財政補貼政策對城市地面公共交通發(fā)展的影響研究

劉新華 深圳市東部公共交通有限公司

在城市地面公共交通行業(yè)日趨成熟、地面公共交通線網(wǎng)和軌道交通日益完善的背景下，城市地面公共交通結(jié)構(gòu)即將發(fā)生較大變化。如何提高政府在城市地面公共交通行業(yè)的精細(xì)化和科學(xué)化管理水平，如何提高城市地面公共交通財政補貼資金的使用效率、優(yōu)化城市地面公共交通財政補貼資金支付方式等事項，是未來城市地面公共交通財政補貼政策的研究重點，也是實現(xiàn)“城市地面公共交通企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，成本得到科學(xué)管控，服務(wù)直接惠及民生”這一公共交通財政補貼政策新目標(biāo)的重要保障。

我們應(yīng)牢牢把握城市地面公共交通公益和經(jīng)濟二重性的特點，處理好二者之間的關(guān)系，既保障城市地面公共交通的社會公益性，又兼顧其經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)濟利益，讓企業(yè)不斷加強“自我造血”功能，減輕政府財政負(fù)擔(dān)。根據(jù)城市地面公共交通的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，探索市場有效競爭與政府適度規(guī)制相結(jié)合的運行機制，不斷創(chuàng)新財政補貼模式，制定合理、規(guī)范、科學(xué)、高效的公共交通財政補貼政策，保障公共交通行業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新政府對公共交通投入的長效機制，全面實現(xiàn)政府、企業(yè)、市民“三贏”的目標(biāo)。同時，城市地面公共交通企業(yè)也應(yīng)建立完善的公交系統(tǒng)管理體制，推動公共交通精細(xì)化管理，把政府財政補貼效益充分發(fā)揮到最佳狀態(tài)，實現(xiàn)城市地面公共交通服務(wù)供給和市民公共交通出行需求的平衡，為社會提供更好更優(yōu)質(zhì)的公共交通服務(wù)，切實做到“城市地面公共交通優(yōu)先”。兩者有機結(jié)合，既能有效解決政府財政負(fù)擔(dān)沉重，又能打破城市地面公共交通行業(yè)經(jīng)營困境，為城市地面公共交通的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

未來城市地面公共交通行業(yè)應(yīng)堅持以政府為主導(dǎo)、適當(dāng)規(guī)模競爭、公益為主，在國有控股的同時，積極引進社會民營資本形成混合股份制企業(yè)，增強企業(yè)活力。政府監(jiān)管的重點應(yīng)為公共交通運營效果和財政補貼資金的效用，而不是企業(yè)自身的經(jīng)營行為，以此鼓勵市民愿意乘公共交通出行，為城市地面公共交通持續(xù)發(fā)展提供強有力的保障，努力把城市打造成具有國際水準(zhǔn)的公交大都市。

近年來，隨著物價的不斷上漲，城市地面公共交通運營企業(yè)運營成本不斷攀升，享受政府財政補貼的城市地面公共交通運營企業(yè)獲得的補貼額度逐年成倍增長，政府財政壓力越來越大。城市地面公共交通作為一項公益服務(wù)，與市民的生活息息相關(guān)，為了保障市民的公共交通出行需求，降低市民公共交通出行成本，全國各地政府均實行了不同程度的低公共交通票價優(yōu)惠政策，市民得到了實惠，但企業(yè)無法通過市場化手段自負(fù)盈虧經(jīng)營，因低票價造成的政策性虧損需由政府通過財政補貼的形式撥付給企業(yè)，以維持其持續(xù)性經(jīng)營。鑒于現(xiàn)有財政補貼政策存在的問題，有待我們分析其背后的原因，完善補貼機制，讓財政補貼政策更好地服務(wù)于城市地面公共交通的發(fā)展。

