推動湖南職業(yè)教育法治化建設研究

周 亮

（湖南科技職業(yè)學院，湖南 長沙 410004）

2021 年4 月，習近平總書記對職業(yè)教育工作作出重要指示時指出：“在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，職業(yè)教育前途廣闊、大有可為?！盵1]改革開放以來，職業(yè)教育為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的人才和智力支撐，其重要地位和作用越來越凸顯，但職業(yè)教育體系建設不完善，特別是職業(yè)教育法治化建設不健全的問題，已經(jīng)嚴重影響到職業(yè)教育落實立德樹人的根本任務和培養(yǎng)高素質(zhì)技術技能人才、能工巧匠、大國工匠的辦學效果。進一步發(fā)展職業(yè)教育，推進職業(yè)教育改革，提高職業(yè)教育質(zhì)量，必須依靠法治。

一、湖南職業(yè)教育法治化存在的主要問題

新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱“《職業(yè)教育法》”）于2022 年5 月1 日開始實施，這意味著職業(yè)教育法治化發(fā)展得到了進一步強化，對推動職業(yè)教育發(fā)展、提高勞動者素質(zhì)、促進經(jīng)濟社會發(fā)展必將發(fā)揮更加積極的作用。近年來，湖南職業(yè)院校不斷完善學校內(nèi)部治理體系，提升治理能力，在職業(yè)教育發(fā)展方面取得了較好的成績。但隨著湖南職業(yè)教育進一步提質(zhì)培優(yōu)，受國家職業(yè)教育法和職業(yè)教育行政法規(guī)數(shù)量有限、地方立法過于分散、缺乏統(tǒng)一性等因素影響，特別是湖南職業(yè)教育自身發(fā)展過程中存在的制度缺失、法治供給不足的矛盾與問題日益突出，湖南職業(yè)教育的健康可持續(xù)發(fā)展受到了嚴重制約。

（一）湖南職業(yè)教育地方立法數(shù)量不足

職業(yè)教育作為國民教育體系中的重要一環(huán)，其地位卻沒有得到足夠重視，現(xiàn)有的有關職業(yè)教育的國家法律不多，體系也不完整。目前，在國家法律層面，主要是出臺了《職業(yè)教育法》。這是我國職業(yè)教育法治化的標志性法律，最大程度上規(guī)范著我國職業(yè)教育的發(fā)展?！堵殬I(yè)教育法》從1996 年開始實施，于2022 年4 月修訂完成，5 月1 日正式實施。除此之外，針對職業(yè)教育發(fā)展的國家法律并不多，更多的是行政法規(guī)和規(guī)章制度。湖南除了《湖南省職業(yè)教育條例》外，也沒有再頒布其他的有關職業(yè)教育的地方性法規(guī)。在新修訂的《職業(yè)教育法》頒布實施后，湖南要進行新的職業(yè)教育立法，估計也還需要一段時間。目前更多的是依靠政府出臺的《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014 年）、《國務院辦公廳關于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（2017 年）、《湖南省職業(yè)學校校企合作促進辦法》（2018 年）、《湖南省職業(yè)教育改革實施方案》（2020 年）等規(guī)章來推動職業(yè)教育發(fā)展。相比而言，政策的公開性、透明度、穩(wěn)定性、強制性均不及法律。因此，目前來看，職業(yè)教育的發(fā)展僅依靠政策來進行調(diào)控，而地方立法部門沒有提供足夠及時有效的促進職業(yè)教育發(fā)展的制度保障，凸顯了職業(yè)教育法制供給不足、法律體系不完備等問題。

（二）湖南職業(yè)教育地方法治化體系不完整

職業(yè)教育法治化作為教育法治化的重要組成部分，是我國建設法治國家的應有之義，是職業(yè)教育法律制度制定、執(zhí)行、救濟、研究等要素組成的有機統(tǒng)一的動態(tài)體系[2]。1996 年《職業(yè)教育法》的頒布實施，標志著我國職業(yè)教育走上了依法治教的道路，而新修訂的《職業(yè)教育法》的實施，意味著職業(yè)教育的法治化水平得到了進一步提高。在全面依法治國大背景下，職業(yè)教育的法治化得到了進一步完善。但從湖南職業(yè)教育法治體系來看，湖南還缺少足夠的地方性法規(guī)來規(guī)范、推動職業(yè)教育發(fā)展。特別是隨著職業(yè)教育改革深入推進，在高校辦學自主權進一步擴大和落實，高校內(nèi)外治理環(huán)境更加復雜、治理難度越來越大的情況下，僅僅依靠體系呈現(xiàn)碎片化、缺乏系統(tǒng)性、不能深入全面地體現(xiàn)現(xiàn)代職業(yè)教育的要求和特征的《湖南省職業(yè)教育條例》等法規(guī)政策[3]，不出臺關于產(chǎn)教融合、校企合作、教師發(fā)展、經(jīng)費支持、法律責任等具體法律法規(guī)，很難推動職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）湖南職業(yè)教育地方立法缺乏特色

