在培育社會組織、發(fā)展公益人才、整合社會服務(wù)資源以及提高社區(qū)治理水平等方面發(fā)揮著重要作用。在行政化助推和品牌化要求下，以基層政府主導(dǎo)為核心的公益創(chuàng)投，在取得一定實踐成效的同時，也面臨著社會組織定位不清、項目與組織對接程度低、項目運作權(quán)轉(zhuǎn)移等諸多問題，轉(zhuǎn)變理念與創(chuàng)新范式很有必要。而重點培育人才、系統(tǒng)化監(jiān)管以及多樣激勵舉措，這是更好地發(fā)揮公益創(chuàng)投激活社會活力、創(chuàng)新基層治理機制作用的有效舉措。

一、公益創(chuàng)投項目的理論淵源及其實踐定位

公益創(chuàng)投作為政府的一項治理工具，起始于經(jīng)濟金融領(lǐng)域的風險創(chuàng)投理念，即利用天使投資基金對特定初始階段的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)項目予以投資，以有效提升投資的現(xiàn)實回報率。[1]在此基礎(chǔ)上，公益創(chuàng)投項目區(qū)別于風險創(chuàng)投項目的關(guān)鍵之處在于：其一，公益創(chuàng)投并非以經(jīng)濟效益為出發(fā)點，而是服務(wù)于社會效益，其不以貨幣作為績效計量單位，而以社會影響力作為主要評價要素；[2]其二，投資主體不是風投公司，而是政府，通過利用公共財政予以投資，彰顯服務(wù)型政府職能角色的行為設(shè)定；其三，其執(zhí)行主體也非單一組織，而是需要整合社會服務(wù)資源，調(diào)動各方力量共同參與治理服務(wù)。

然而，公益創(chuàng)投項目在機制設(shè)計上仍與風險創(chuàng)投有相似之處：其一，公益創(chuàng)投與風險創(chuàng)投的目的均交相考慮項目與人兩個維度，即不僅旨在彰顯項目良好的收益，更是借機培育社會或經(jīng)濟領(lǐng)域的人才隊伍，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[3]其二，在具體運作方面采取項目化管理的方法，即圍繞“項目設(shè)計－項目執(zhí)行－項目評估”三個環(huán)節(jié)，鍛煉工作能力與重塑工作觀念，由原有的“交付命令－執(zhí)行任務(wù)”行政化模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤白园l(fā)創(chuàng)新－探索執(zhí)行”的項目化模式。

從具體實踐來看，公益創(chuàng)投在基層社會治理創(chuàng)新中扮演著重要作用。首先，有助于顯著增強基層社會治理資源庫中的項目與組織人才儲量[4]，從而使得基層具有更強的創(chuàng)新潛力和建設(shè)品牌的可能性。其次，有助于激活廣大城鄉(xiāng)社區(qū)創(chuàng)新的積極性和內(nèi)在活力，并推進其轉(zhuǎn)化工作思路和工作模式，更加符合“新時代”與“城區(qū)”工作特點，助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展。最后，公益創(chuàng)投項目旨在借助社會力量，推動城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量和范圍得以提升和擴展，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，并借助項目化平臺促使廣大群眾從服務(wù)接受者走向項目參與者進而轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極行動者，由此進一步激活社會活力，推進社會力量廣泛參與到社區(qū)治理實踐之中。

二、激發(fā)社會創(chuàng)新動力：公益創(chuàng)投項目開展的實踐成效

H市M街道在推進公益創(chuàng)投的四年歷程中，通過一系列在地化政策與本土化實踐，在激活基層社會力量、培育社會治理人才、創(chuàng)新社會治理機制等方面取得的成效初顯。

首先，豐富社區(qū)社會組織數(shù)量，進一步撬動社區(qū)服務(wù)資源。H市M街道目前共有39個注冊登記類城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織，其中村（社區(qū)）社會組織18個，業(yè)務(wù)范圍涵蓋為老年人、兒童青少年、婦女等特定人群提供專業(yè)社會工作服務(wù)，培育發(fā)展社區(qū)社會組織，開展社區(qū)治理、文體活動、矛盾糾紛調(diào)解、應(yīng)急救護、救災(zāi)救援等服務(wù)內(nèi)容。此外，每個村（社區(qū)）至少有1家實施依法登記的樞紐型、支持型社會組織，聯(lián)動備案類社區(qū)社會組織，實現(xiàn)村（社區(qū)）社會組織覆蓋率達到100%。根據(jù)H市相關(guān)政策規(guī)定，公益創(chuàng)投項目的申報主體須為經(jīng)H市民政局注冊登記的社會組織，且由城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織承接的項目不少于項目總個數(shù)的80%，這為基層政府扶持城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織發(fā)展提供了政策支撐。

