城鎮(zhèn)化視角下的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革探究

趙慶海，肖 涵

(泰山學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，山東 泰安 271000)

宅基地是農(nóng)民重要的財產(chǎn)，對保障居住權(quán)具有至關(guān)重要的作用，但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地大量閑置的現(xiàn)象。2018年1月，中央一號文件明確提出了要進(jìn)行宅基地的三權(quán)分置改革，從原先兩權(quán)分置中的使用權(quán)中分離出資格權(quán)，形成了宅基地所有權(quán)歸屬集體、資格權(quán)歸屬農(nóng)戶、使用權(quán)歸屬實際使用人的新制度。這是繼農(nóng)村承包地三權(quán)分置后又一項重大土地制度改革，這對推動我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)日趨融合將會有深遠(yuǎn)影響。

一、城鎮(zhèn)化視角下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的意義

(一)推動人口轉(zhuǎn)移，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程

城鎮(zhèn)高樓建筑拔地而起，設(shè)施完善、交通便利、環(huán)境優(yōu)越，這一切的背后離不開農(nóng)民工的付出。一個城鎮(zhèn)的建設(shè)需要大量農(nóng)村勞動力，城鎮(zhèn)化的發(fā)展與農(nóng)村剩余勞動力息息相關(guān)，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移可以最大限度的提高總體勞動力資源的配置效率，解決農(nóng)村就業(yè)問題，提高我國城鄉(xiāng)居民的生活水平和經(jīng)濟(jì)水平。三權(quán)分置改革在農(nóng)戶宅基地資格權(quán)不受影響的情況下，盤活了使用權(quán)，農(nóng)民可以將宅基地自行租賃出去、也可以將宅基地入股、或者政府統(tǒng)一收儲……使宅基地不再閑置。宅基地三權(quán)分置解決了農(nóng)村進(jìn)城的后顧之憂，農(nóng)民可以安心放下宅基地，進(jìn)城落戶，農(nóng)民工也能夠全身心投入到城鎮(zhèn)生活與建設(shè)當(dāng)中，推動了人口轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)得到了充足的勞動力保障，從而加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。

(二)促進(jìn)市民下鄉(xiāng)，優(yōu)化資源配置

隨著城市化的發(fā)展，越來越多農(nóng)村人口涌入城市，造成城市人口壓力巨大、環(huán)境污染、交通擁擠、資源緊張……城市化問題愈發(fā)嚴(yán)重。而宅基地三權(quán)分置改革后，使用權(quán)歸屬人范圍放寬，不僅本村村民可享有宅基地使用權(quán)，三權(quán)分置改革還允許使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城市市民，城市市民可以合理合法的下鄉(xiāng)去使用農(nóng)村宅基地進(jìn)行創(chuàng)業(yè)就業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)等，市民也因有了穩(wěn)定的住所而更加便利，下鄉(xiāng)的想法大大增強(qiáng)。農(nóng)村的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上城鎮(zhèn)，市民會帶著城市資源進(jìn)入農(nóng)村，繼而推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為鄉(xiāng)村振興的一大重要途徑。[1]同時，市民下鄉(xiāng)在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)差距較大的問題。過去由于農(nóng)民單方向的流動，好的資源源源不斷進(jìn)入城市，如今市民下鄉(xiāng)得到支持，越來越多的市民會帶著自身優(yōu)勢資源到農(nóng)村發(fā)展。市民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和居住可能會在不久的將來成為社會的一股潮流。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)用地節(jié)約