湖南是職業(yè)教育大省，但還不能說是職業(yè)教育強省。根據(jù)《2020 年湖南省高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報告》統(tǒng)計，2020 年湖南省有高職高專院校74 所，在校生數(shù)70.29 萬。湖南頒布并修訂了《湖南省職業(yè)教育條例》，但該條例修訂時間長，早已不適應職業(yè)教育發(fā)展的新形勢、新發(fā)展、新要求，且模仿原《職業(yè)教育法》的簡約風格，內(nèi)容中提倡性、號召性條款遠多于實質(zhì)性、具體性條款，因循舊法的條款遠多于自主創(chuàng)新的條款[4]，既缺乏湖南職業(yè)教育的法治特色，更沒有長遠的、穩(wěn)定的促進職業(yè)教育發(fā)展的法治目標。大量低水平、重復立法凸顯了湖南職業(yè)教育立法的滯后性、落后性。準確立法是改善治理、保障法治的前提[5]。湖南職業(yè)教育發(fā)展頗具地方特色，必須堅持“三高四新”戰(zhàn)略定位和使命任務，構建完善的校企合作育人、產(chǎn)教融合、師資發(fā)展、政府支撐等方面的職業(yè)教育法治體系。

（四）湖南職業(yè)教育地方法治執(zhí)行不力

從目前地方推動職業(yè)教育發(fā)展的實際情況看，主要是通過政策性文件對職業(yè)教育進行引導、規(guī)范，這凸顯了教育法治的權威性不足、執(zhí)行力有限的問題。要推動職業(yè)教育的規(guī)范化發(fā)展，對職業(yè)教育開展行政執(zhí)法是必要的，而開展行政執(zhí)法的前提是必須有法可依。然而，總體而言，我國教育行政執(zhí)法是國家整個行政執(zhí)法中最薄弱的執(zhí)法之一。目前，全國人大和地方省級人大通過開展《職業(yè)教育法》執(zhí)法檢查，推動《職業(yè)教育法》落地落細。湖南省人大常委會通過采取實地檢查、聽取匯報、會議座談、個別走訪、調(diào)查核實等方式，從加大職業(yè)教育發(fā)展的保障力度等方面，對各市州落實職業(yè)教育“一法一條例”（《職業(yè)教育法》《湖南省職業(yè)教育條例》）的情況進行執(zhí)法檢查，推動了湖南職業(yè)教育發(fā)展。然而，湖南省人大常委會“一法一條例”的執(zhí)法檢查僅是例行性的工作檢查，并沒有上升為執(zhí)法機構的強制性檢查，其檢查結果缺乏激勵與懲罰措施的保障，也很難引起校企雙方的高度重視。

二、湖南職業(yè)教育地方立法不足的主要原因

《國家職業(yè)教育改革實施方案》（2019 年）中明確指出，要加快推進修訂和落實《職業(yè)教育法》，鼓勵地方因地制宜，制定和頒布促進職業(yè)教育發(fā)展的地方性法規(guī)?！蛾P于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》（2021 年）指出，加快修訂職業(yè)教育法，地方結合實際制定修訂有關地方性法規(guī)。雖然《職業(yè)教育法》最終修訂實施，然而卻難以解決湖南職業(yè)教育地方立法總體數(shù)量不足、質(zhì)量不高的現(xiàn)實問題。

（一）地方立法部門被動立法較多

地方立法部門對職業(yè)教育立法更多的是為了對應國家對職業(yè)教育的立法，很多并沒有仔細地研究地方職業(yè)教育發(fā)展情況，或者調(diào)研不充分而被動立法。例如，原《職業(yè)教育法》出臺以來，各地分別以“條例”“規(guī)定”或“實施辦法”進行職業(yè)教育立法，以順應原《職業(yè)教育法》立法的精神。湖南基本上也是如此。根據(jù)原《職業(yè)教育法》，修訂了《湖南省職業(yè)教育條例》，且這個條例主要是參照原《職業(yè)教育法》的內(nèi)容而修訂，并沒有體現(xiàn)出湖南職業(yè)教育發(fā)展的實際情況和特色。因此，湖南職業(yè)教育的地方立法和政策并沒有充分體現(xiàn)出湖南職業(yè)教育的發(fā)展特色、階段性特點。目前，湖南職業(yè)教育改革正處于發(fā)展關鍵期，需要更完善的地方職業(yè)教育法治體系，以鼓勵全社會參與和支持職業(yè)教育發(fā)展，以服務于湖南創(chuàng)新引領開放崛起戰(zhàn)略，為經(jīng)濟提質(zhì)、增速、轉(zhuǎn)型提供高素質(zhì)技術技能人才支撐，從制度上推動、保障湖南職業(yè)教育發(fā)展勢頭與成果。

