縣級(jí)投融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展難點(diǎn)及對(duì)策研究

王金珍 安徽省懷寧縣城鄉(xiāng)建設(shè)投資發(fā)展有限責(zé)任公司

縣級(jí)國(guó)有投融資平臺(tái)公司普遍出現(xiàn)在2000年以后，其出現(xiàn)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入特殊階段的產(chǎn)物。在稅收分配制度改革、事權(quán)下放和財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移后，地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)來(lái)解決建設(shè)資金問(wèn)題。特別是為應(yīng)對(duì)最近兩次金融危機(jī)的爆發(fā)，政府部門(mén)擴(kuò)大投資縣級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)合政策導(dǎo)向，縣級(jí)政府相繼成立了投融資平臺(tái)。目前縣級(jí)投融資平臺(tái)有以下特征：一是平臺(tái)數(shù)量多。2015年，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在博鰲亞洲論壇上說(shuō)，“中國(guó)大約有 10萬(wàn)個(gè)地方融資平臺(tái)”，其中縣級(jí)投融資平臺(tái)占一半以上。第二，資金量大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2016年地方融資和償債規(guī)模達(dá)到40多萬(wàn)億元。從各地融資情況看，縣級(jí)政府投融資平臺(tái)融資占全縣融資總額的一半以上。三是間接融資的比例大幅度提升。在縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的融資渠道中，銀行貸款占比遠(yuǎn)超50%，直接融資比例較低。

一、縣級(jí)投融資平臺(tái)公司實(shí)體化經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀

目前，縣域投資和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)存在四個(gè)問(wèn)題。第一，縣域投資和金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，資金規(guī)模較小。政府不斷將土地、辦公樓等資產(chǎn)以投融資平臺(tái)為抵押，通過(guò)向銀行提供貸款，從而提高投融資規(guī)模，減少企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率，最終造成投融資平臺(tái)的資產(chǎn)以房地產(chǎn)為主，流動(dòng)性低，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)少。第二，地方政府投資公司存在大量的負(fù)債和高風(fēng)險(xiǎn)。因工程建設(shè)和縣里的扶持，縣城的投融資公司背負(fù)了巨額的負(fù)債，其中以銀行借款為主，造成了較高的負(fù)債水平。如果是在房地產(chǎn)的動(dòng)蕩，或者是金融的危機(jī)等情況下，都會(huì)對(duì)政府和銀行造成很大的影響。第三，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司受到當(dāng)?shù)卣闹萍s，很少有自主意識(shí)。盡管這些機(jī)構(gòu)滿足了《公司法》的一些重要規(guī)定，但是在員工的任用、解雇、管理和其他決定等問(wèn)題上，這些金融機(jī)構(gòu)缺少運(yùn)營(yíng)自主和決策權(quán)。第四，縣域金融機(jī)構(gòu)的投資觀念不強(qiáng)?？h投融資公司由于資本實(shí)力不足，缺少多樣化發(fā)展的實(shí)力，以提供政府的金融支持為主，對(duì)政府的投資觀念不高，投資途徑不多，經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域相對(duì)狹隘，利潤(rùn)空間很小，難以適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展。

從國(guó)家法律法規(guī)、市場(chǎng)需求以及當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，提出了縣域投資平臺(tái)公司要轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)模式，以滿足目前的新形勢(shì)。從目前的情況來(lái)看，《預(yù)算法》新修改后，地方國(guó)有公司（包括金融服務(wù)公司）在法律上不屬縣級(jí)財(cái)政的情況下，其借入的資金全部歸當(dāng)?shù)仄髽I(yè)承擔(dān)，而縣級(jí)財(cái)政卻無(wú)償還義務(wù)。這就要求縣域投資和金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)行調(diào)整，改變發(fā)展模式，增強(qiáng)自身的服務(wù)功能。從市場(chǎng)化的需求上，“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，為縣域投融資服務(wù)的發(fā)展提供了新的發(fā)展空間和機(jī)會(huì)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)，縣投融資平臺(tái)在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展中起到了很大的推動(dòng)作用，尤其是安置房建設(shè)、民生領(lǐng)域的基建建設(shè)，乃至在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面都起到了重要的推動(dòng)作用。因此，為了適應(yīng)新時(shí)代的要求，我國(guó)的政府投資和金融機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變和發(fā)展。