其次，公益創(chuàng)投項目內(nèi)涵獲以拓展，服務(wù)效能得到有效彰顯。H市公益創(chuàng)投項目的申報類型由街鎮(zhèn)中心任務(wù)、老年人、婦女家庭、新居民、兒童青少年、殘疾人及家屬、貧困無助者等方面組成，基本實現(xiàn)服務(wù)人群全覆蓋。同時，自2018年以來，關(guān)于街鎮(zhèn)中心任務(wù)項目個數(shù)的有關(guān)要求也從不少于項目總個數(shù)的80%降至50%，公益創(chuàng)投項目內(nèi)容和目標的轉(zhuǎn)變，有助于調(diào)動城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織參與村（社區(qū)）建設(shè)、社會治理和公共服務(wù)領(lǐng)域，通過提供更加精準、更加優(yōu)質(zhì)的社會化服務(wù)，更好地滿足轄區(qū)居民的多元化需求，一定程度上補充了村（社區(qū)）日常工作與服務(wù)的未盡之處，提高了轄區(qū)居民的幸福感和歸屬感，激發(fā)了社會創(chuàng)新的活力。

最后，借助項目化機制，打造出一批街道社會治理人才隊伍。H市M街道公益創(chuàng)投項目的順利實施，離不開城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織工作團隊的努力，也離不開H市M街道社會組織黨群服務(wù)中心和社會工作站專家團隊支持。同時，社會組織是否擁有完備的督導(dǎo)培訓(xùn)體系，社工是否具備較好的執(zhí)行能力，是否具有健全的服務(wù)和創(chuàng)新意識，也有著關(guān)鍵影響力。一個成功的公益創(chuàng)投項目，不僅要滿足服務(wù)對象的需求，同時也要滿足服務(wù)提供者的成長需求，滿足社會組織的發(fā)展需求，滿足落地社區(qū)自治建設(shè)需求。通過開展公益創(chuàng)投項目，H市M街道各城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織社工團隊的項目策劃和執(zhí)行能力得到了鍛煉，服務(wù)意識和創(chuàng)新意識有所提升，組織定位有一定明晰。同時，在社工開展專業(yè)化服務(wù)過程中，積極賦能服務(wù)對象，挖掘了一批志愿者骨干參與村（社區(qū)）治理，并整合了數(shù)量可觀的社會力量融入到村（社區(qū)）建設(shè)中，形成了“助人自助再助人”的良好氛圍。

三、組織內(nèi)卷與控制權(quán)轉(zhuǎn)移：公益創(chuàng)投項目運作的實踐困境

H市M街道推進公益創(chuàng)投項目在數(shù)量和內(nèi)容層面取得了部分成效，但因囿于政府的行政化主導(dǎo)、運作機制的不完善、組織內(nèi)部管理松散，也存在著多重亟待解決的問題。

首先，社區(qū)社會組織定位不清。從本質(zhì)而言，作為組織化載體的社區(qū)社會組織，其主要借助項目化運作而在社區(qū)開展多元化服務(wù)，進而彰顯激發(fā)基層活力、滿足群眾多元異質(zhì)化需求的功能。目前，H市M街道已經(jīng)系統(tǒng)打造諸多服務(wù)空間，例如街道級的社會工作站、各個社區(qū)的文化大禮堂與黨群服務(wù)中心，這是可以作為社會組織開展服務(wù)的空間基礎(chǔ)。然而，H市M街道社區(qū)社會組織在命名過程中容易混淆組織名稱與空間陣地，例如XX社區(qū)社會組織服務(wù)中心、XX文化禮堂。