（二）地方政府推動立法動力不足

由于長期的社會歧視及市場就業(yè)的現(xiàn)狀，職業(yè)教育的社會地位依然還沒得到充分重視。一些地方政府更多地注重經(jīng)濟社會發(fā)展和民生保障，重普輕職，沒有真正將職業(yè)教育與普通教育同等對待，忽視職業(yè)教育的重要性，缺乏推動職業(yè)教育地方立法的市場動力。職業(yè)教育作為優(yōu)化高等教育結構和培養(yǎng)大國工匠、能工巧匠的重要方式，應受到地方各級政府的高度重視，成為推動地方經(jīng)濟發(fā)展、繁榮地方文化的重要抓手。特別是在國家統(tǒng)籌安排下，地方政府獲得了職業(yè)教育辦學管理職權，這些管理職權涉及職業(yè)教育的各個方面，將成為推動職業(yè)教育發(fā)展的重要因素。因此，地方政府在職業(yè)教育發(fā)展方面更應主動承擔責任，推動形成體系完備的職業(yè)教育法治體系。

（三）教育行政部門落實職業(yè)教育法治的辦法不多

我國教育行政部門長期以來受到慣性思維的禁錮，嚴格執(zhí)行國家政策和上級指示，缺乏自主法治意識，沒有打造專業(yè)的職業(yè)教育法治研究隊伍以推動建立立法機制，對職業(yè)教育發(fā)展中面臨的法治問題和通過法律手段解決職業(yè)教育發(fā)展難題等都缺乏深入研究，難以推動地方法治部門出臺高質(zhì)量的職業(yè)教育立法。從目前情況來看，教育行政部門作為職業(yè)教育的推動者、主導者，主要是通過出臺相關職業(yè)教育政策，來推動職業(yè)教育的規(guī)范化發(fā)展，在推動職業(yè)教育法治化建設方面還顯得辦法不多。

（四）社會對職業(yè)教育發(fā)展法治化參與度不高

《國家職業(yè)教育改革實施方案》（2019 年）與新修訂的《職業(yè)教育法》均明確指出職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型。但在整個社會的普遍認識中，職業(yè)教育的重要性依然遠沒有得到廣泛認同。職業(yè)教育法治化也沒有受到應有的重視，社會參與程度不高，關心關注不夠。職業(yè)教育發(fā)展是整個社會的事情，要加大社會的參與度，加強社會對發(fā)展職業(yè)教育的責任感，讓整個社會都來關心職業(yè)教育，進一步構建政府、行業(yè)企業(yè)、學校、社會等多方參與的立法機制。

三、提高湖南職業(yè)教育地方法治化水平的建議

推動地方職業(yè)教育法治化是解決地方職業(yè)教育矛盾糾紛的有效途徑。新修訂的《職業(yè)教育法》為培養(yǎng)更多高素質(zhì)勞動者和技術技能人才、打造現(xiàn)代職業(yè)教育體系夯實了法治基礎。湖南省要根據(jù)《中華人民共和國立法法》精神，緊緊圍繞中央和地方法治權力，充分結合湖南職業(yè)教育發(fā)展實際情況，遵循科學立法、合理立法原則，構建出具有湖南職業(yè)教育發(fā)展特色的法治體系。

（一）注重氛圍營造，提高湖南職業(yè)教育地方法治意識

一個國家的法治狀況如何，在很大程度上取決于該國國民的法律意識情況[6]。用法治方式推動湖南職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，首先要營造依法治校、依法治教、依法治學的濃厚法治氛圍，用法治提高和鞏固整個社會對職業(yè)教育發(fā)展重要性的認識。湖南職業(yè)教育發(fā)展迅速，但尚未與湖南經(jīng)濟社會發(fā)展完全適應，職業(yè)教育的地位也沒有得到社會的廣泛認同，不能有效服務于湖南“三高四新”戰(zhàn)略定位和使命任務。因此，要開展職業(yè)教育法治宣傳，提高地方政府部門和法治部門對發(fā)展職業(yè)教育重要性的認識，營造全社會重視職業(yè)教育發(fā)展的法治環(huán)境。要培養(yǎng)社會公眾的職業(yè)教育法治意識，促進公眾參與到職業(yè)教育立法、執(zhí)法活動中來，推動公眾在職業(yè)教育發(fā)展中遇到矛盾時自覺選擇法定途徑維護自身權益。要增強各級領導干部的職業(yè)教育法治意識，促使他們樹立法治觀念、提高依法履行職業(yè)教育發(fā)展職責的能力和水平。