一、城市地面公共交通運營企業(yè)產(chǎn)生虧損的主要原因

（一）保障城市地面公共交通運營企業(yè)的法律法規(guī)不健全

較西方發(fā)達國家而言，我國各地城市地面公共交通發(fā)展較晚，在保障企業(yè)方面的法律法規(guī)缺失或有待完善。全國沒有形成統(tǒng)一的法律規(guī)范，各地城市地面公共交通財政補貼機制各不相同，當(dāng)城市地面公共交通企業(yè)因特殊情況出現(xiàn)虧損時，無相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)給予相應(yīng)的財政補貼支撐，導(dǎo)致企業(yè)虧損。城市實行公共交通財政補貼政策早期，幾乎每年都要制定當(dāng)年的財政補貼辦法，無先進經(jīng)驗借鑒，只有“摸著石頭過河”，導(dǎo)致企業(yè)由于此類原因產(chǎn)生虧損。

（二）城市地面公共交通票價非市場化，企業(yè)收入來源受到限制

由于城市地面公共交通的公益特性，為保障市民基本出行需求和獲得滿意的服務(wù)，低票價是主要的措施之一。為了體現(xiàn)公益性，城市地面公共交通行業(yè)主管部門必須取得公共交通票價定價權(quán)，并長期保持相對穩(wěn)定，當(dāng)城市地面公共交通企業(yè)運營成本不斷增加時，收入?yún)s保持不變甚至下降，企業(yè)無法通過市場化的手段進行自我調(diào)節(jié)，這時如果政府相應(yīng)的財政補貼無法覆蓋時企業(yè)將出現(xiàn)虧損。在實行城市地面公共交通財政補貼政策時大幅下調(diào)里程較長的線路票價，采取10元封頂?shù)钠眱r機制，原跨區(qū)運行的線路票價遠(yuǎn)超過10元，有些甚至不到原票價的一半，很多公交線路由原來的盈利大戶轉(zhuǎn)變?yōu)樘潛p大戶，導(dǎo)致企業(yè)綜合虧損。

（三）城市地面公共交通財政補貼政策缺乏前瞻性，未充分考慮未來成本

城市地面公共交通財政補貼政策通常是通過歷史成本為依據(jù)，制定出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)新的特殊情況時，如制定的財政補貼政策缺乏前瞻性，將對企業(yè)造成較大影響。比如營運車輛的維修費用，新車和舊車的標(biāo)準(zhǔn)相差巨大，新車維修費用在廠家質(zhì)保期內(nèi)幾乎為零，如剛好在新車年度內(nèi)取成本消耗制定財政補貼標(biāo)準(zhǔn)，則當(dāng)車輛質(zhì)保期滿后如無法及時調(diào)整財政補貼額度，則企業(yè)將會出現(xiàn)虧損。

二、完善城市地面公共交通財政補貼政策的對策建議

（一）完善城市地面公共交通財政補貼政策的思路

1.城市地面公共交通政府財政補貼與市場化創(chuàng)新相結(jié)合

隨著社會個性化需求的不斷增長，應(yīng)激發(fā)城市地面公共交通行業(yè)活力，實行政府財政補貼與市場化創(chuàng)新相結(jié)合的方式對現(xiàn)有補貼政策進行完善。根據(jù)冷熱線路不同進行劃分，對于客流量大的線路鼓勵企業(yè)市場化經(jīng)營，客流量低下的冷僻線路執(zhí)行政府指令性任務(wù)，享受財政補貼。市場上出現(xiàn)的“優(yōu)點巴士”和“e巴士”都是通過市場化創(chuàng)新推出的“互聯(lián)網(wǎng)+”的新型出行模式，乘客可實現(xiàn)預(yù)約出行的便捷方式。未來逐步形成以政府主導(dǎo)、企業(yè)自主、市場化經(jīng)營的三層線網(wǎng)公共交通服務(wù)模式。

2.加強對城市地面公共交通運營企業(yè)的監(jiān)管力度（1）加大對城市地面公共交通運營企業(yè)經(jīng)營管理層的考核建立相應(yīng)的財政補貼監(jiān)督及考核機制，確保財政補貼資金的使用效率，我國大部分城市地面公共交通企業(yè)均為國有獨資或國有控股企業(yè)，政府可以通過國有股東加強對企業(yè)經(jīng)營管理層的考核，將經(jīng)營管理層的績效獎金與其企業(yè)公共交通服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果直接掛鉤，企業(yè)利益與經(jīng)營管理層的利益相互綁定。

（2）關(guān)注城市地面公共交通運營企業(yè)財政補貼資金的使用效率

近年來政府投入城市地面公共交通的財政補貼越來越大，補貼資金的使用效率是否與其提供的服務(wù)成正比，值得研究。但用于城市地面公共交通的財政補貼則成倍增長，財政補貼資金的使用效率值得關(guān)注。