如此命名方式容易產(chǎn)生兩類問題：其一，模糊化基層社會治理創(chuàng)新邏輯，為后期社會治理創(chuàng)新經(jīng)驗梳理造成語詞障礙。基層社會治理創(chuàng)新品牌主要強調(diào)幾個核心模塊，例如公共服務(wù)空間設(shè)計與硬件、社會組織典型行動案例、特色社會服務(wù)項目品牌、社區(qū)工作者典型案例，如此采取交叉方式進行命名，容易造成混淆，例如“H市L村文化禮堂社會組織在L村文化禮堂開展了一場別開生面的社區(qū)文化活動，引發(fā)村民的廣泛關(guān)注”。其二，過于強調(diào)村（社區(qū)）屬性，難以營造街道級共建共治共享社會治理共同體。基層社會治理創(chuàng)新的重點在于街鎮(zhèn)，需要依托村（社區(qū)）的社區(qū)治理創(chuàng)新，然而前者的績效并非后者績效的疊加后果，而是要優(yōu)化街道內(nèi)部社會治理資源、社會組織與社會服務(wù)項目的組合。過于將社會組織名稱以村（社區(qū)）名稱開頭，容易導(dǎo)致社會組織“自閉性”發(fā)展，即僅重視在本社區(qū)內(nèi)開展社會服務(wù)，而輕視跨社區(qū)運作，這種運作路徑容易導(dǎo)致社區(qū)社會組織附屬于本村（社區(qū)）開展工作，公益創(chuàng)投資金也大多數(shù)成為村（社區(qū)）活動的額外經(jīng)費。長此以往，不利于H市M街道培育出本土型具有卓越項目管理能力的社會工作人才隊伍與專業(yè)社會組織。

其次，公益創(chuàng)投項目與社區(qū)社會組織對接程度較弱，難以有效激勵組織負責人。公益創(chuàng)投項目在基層社會治理創(chuàng)新中扮演著基礎(chǔ)性角色，借助公益創(chuàng)投項目資金是為了提供社會組織早期成長發(fā)展的資源，使落地組織能夠在項目運作中了解項目運作的規(guī)則與注意事項，并練習項目管理知識，激發(fā)社會治理創(chuàng)新活力，如此做的目的是推進特定社區(qū)社會組織成長與發(fā)展轉(zhuǎn)化為專業(yè)社會組織，以承接街道部分轉(zhuǎn)移出去的工作職能。然而，我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，諸多社區(qū)社會組織并沒有熱衷公益創(chuàng)投項目，反而有諸多排斥。

究其原因：首先，公益創(chuàng)投項目資金量過少，大多數(shù)項目金額不足1萬元，難以由專人來運作項目?？陀^而言，公益創(chuàng)投項目資金量較少并無問題，其目的是為了訓(xùn)練村（社區(qū)）書記或民政員了解掌握項目管理知識，以及為開展村（社區(qū)）治理創(chuàng)新服務(wù)項目探索提供資金支持。然而，主觀而言，一旦項目資金無法對實施者形成激勵，就需要從情感層面提供一定的補償，但是我們長期以來僅重視將公益創(chuàng)投項目作為行政性工作，利用“申報－執(zhí)行－評估”流程推進項目運作，缺乏在過程中對村（社區(qū)）書記或民政員的有效督導(dǎo)，也未能重視在事后給予相應(yīng)的名譽，同時村（社區(qū)）書記或民政員彼此之間也缺乏對績效考核基準的認知，因此傾向于以抱團形式對公益創(chuàng)投項目采取消極態(tài)度。其次，公益創(chuàng)投項目運作在街道社會治理創(chuàng)新中屬于增量創(chuàng)新任務(wù)，增加村（社區(qū)）書記或民政員額外的工作負擔，使其不愿意投入過多的精力與時間。村（社區(qū)）書記或民政員傳統(tǒng)性的角色職責并未轉(zhuǎn)移出去，社會治理創(chuàng)新對于他們而言更多是新增工作任務(wù)，而且公益創(chuàng)投任務(wù)完成需要一套新的行動規(guī)則與意識，與原有的“聽從命令、執(zhí)行任務(wù)”方式有所不同，需要有較強的主體意識與獨立工作能力。最后，公益創(chuàng)投項目由于標的要求，與部分社區(qū)社會組織的組織定位有所不符，使得很多社會組織只能依從標的要求設(shè)計項目以獲得資金，抑或是疏離申報公益創(chuàng)投項目。從長期而言，項目標的要求會影響到組織生存和長期發(fā)展，使其容易產(chǎn)生雙重后果，即唯項目導(dǎo)向而忽視組織定位[5]，或是重視組織定位但難以取得項目資金申報。