土地是城鎮(zhèn)化建設(shè)的一大重要要素，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，每年有超過一千萬的農(nóng)民進(jìn)城。[2]由于我國宅基地退出機(jī)制不完善，農(nóng)民進(jìn)城后宅基地常年無人使用繼而造成大量土地荒廢閑置。早在2018年，我國宅基地閑置面積約為24萬平方千米，平均空置率高達(dá)10.7%。[3]與之相反，城鎮(zhèn)建設(shè)用地明顯不足，土地資源緊張。農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地之間的矛盾違背了“物盡其用”的原則，造成了國土資源的大量浪費(fèi)，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。而宅基地三權(quán)分置改革后，閑置宅基地可以發(fā)展農(nóng)家樂、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、打造鄉(xiāng)村會客廳、發(fā)展特色旅游等產(chǎn)業(yè)以及電商等新業(yè)態(tài)，為農(nóng)民也提供了一個二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會，使得在家鄉(xiāng)不僅僅局限于發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)。宅基地的三權(quán)分置很好的盤活了閑置宅基地資源，提高了土地利用率和集約利用水平，促進(jìn)用地節(jié)約，釋放土地價值，讓每一片土地都有自己的價值所在。

(四)改善城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合

一直以來，我國都處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，這一結(jié)構(gòu)體制的核心便是戶籍制度。我國將居民分為農(nóng)業(yè)戶口以及非農(nóng)業(yè)戶口，在兩種戶口的基礎(chǔ)上進(jìn)而成立了各種將城市與農(nóng)村不斷分割開來的制度，城鄉(xiāng)差別對待，逐漸形成了城鄉(xiāng)二元體制。要想打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就要促進(jìn)由農(nóng)村向城市的資源單向流動到城市向農(nóng)村資源流動的轉(zhuǎn)換。宅基地制度改革后，宅基地使用權(quán)被放活，農(nóng)村閑置的大量宅基地可以由其他人使用從而帶來可觀的利益，因而激活了市場、要素、主體，推動城市人口、資金、技術(shù)等資源源源不斷的流入農(nóng)村，用城市的資源建設(shè)農(nóng)村，為農(nóng)村注入活水，促進(jìn)了城鄉(xiāng)資源優(yōu)化合理配置，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到互聯(lián)互通，基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化，改善了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間成為一個共生共榮互相依賴的有機(jī)體，促進(jìn)了城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

二、城鎮(zhèn)化視角下農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀與困境

(一)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速導(dǎo)致大量的宅基地閑置

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民選擇放棄務(wù)農(nóng)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，過更好的生活。而城市生活存在較大的不穩(wěn)定性、生活在城市的壓力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，很多農(nóng)民進(jìn)城后選擇依舊保留宅基地作為自己最后的退路，一旦在城市發(fā)展的不如人意，宅基地也是自己的容身之所。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)值顯示，2019年末，我國城鎮(zhèn)的常住人口占比已達(dá)到60.6%，比2018年增長了1.02%，城鎮(zhèn)常住人口第一次超過了60%，這是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)展的重要標(biāo)志，預(yù)計我國城鎮(zhèn)常住人口將在2030年占比70%。農(nóng)村宅基地雖說有13萬平方公里之多，但并沒有得到合理利用，隨著農(nóng)民進(jìn)城的發(fā)展，宅基地大量被閑置、荒廢、低效率使用。2019年，從事土地制度改革和鄉(xiāng)村發(fā)展研究的王良健教授通過使用數(shù)學(xué)模型與問卷調(diào)查結(jié)合的方式，得出我國農(nóng)村的宅基地空心率達(dá)到了29.14%，閑置宅基地房屋約7568萬處之多，折合市場價值上千億。[4]