（二）多樣化補貼來源及補貼方式

隨著企業(yè)運營成本的上升，政府對城市地面公共交通行業(yè)的財政補貼額度不斷增加，政府應(yīng)拓寬財政補貼來源，除直接撥款補貼方式外，可以把城市地面公共交通建設(shè)納入當(dāng)?shù)卣藏斦w系，城市公用事業(yè)附加費、城市基礎(chǔ)建設(shè)配套費等政府性基金的開支向城市公共交通傾斜。政府直接加大對公交場站、交通樞紐等公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和后期維護，進一步提高財政對公共交通投入的效益，引導(dǎo)部分政府的直接財政補貼轉(zhuǎn)變?yōu)檎徺I，對城市地面公共交通運營企業(yè)間接實現(xiàn)財政補貼。

政府應(yīng)因地制宜，根據(jù)各自實際情況制定符合當(dāng)?shù)毓步煌ㄟ\營企業(yè)的財政補貼方式，比如在一些剛實行財政補貼政策的城市，由于企業(yè)各項成本相對不規(guī)范，使用成本規(guī)制補貼比使用定額財政補貼效果要好。而像深圳這樣實行過多輪財政補貼政策的城市，企業(yè)各項運營成本已比較規(guī)范，使用成本規(guī)制補貼很難控制補貼規(guī)模，則更適宜采用定額財政補貼的方式。同時可輔以票價折扣補貼、燃料差價補貼、推廣新能源運營車輛專項補貼等多樣化的補貼方式。

（三）確定政策性補貼的方式

政府對城市地面公共交通進行扶持，實現(xiàn)城市地面公共交通優(yōu)先。政府對城市地面公共交通企業(yè)的扶持，不應(yīng)單只從財政補貼資金方面去考慮，還應(yīng)從政府在各項財稅優(yōu)惠政策上的傾斜、技術(shù)上的支持與更新和資金上的補貼等三個方面的全面考慮。

政府應(yīng)采取多種方式對城市地面公共交通運營企業(yè)的運營進行隱性補貼，制定城市地面公共交通財稅優(yōu)惠政策，減征或免征如運營車輛購置附加稅、車輛車船稅、企業(yè)所得稅等稅費。對城市地面公共交通運營企業(yè)營運車輛使用的燃油、燃?xì)饣螂娰M等實行價格優(yōu)惠，降低城市地面公共交通運營企業(yè)運營成本。建城市地面立公共交通發(fā)展基金，公共交通的受益者為市民和企事業(yè)單位，政府可以通過從征收的場站停車費、車輛牌照費、城市建設(shè)稅等提取一定比例的金額，并鼓勵社會各界企事業(yè)單位對公共交通行業(yè)發(fā)展進行捐助，建立城市地面公共交通發(fā)展專項基金。

在技術(shù)層面上，隨著信息化的不斷發(fā)展和大數(shù)據(jù)的普及，政府對城市地面公共交通運營企業(yè)，進行技術(shù)上的支持和更新是非常有必要的。建設(shè)智慧城市，公共交通是城市居民出行的重要工具，是居民對城市智能化建設(shè)的最直觀體驗。政府應(yīng)該對公共交通運營企業(yè)進行技術(shù)支持，利用已有的GPS定位系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)等技術(shù)設(shè)備，對公交站點進行智能化改造建設(shè)，提高車輛的準(zhǔn)點率，對開發(fā)智能公交應(yīng)用系統(tǒng)提供技術(shù)上的支持。對城市地面公共交通運營企業(yè)進行技術(shù)幫扶是較為普遍和常見的，以及政府每年對城市地面公共交通運營企業(yè)政策性虧損進行補貼，保證城市地面公共交通運營企業(yè)的正常經(jīng)營。