最后，社區(qū)社會組織項目運作權(quán)轉(zhuǎn)移，公益創(chuàng)投制度效能衰微。公益創(chuàng)投項目本身作為街道社會治理創(chuàng)新的支點工作，試圖以此建設(shè)一批能夠運作社會組織和服務(wù)項目的人才隊伍，發(fā)現(xiàn)、培育與建設(shè)一批村（社區(qū)）治理的核心群體，構(gòu)建系列特色基層社會治理創(chuàng)新品牌。但是，由于公益創(chuàng)投項目激勵不足、社區(qū)行政化程度較高、社區(qū)社會組織定位不清，導(dǎo)致公益創(chuàng)投項目并未有效實現(xiàn)績效，相反逐步為原有的“街道－社區(qū)”管理體系所吸納，未能有效擴展出新生社會治理創(chuàng)新績效。

這表現(xiàn)為，首先，部分社區(qū)社會組織將自身所承接的公益創(chuàng)投項目，以聯(lián)合運作的方式委托轄區(qū)內(nèi)其他人員充裕、能力強勁的社會組織開展，同時，承接公益創(chuàng)投項目負責人僅是在申報與評估時期露面，日常很少或不參與到公益創(chuàng)投項目的執(zhí)行過程中，加之資金、落地區(qū)域和人員等限制，公益創(chuàng)投項目更多地采取最低標準開展，僅滿足于日常開展一些手工活動或社區(qū)活動，質(zhì)量較低難于形塑出特色社區(qū)治理創(chuàng)新品牌。其次，部分社區(qū)社會組織在參與街道社會治理創(chuàng)新過程中經(jīng)常表現(xiàn)出推諉、懈怠等消極情緒，對組織日常管理與項目申報缺乏責任心，大多數(shù)社區(qū)社會組織陷入空轉(zhuǎn)狀態(tài)，甚至有成為“僵尸型”社會組織風險[6]。例如，部分社區(qū)社會組織因并未完成稅務(wù)申報，導(dǎo)致社會組織注冊資金被用于繳納罰款，產(chǎn)生賬戶凍結(jié)現(xiàn)象，對后期社區(qū)社會組織發(fā)展和轉(zhuǎn)讓造成障礙。最后，社區(qū)社會組織缺乏活力、村社區(qū)缺乏創(chuàng)新動力、社區(qū)管理模式尚未轉(zhuǎn)變，這些問題將會困擾街道社會治理可持續(xù)性創(chuàng)新。街道可持續(xù)性社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)是特色社會服務(wù)項目、具備執(zhí)行力的社區(qū)社會組織、擁有專業(yè)能力的社會工作隊伍，然而公益創(chuàng)投項目運作的行政化與形式化，致使可持續(xù)性社會治理創(chuàng)新難以落地。

四、思路轉(zhuǎn)換與模式創(chuàng)新：公益創(chuàng)投項目可持續(xù)性開展的路徑

鑒于公益創(chuàng)投項目內(nèi)涵以及M街道社區(qū)治理創(chuàng)新實際，我們認為后續(xù)公益創(chuàng)投項目應(yīng)該轉(zhuǎn)變工作思路，建設(shè)與轉(zhuǎn)變既有的體制機制，推進建設(shè)基層政府社會治理人才隊伍、豐富社區(qū)社會組織儲量、營造特色社會服務(wù)項目品牌、構(gòu)建社會治理可持續(xù)性創(chuàng)新的體制機制。