（一）監(jiān)管力度加強(qiáng)，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司受影響

隨著中央政府繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督，并發(fā)布相關(guān)文件，這些文件要求加強(qiáng)對(duì)地方投融資平臺(tái)公司的監(jiān)督。其中，發(fā)債條件變得越來(lái)越嚴(yán)格，發(fā)債項(xiàng)目的范圍也更加有限。少數(shù)省級(jí)平臺(tái)公司受這一政策的影響相對(duì)較小，但對(duì)縣級(jí)平臺(tái)公司的影響較大，導(dǎo)致許多未經(jīng)批準(zhǔn)的融資項(xiàng)目被暫停，已批準(zhǔn)的項(xiàng)目在資本市場(chǎng)找不到融資，導(dǎo)致已批準(zhǔn)的項(xiàng)目到期或申請(qǐng)延期的尷尬局面。

（二）縣級(jí)投融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)模式單一

縣級(jí)投融資平臺(tái)公司是國(guó)有獨(dú)資公司，由縣政府投資控股，要履行公共融資職能，主要從事土地整理開(kāi)發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。日常運(yùn)作和管理相對(duì)行政化，在這個(gè)過(guò)程中沒(méi)有獨(dú)立的決策權(quán)，工作基本采用行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式，這嚴(yán)重阻礙了公司的效率和未來(lái)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）縣級(jí)投融資平臺(tái)公司債務(wù)增長(zhǎng)速度快

在新的《預(yù)算法》中，縣級(jí)地方政府不允許舉債，更不允許直接融資。由于縣級(jí)投融資平臺(tái)公司履行了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金支持，縣政府在這種情況下會(huì)通過(guò)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司舉債。目前縣級(jí)投融資平臺(tái)公司與縣政府、縣財(cái)政部門(mén)合作，在承擔(dān)政府債務(wù)償還責(zé)任方面存在模糊性，按道理來(lái)說(shuō)，縣財(cái)政部門(mén)理應(yīng)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的配套建設(shè)資金，但財(cái)政不愿意承擔(dān)債務(wù)，最后直接將項(xiàng)目交給縣級(jí)投融資平臺(tái)公司建設(shè)，項(xiàng)目資金的到位時(shí)間不一定準(zhǔn)時(shí)，這樣一來(lái)，反而又造成縣級(jí)投融資平臺(tái)公司間接地承擔(dān)了債務(wù)償還的責(zé)任，導(dǎo)致縣級(jí)投融資平臺(tái)公司債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快。

二、縣級(jí)投融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）縣級(jí)投融資平臺(tái)公司獨(dú)立性較差，內(nèi)部控制松懈

縣級(jí)投融資平臺(tái)公司就其規(guī)模和性質(zhì)而言，相當(dāng)于一個(gè)具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)實(shí)體，但縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的主要管理人員是由政府或組織部門(mén)直接任命的，其結(jié)果是縣級(jí)投融資平臺(tái)公司不能有效地執(zhí)行商業(yè)決策。政府有權(quán)控制與縣級(jí)投融資平臺(tái)公司有關(guān)的事項(xiàng)，并對(duì)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司有關(guān)的事項(xiàng)作出決定。政府部門(mén)看問(wèn)題的角度與公司不同，如果決策失誤，就會(huì)影響到縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的正常運(yùn)作和管理，導(dǎo)致各種問(wèn)題，如資本回報(bào)的延遲或資金投資的不當(dāng)。這導(dǎo)致責(zé)任方和利益方之間出現(xiàn)嚴(yán)重裂痕，利益分配不明確，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司職能被異化。同時(shí)過(guò)多的公益性項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)致了縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)困難和經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的持續(xù)下降。

另外在內(nèi)部控制方面，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司沒(méi)有相對(duì)健全的內(nèi)部控制體系，沒(méi)有建立和完善投融資管理的相關(guān)制度，即使存在風(fēng)險(xiǎn)也不知道如何有效解決?？h級(jí)投融資平臺(tái)公司的建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有按規(guī)定分類(lèi)，只有融資和償債協(xié)議，貸款期限與項(xiàng)目建設(shè)周期不對(duì)應(yīng)，融資金額與實(shí)際需求金額不同。