（四）建立合理的補貼效率評價機制

1.對財政補貼資金的使用，建立合理的監(jiān)督體系

對于政府財政補貼資金的使用，各地政府要建立合理的監(jiān)督體系，與財政補貼相關(guān)的政府部門、企業(yè)之間要建立相互的監(jiān)督機制，形成以公眾媒體、第三方審計機構(gòu)等多種監(jiān)督形式，對政府財政補貼資金的使用績效進行監(jiān)督的機制。政府各部門之間相互監(jiān)督要以補貼資金的規(guī)范使用為對象，相互監(jiān)督流程是否合規(guī)合法，是否變更用途或挪作他用等。政府對企業(yè)的監(jiān)督主要通過第三方機構(gòu)，對城市地面公共交通運營企業(yè)進行成本監(jiān)督審計，確保財政補貼資金使用符合規(guī)范，并設(shè)定相關(guān)績效指標(biāo)，監(jiān)督財政補貼資金使用績效。公眾媒體監(jiān)督則是通過公眾媒體對城市地面公共交通運營企業(yè)，提供的服務(wù)進行監(jiān)督，確保服務(wù)質(zhì)量符合行業(yè)主管部門的要求。

2.建立完善城市地面公共交通補貼量化與實施評價體系

從城市地面公共交通行業(yè)管理、運營服務(wù)和乘客滿意度等三個方面，綜合考核年度城市地面公共交通運營企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。同時，成立考評委員會，邀請乘客代表、政府單位及城市地面公共交通行業(yè)專家等，每年對公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量考核指標(biāo)進行評估和調(diào)整。通過專家咨詢、公眾參與及第三方機構(gòu)等多種方式，對城市地面公共交通運營企業(yè)服務(wù)質(zhì)量水平進行評價，評價結(jié)果應(yīng)用于衡量城市地面公共交通運營企業(yè)運營效率，同時作為政府給予城市地面公共交通運營企業(yè)財政補貼的相關(guān)依據(jù)。

3.建立城市地面公共交通運營企業(yè)信息公開制度

建立城市地面公共交通運營企業(yè)信息公開的相關(guān)機制，要求享受政府財政補貼城市地面公共交通運營企業(yè)，每年的財務(wù)報表信息對社會公開進行披露，接受社會公眾的監(jiān)督，增加和提高政府財政補貼資金使用的透明度。

（五）建立城市地面公共交通可持續(xù)發(fā)展的機制

1.健全公共交通法律法規(guī)，不斷完善財政補貼核算標(biāo)準(zhǔn)

政府要出臺關(guān)于城市地面公共交通財政補貼的法律法規(guī)，將相關(guān)財政補貼政策在法律方面予以體現(xiàn)，有了法律的保障才能使財政補貼政策長期得到順利實施。各地政府要根據(jù)各自實際情況，對財政補貼核算的標(biāo)準(zhǔn)進行固化，明確城市地面公共交通財政補貼的對象、形式、資金來源等，或通過中長期規(guī)劃將對城市地面公共交通財政補貼納入政府部門預(yù)算，以法律形式固定支出比例，確保城市地面公共交通事業(yè)的長足發(fā)展。

2.建立市、區(qū)以及企業(yè)多元補貼機制

設(shè)立以市、區(qū)為單位的城市地面公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，達到市級統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的由市級統(tǒng)籌進行財政補貼，因各行政區(qū)個性化需求要求所屬城市地面公共交通企業(yè)提供相關(guān)公共交通服務(wù)的，由區(qū)級財政給予合理財政補貼。因市場需求導(dǎo)向由城市地面公共交通企業(yè)自行開通的公共交通服務(wù)，由城市地面公共交通企業(yè)自負(fù)盈虧，綜合形成多元財政補貼機制，保障城市地面公共交通健康持續(xù)發(fā)展。

3.增加城市地面公共交通運營企業(yè)第三產(chǎn)業(yè)的資源配置

對于城市地面公共交通運營企業(yè)，政府可以參照大部分城市軌道交通運營企業(yè)，鼓勵其發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，給予適當(dāng)資源支持。如參照城市地地鐵站上面建設(shè)房屋由地鐵公司開發(fā)經(jīng)營等，政府可以給予城市地面公共交通運營企業(yè)一定數(shù)量的公共交通場站用地，允許其進行商用開發(fā)，所得收益用于彌補城市地面公共交通運營企業(yè)政策性虧損等，實現(xiàn)企業(yè)自我“造血”功能。一方面，能減輕政府日益繁重的財政補貼負(fù)擔(dān)，另一方面，又能保障城市地面公共交通運營企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。