首先，轉(zhuǎn)變基層政府公益創(chuàng)投項目重點，由培育特色治理品牌到杰出治理人才。M街道公益創(chuàng)投項目的開展雖然是遵行H市“公益創(chuàng)投”的政策指引，但應(yīng)當將其合并到基層社會治理體系中。當前，鑒于公益創(chuàng)投項目運作成效不足，執(zhí)行主體大多是應(yīng)付性開展，原因不僅在于資金支持力度不足，無法開展大型活動，同時也包括社區(qū)社會組織大多是社區(qū)工作者所運作，無法為社區(qū)增添額外的工作力量。鑒于此，第一，應(yīng)當推進社區(qū)社會組織社會化運作，村（社區(qū)）治理應(yīng)當在日常社區(qū)活動中發(fā)現(xiàn)人才、建設(shè)核心群體，逐漸將社會組織實際運作權(quán)轉(zhuǎn)移給社區(qū)居民。第二，支持特定社區(qū)社會組織跨區(qū)域運作，基于自身項目優(yōu)勢靈活地設(shè)計項目。例如“卓越青少年訓(xùn)練營”“慢性病日常管理系列講座”等內(nèi)容，社區(qū)工作者可以利用新興自媒體廣泛發(fā)布社會活動，吸納社區(qū)民眾的參與。第三，推進公益創(chuàng)投項目與社會組織黨群服務(wù)中心和社會工作站緊密結(jié)合。社會工作站的核心任務(wù)是摸底調(diào)查困難家庭、鏈接政策資源、供給社會福利。然而，由于工作力量稀缺無法構(gòu)建長效社會服務(wù)機制。為此，可以逐步建立“社工+義工”合作模式，積極發(fā)展志愿服務(wù)群體，利用公益創(chuàng)投項目以期建設(shè)長效服務(wù)機制，后期基于此可以逐步提煉特色社區(qū)服務(wù)品牌。第四，設(shè)計系列專題培訓(xùn)課程，圍繞項目設(shè)計與管理、社會創(chuàng)新與公益創(chuàng)投、社會工作理論與實務(wù)等專題進行設(shè)計系列課程，助推從業(yè)人員學習專業(yè)知識與理論，更新知識儲備，自覺將日常服務(wù)與街道社會治理中心工作結(jié)合起來。

其次，做好社區(qū)社會組織、組織法人和項目系統(tǒng)化監(jiān)管，從源頭上確保項目運作的可能性。公益創(chuàng)投項目運作的前提是轄區(qū)內(nèi)有健康、有能力、規(guī)范的承接主體。公益創(chuàng)投項目為何出現(xiàn)無組織可接、有組織可接卻不能持續(xù)運作的現(xiàn)象，原因在于社區(qū)社會組織內(nèi)部管理不健全、社會組織法人的公益理念、項目運行過程中監(jiān)管不到位。對此，我們認為，第一，結(jié)合民政部關(guān)于開展“僵尸型”社會組織專項整治行動[7]，科學有效開展街道社區(qū)社會組織盡職調(diào)查和集中整治工作，剔除一些不合規(guī)、不作為的社區(qū)社會組織。第二，做好社區(qū)社會組織法人的管理，指導(dǎo)其完善組織內(nèi)部制度建設(shè)。第三，在公益創(chuàng)投實踐中，也會存在“重兩頭輕中間”的現(xiàn)象[8]，即對于公益項目的申請和驗收這兩“頭”尤為重視，而過程監(jiān)管處于缺位狀態(tài)。對此，構(gòu)建公益創(chuàng)投項目的前置評估機制、臨時抽查機制、中期評估機制，對公益創(chuàng)投過程實行動態(tài)監(jiān)測，及時披露監(jiān)管信息，糾正項目過程中偏離目標的行為，推進活動設(shè)計內(nèi)涵與形式提升。

最后，建立社會治理創(chuàng)新激勵機制，提升社會治理從業(yè)工作者的積極性。經(jīng)過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)社會組織開展公益創(chuàng)投項目積極性不高的原因如下：對公益創(chuàng)投項目程序與政策知曉程度低、缺乏必要的知識儲備而不知如何做、主體定位不清而不愿意付出精力與時間、對本社區(qū)服務(wù)意識薄弱而大多數(shù)依據(jù)行政性指令開展工作。對此，我們認為，第一，加強關(guān)于公益創(chuàng)投項目的輿論宣傳，營造社會關(guān)于該服務(wù)活動的知曉率，并且強化社區(qū)社會組織負責人與聯(lián)絡(luò)人的奉獻意識。第二，設(shè)置“優(yōu)秀社會治理人才”榮譽稱號，對于取得特色社區(qū)治理品牌的村（社區(qū)）的社區(qū)工作者、具有奉獻意識的社會工作站和黨群社會組織服務(wù)中心從業(yè)人員、專職網(wǎng)格員、社區(qū)社會組織負責人進行榮譽表彰，建設(shè)社會治理共同體意識，使得他們不以自身職位而識別身份，而是構(gòu)建區(qū)域性共建共治共享社會治理共同體的身份。第三，優(yōu)化督導(dǎo)培訓(xùn)機制，從人生價值、心理健康、職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)技能等方面給予常態(tài)化支持，以期提升專業(yè)認同感、服務(wù)成就感。