（二）經(jīng)營(yíng)體制不完善

薪酬結(jié)構(gòu)不合理是因?yàn)榭h級(jí)投融資平臺(tái)公司領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員都是由政府或組織部門(mén)任命的，領(lǐng)導(dǎo)班子成員的身份是公務(wù)員或事業(yè)編制人員，這樣一來(lái)，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司在經(jīng)營(yíng)決策中，班子成員考慮的問(wèn)題比較復(fù)雜，一件小事都要向政府領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，沒(méi)有時(shí)間概念，同樣的事情在民營(yíng)企業(yè)決策中一次就能拍板，而縣級(jí)投融資平臺(tái)公司通過(guò)層層報(bào)告，嚴(yán)重影響了縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的管理效率和經(jīng)營(yíng)效益。

縣級(jí)投融資平臺(tái)公司員工的工資結(jié)構(gòu)不合理，有的參照事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)，有的參照固定工資標(biāo)準(zhǔn)。由于領(lǐng)導(dǎo)班子成員的工資由財(cái)務(wù)部門(mén)支付，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司招聘人員的工資通常不能超過(guò)領(lǐng)導(dǎo)班子的工資，這使得縣級(jí)投融資平臺(tái)公司無(wú)法招聘到真正的高端人才，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的發(fā)展受阻。

（三）受到國(guó)家政策影響，很難持續(xù)發(fā)展

國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)文件，加強(qiáng)了對(duì)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的管理，降低了金融風(fēng)險(xiǎn)?？h級(jí)投融資平臺(tái)公司必須實(shí)行名單制管理?？h政府不得簽發(fā)承諾書(shū)、擔(dān)保書(shū)和其他相關(guān)協(xié)議，更不得承擔(dān)償債責(zé)任?？h級(jí)投融資平臺(tái)公司必須承諾不再承擔(dān)政府融資職能，不能增加政府債務(wù)，只能通過(guò)其他正常渠道舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。那么這種情況下縣政府就不能保證縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的發(fā)展，由此可見(jiàn)，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司發(fā)展空間有限，很難維持借新債還舊債的發(fā)展模式，當(dāng)前必須轉(zhuǎn)型。

（四）投資渠道較窄，投資方式單一

縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的資金主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，期限長(zhǎng)，收益低，投資方式相對(duì)簡(jiǎn)單。由于受地理環(huán)境、地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素的影響，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目較少，很多項(xiàng)目不具備收益性，加之國(guó)家對(duì)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司投資風(fēng)險(xiǎn)的控制，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的投資渠道非常有限。雖然有些縣級(jí)投融資平臺(tái)公司與有實(shí)力的投資公司合作，參與創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)等，但在國(guó)家層面上，這仍是一個(gè)不可行的事情。

（五）債務(wù)逐漸積累，償債壓力增大

2014年，通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)有些縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的債務(wù)不屬于第一類(lèi)債務(wù)，不能用省政府發(fā)行的地方政府債券來(lái)替代，只能由縣級(jí)投融資平臺(tái)公司自己來(lái)償還債務(wù)，這給縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的帶來(lái)了很大的償債壓力。

三、縣級(jí)投融資平臺(tái)公司實(shí)體化經(jīng)營(yíng)問(wèn)題解決對(duì)策

（一）明確縣級(jí)政府和縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的債務(wù)責(zé)任歸屬

此時(shí)必須明確縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的債務(wù)，并根據(jù)政府項(xiàng)目的建設(shè)情況分配債務(wù)的責(zé)任。至于非公益性的建設(shè)項(xiàng)目，由于經(jīng)營(yíng)收入可觀，可以由縣級(jí)投融資平臺(tái)公司來(lái)支持。對(duì)于公益性和非公益性的建設(shè)項(xiàng)目，可以根據(jù)項(xiàng)目收益的大小進(jìn)行劃分，有項(xiàng)目收益的，由縣級(jí)投融資平臺(tái)公司支持，沒(méi)有項(xiàng)目收益的，由政府部門(mén)支持，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司可以采用債券的形式進(jìn)行融資。

（二）縣級(jí)投融資平臺(tái)公司職能轉(zhuǎn)化

在沒(méi)有融資功能的情況下，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司要加強(qiáng)公司內(nèi)部管理，防止受政策影響的債務(wù)擴(kuò)張，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目建設(shè)的資金周轉(zhuǎn)安全。平臺(tái)公司通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)手段，對(duì)縣級(jí)各種有效資源進(jìn)行運(yùn)作，以多種方式進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。與政府部門(mén)建立市場(chǎng)化的購(gòu)銷(xiāo)關(guān)系，開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)作，促進(jìn)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立健全縣級(jí)投融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)