(二)進(jìn)城農(nóng)民住宅權(quán)力難以得到有效資金保障

農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)，生活環(huán)境改善了，交通便捷了，生活方便了，農(nóng)民看似融入了城市，成為城市中的一員，但背后農(nóng)民的市民化卻一直是一個嚴(yán)峻的問題。農(nóng)民進(jìn)城后，應(yīng)有的保障并沒有很好的在農(nóng)村與城市之間銜接起來，農(nóng)民子女的教育問題如何解決、農(nóng)民就業(yè)問題如何解決、農(nóng)民拿什么來贍養(yǎng)老人等問題一直牽絆著進(jìn)城的農(nóng)民。而這些問題的關(guān)鍵就在于農(nóng)村宅基地如何處置，如何用農(nóng)村宅基地帶來的收益來保障農(nóng)民進(jìn)城后的生活?？梢姡r(nóng)民市民化問題不僅僅是轉(zhuǎn)變戶籍這么容易。假如農(nóng)民的房屋允許賣出去，農(nóng)村的地價便會因供需變化而上漲，宅基地可能會翻好幾倍，一旦賣出收益不只是開展農(nóng)家樂興辦旅游那點錢，農(nóng)民有了充足的資金就可以進(jìn)城買房就行置換，也能幫助城市房屋去庫存，將會給農(nóng)民給城市帶來雙贏的局面。[5]農(nóng)民手里有了現(xiàn)錢，有了資金的支持，生活才有穩(wěn)定的保障，才能真正的在城市里過上有滋有味的生活，在城市真正站穩(wěn)腳跟。

(三)人地捆綁的二元結(jié)構(gòu)阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程

我國的宅基地制度規(guī)定，必須具有農(nóng)村集體成員身份的居民才能獲得宅基地的使用權(quán)。而正是這一成員身份將宅基地與農(nóng)民捆綁起來，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村宅基地的高效利用。農(nóng)民進(jìn)城后，非集體成員身份的人無法合理正當(dāng)?shù)墨@得閑置宅基地，導(dǎo)致宅基地只能荒廢閑置，愈發(fā)嚴(yán)重，最終出現(xiàn)空心化的現(xiàn)象，造成國土資源的大量浪費(fèi)。城鄉(xiāng)之間也因此難以完全融合，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是如果完全取消宅基地獲取的這一成員身份，完全放任宅基地的自由交易，農(nóng)民很有可能因失去了宅基地，連最后的唯一退路都沒有，農(nóng)民生活失去了最基本的土地保障，這會嚴(yán)重影響我國的社會穩(wěn)定性造成混亂。因此想要打破這一城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，處理好二者之間的矛盾就要有更多的制度保障，[6]保障農(nóng)民能在宅基地資格權(quán)不變更的情況下，公平公開透明的獲得宅基地所帶來的收益，讓農(nóng)民能夠安心進(jìn)城，從而形成一個健康的城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(四)城鄉(xiāng)分割的交易體制影響了城鄉(xiāng)融合發(fā)展

我國長期以來都是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和土地所有制二元化，這導(dǎo)致農(nóng)村與城市對于住宅用地方面的權(quán)力一直不對等。首先，流轉(zhuǎn)主體不對等，農(nóng)村宅基地只允許本集體內(nèi)的成員享有使用和占有兩項權(quán)利，而城鎮(zhèn)住房用地卻允許被城鎮(zhèn)居民之外的人們擁有使用、占有、收益等其他權(quán)利；其次，流轉(zhuǎn)范圍不對等，農(nóng)村宅基地輪流轉(zhuǎn)范圍只限于集體內(nèi)部，而城鎮(zhèn)住在用地流轉(zhuǎn)的范圍遠(yuǎn)超農(nóng)村宅基地。再次，單看土地使用權(quán)這一方面兩者之間依舊存在不對等，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)僅允許轉(zhuǎn)讓，兩者之間存在著很大的權(quán)利反差。[7]這些農(nóng)村與城市之間的不對等規(guī)定造成了城鄉(xiāng)交易體制分割，兩者的不平等對待在城市與農(nóng)村之間無形的畫上了一道鴻溝，阻礙城鄉(xiāng)資源流動，使得城鄉(xiāng)無法實現(xiàn)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)差距也會因此越來越大，亟待解決。