（二）注重經(jīng)驗借鑒，構建具有湖南職業(yè)教育特色的地方法治體系

完善的職業(yè)教育法治體系是有效規(guī)范職業(yè)教育行為、保障職業(yè)教育健康發(fā)展的必然舉措。他山之石，可以攻玉。湖南職業(yè)教育要加快發(fā)展，應該充分注重經(jīng)驗借鑒，以構建具有湖南職業(yè)教育特色的地方法治體系。我國以國家立法來保障職業(yè)教育平衡發(fā)展是大勢所趨，但由于我國幅員遼闊、地域發(fā)展不平衡，職業(yè)教育發(fā)展面臨的制度問題既有共性，也存在較大差異，這些問題亟須通過地方立法來解決。地方職業(yè)教育法治體制必須隨著職業(yè)教育實踐的發(fā)展而不斷完善發(fā)展，這是職業(yè)教育法治化發(fā)展的一個顯著特點，也是一條基本規(guī)律。特色決定生命力。湖南職業(yè)教育在充分借鑒國家和其他地方法治建設的基礎上，更應當結合自身職業(yè)教育發(fā)展特色，切實建立健全職業(yè)教育體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作，完善職業(yè)教育保障制度和措施等內(nèi)容，構建具有針對性、可行性、全面性的地方職業(yè)教育法治體系。

（三）注重頂層設計，完善湖南職業(yè)教育地方法治的主要內(nèi)容

科學完備的職業(yè)教育地方法治內(nèi)容是實現(xiàn)地方職業(yè)教育法治化的前提。湖南地方立法部門應在嚴格遵守教育法、高等教育法、職業(yè)教育法、民辦教育促進法、勞動法、公司法等國家法律法規(guī)的同時，充分考慮地方社會經(jīng)濟發(fā)展的實際，構建出體系更加完備、制度更加健全、標準更加完善、條件更加充足、評價更加科學的具有湖南職業(yè)教育地方特色的法治體系。要完善以地方職業(yè)教育行政法規(guī)為主體，以職業(yè)教育行政規(guī)章和職業(yè)教育政策為輔的職業(yè)教育法治體系，不斷健全以職業(yè)院校章程為核心的學校內(nèi)部治理體系和治理結構，切實為職業(yè)教育改革與發(fā)展提供制度保障。

（四）注重法治實施，構建高效的湖南職業(yè)教育執(zhí)法機制

要推動我國職業(yè)教育的規(guī)范化發(fā)展，必須以地方立法部門為基礎，構建各司其職、各負其責的統(tǒng)一的、專業(yè)的執(zhí)法主體，明確執(zhí)法程序和執(zhí)法措施，進一步加強對職業(yè)教育參與主體的利益保障，強化對教育行政權力的監(jiān)督制約。要建立科學的職業(yè)教育法治化實施辦法，推動地方政府在職業(yè)教育法治實施中發(fā)揮作用。要充分發(fā)揮法治促進發(fā)展的保障性作用，注重教育行政執(zhí)法檢查的重要性，持續(xù)推進嚴格規(guī)范、公正文明執(zhí)法，不斷提升行政執(zhí)法水平。要建立一套完善的立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督的監(jiān)督體系，以保證職業(yè)教育法治的實現(xiàn)。

（五）注重考核評價，推動湖南職業(yè)教育法治執(zhí)行到位

要注重法治實施的考評體系，進一步強化考核評價的指揮棒作用，將壓力傳導到教育執(zhí)法部門、教育行政部門、學校、企業(yè)等。社會第三方對職業(yè)教育法治實施考核評估機制是職業(yè)教育領域改革的重要環(huán)節(jié)。社會第三方對職業(yè)教育法治實施考核評估機制的建立必須秉承國家的政策導向、社會發(fā)展的趨勢及經(jīng)濟繁榮的原則，只有結合湖南省的職業(yè)教育發(fā)展特色，才能凸顯出社會第三方對職業(yè)教育法治實施考核評估的特色、客觀、專業(yè)，適應湖南省職業(yè)教育發(fā)展的需要。而要做到這些，一是要明晰評估機制中政府、學校、第三方主體的責權關系，保持第三方評估機構的主體地位及獨立性。二是保證評估過程的專業(yè)性、公平性，可以縱向建立國家級、省級、市級、區(qū)級、縣級等多級評估主體，也可以橫向建立政府、企業(yè)、職業(yè)學校、社會團體、公益組織等多個綜合評估群體，引入市場競爭機制，鼓勵第三方機構之間的良性競爭，確保評估的專業(yè)性、結果的公平性。三是保證評估結果運用的有效性。對于考核評估指標體系、評估結果數(shù)據(jù)應堅持在權威平臺進行公開、共享，以便于職業(yè)院校了解未來努力的方向，便于社會大眾通曉職業(yè)教育的發(fā)展走向。