一是建立獨(dú)立董事制度，完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自主管理、自主發(fā)展、自主提高，各崗位、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)，責(zé)任明確，責(zé)任制和激勵(lì)機(jī)制健全。二是完善資本和資產(chǎn)機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營(yíng)，吸收更多的民間資本，加大資本注入力度。如對(duì)設(shè)備、債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行合理吸收，盡快變現(xiàn)，滿足縣級(jí)投融資平臺(tái)公司發(fā)展的需要。三是盤(pán)活存量資產(chǎn)?？h級(jí)投融資平臺(tái)公司要對(duì)目前擁有的核心項(xiàng)目進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)，開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)，從而盤(pán)活存量資產(chǎn)，提高縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的償債能力。

（四）加大直接融資比例，創(chuàng)新公私合作制融資模式（PPP模式）

引導(dǎo)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司直接參與到上市、企業(yè)債券發(fā)行、新三板等的融資；中期票據(jù)，短期業(yè)務(wù)，增加直接融資比例。在基礎(chǔ)建設(shè)和傳統(tǒng)行業(yè)以外，縣級(jí)政府應(yīng)該在 PPP模式上進(jìn)行創(chuàng)新，擴(kuò)大PPP的發(fā)展空間，建立 PPP項(xiàng)目庫(kù)，完善PPP基金體系，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制，使PPP項(xiàng)目更加公開(kāi)、透明，并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本、金融機(jī)構(gòu)參與 PPP項(xiàng)目。同時(shí)，要充分利用自身的優(yōu)勢(shì)，制訂相關(guān)的法律、法規(guī)，為 PPP項(xiàng)目的多邊合作創(chuàng)造有利的環(huán)境，尤其要為其提供更好的發(fā)展環(huán)境。另外，要實(shí)現(xiàn)縣域投融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，需要充分利用 PPP模式。一方面，縣投融資平臺(tái)公司可以成為一種獨(dú)立的社會(huì)資金，從事公共工程的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)；另外，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司也可以充當(dāng)“政府代理人”，與社會(huì)資本進(jìn)行合作，達(dá)到雙贏。

（五）注重信用評(píng)級(jí)，努力提升平臺(tái)資信等級(jí)

縣政府對(duì)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司監(jiān)管力度的不斷加大和完善，今后無(wú)論是貸款還是發(fā)債，資金提供者都會(huì)選擇抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)、盈利能力較好的縣級(jí)投融資平臺(tái)公司。隨著縣級(jí)投融資平臺(tái)債務(wù)的增長(zhǎng)，資產(chǎn)質(zhì)量改善能力低，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化不善，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的信用等級(jí)必然會(huì)減弱，這對(duì)其長(zhǎng)期發(fā)展會(huì)產(chǎn)生極為不利的影響。如何提高縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的信用等級(jí)？信用評(píng)級(jí)通常是定性和定量評(píng)估的結(jié)合，定性評(píng)估包括行業(yè)狀況、企業(yè)成長(zhǎng)性、商業(yè)模式、企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、外圍環(huán)境、人才素質(zhì)等；定量評(píng)估包括企業(yè)償債能力、盈利能力、資產(chǎn)負(fù)債率、企業(yè)現(xiàn)金流等。建議縣級(jí)投融資平臺(tái)公司從定性和定量?jī)煞矫嫒胧?，努力提高信用度。縣級(jí)政府應(yīng)該帶頭表率，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，降低負(fù)債率，加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，避免出現(xiàn)工程違約、縣級(jí)投融資平臺(tái)公司欠款等失信行為。

四、結(jié)語(yǔ)

縣級(jí)投融資平臺(tái)公司在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此，在新的環(huán)境下，縣級(jí)投融資平臺(tái)公司需要轉(zhuǎn)型，必須明確分配縣級(jí)政府和縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的債務(wù)責(zé)任，轉(zhuǎn)變職能，建立健全縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)健康持續(xù)發(fā)展。綜上所述，縣域投資公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，從負(fù)債經(jīng)營(yíng)到公司經(jīng)營(yíng)、從資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)到資金經(jīng)營(yíng)、從理念到經(jīng)營(yíng)方式，都是實(shí)現(xiàn)縣域投資公司轉(zhuǎn)型的必然選擇。改革是最大的受益者，必須勇于變革，建立問(wèn)題觀念，注重創(chuàng)新，注重問(wèn)題，探索符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的發(fā)展之路。