三、城鎮(zhèn)化視角下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的路徑

(一)建章立制，完善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的宅基地使用權(quán)制度

目前的宅基地制度依舊存在著缺陷，宅基地大量荒廢閑置且荒廢量逐年增長。而我國的宅基地制度卻在一邊鼓勵農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，一邊又明確的限制了轉(zhuǎn)讓的條件，明令杜絕向城鎮(zhèn)居民、法人、其他組織、村集體組織成員之外的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓，[8]只有是本村集體成員的人才能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。除此之外還規(guī)定村集體可以對農(nóng)民宅基地進(jìn)行無償收回。這些彼此之間存在矛盾的制度妨礙了三權(quán)分置改革的進(jìn)度，也妨礙了荒廢閑置宅基地的二次利用。對此應(yīng)完善《土地管理法》《擔(dān)保法》《合同法》等相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)制度供給。對于各省依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)文件制定的《農(nóng)村宅基地管理辦法》中不合時宜的條例進(jìn)行適當(dāng)修改，合理去除矛盾著的制度，建新章立新制，進(jìn)一步盤活宅基地使用權(quán)，進(jìn)一步推動我國的宅基地三權(quán)分置改革，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展。

(二)長遠(yuǎn)規(guī)劃，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的住房市場和保障體系

無論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民，只有先安居才能樂業(yè)。在面對住房問題上，城鎮(zhèn)居民和村民應(yīng)當(dāng)作為一個整體來進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，不應(yīng)搞特殊化，二元化，要實現(xiàn)農(nóng)村與城市在住房政策體系上的平等。在農(nóng)村宅基地改革的基礎(chǔ)上，不斷地去完善農(nóng)村住宅制度，與城市住宅制度靠攏，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民在合理合規(guī)的情況下自建房屋，對于沒有經(jīng)濟(jì)能力建設(shè)房屋的農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)助，或允許其免費(fèi)申請房屋居住等。落魄的城市市民也應(yīng)當(dāng)允許他們到農(nóng)村租房居住暫時緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)。[9]取消城市與農(nóng)村之間住房體系的條條框框，一切規(guī)章制度從保障民生著手。除此之外，農(nóng)村進(jìn)城后的保障也應(yīng)該及時跟隨其后，農(nóng)民進(jìn)城后宅基地資格權(quán)依舊屬于農(nóng)戶，他人因使用利用宅基地而獲得的收益也應(yīng)當(dāng)公平公開透明的給予農(nóng)戶應(yīng)有的分紅，使得農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益得到保障。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的住房市場和保障體系，長遠(yuǎn)規(guī)劃，在保護(hù)好村集體及農(nóng)民的合法權(quán)益的前提下，守護(hù)耕地紅線，保護(hù)城鄉(xiāng)平等的住房權(quán)力，使農(nóng)民獲得像城鎮(zhèn)居民一樣的福利待遇，享受到跟城鎮(zhèn)居民一樣的國家政策。長遠(yuǎn)規(guī)劃，使得農(nóng)民能夠真正融入城市，成為真正意義上的城市人。

(三)強(qiáng)化保障，要解決進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地的后顧之憂

當(dāng)前廣泛存在著這樣一種現(xiàn)象，農(nóng)民進(jìn)城生活后寧愿讓宅基地荒廢閑置，哪怕無人問津也不愿舍棄。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生在于城市生活壓力較大，一旦在城市難以立足，農(nóng)村依舊是自己的容身之所。正是存在這種后顧之憂導(dǎo)致農(nóng)民不愿退出宅基地，而其根源在于保障體系的不完善。宅基地退出后，不僅僅是要對農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，物質(zhì)上的保障，更重要的還有社會上的保障。農(nóng)民進(jìn)城后就業(yè)問題、住房問題、醫(yī)療問題、子女受教育問題、養(yǎng)老問題各個方面都亟待解決，這些不是僅憑農(nóng)轉(zhuǎn)非就可以解決的，應(yīng)當(dāng)落實到實處。關(guān)注農(nóng)民退出宅基地進(jìn)城后的生活，消除城鄉(xiāng)社會保障中的差異，加強(qiáng)農(nóng)民社會保障力度，才能夠使其更好的融入到城鎮(zhèn)生活中。當(dāng)然伴隨著農(nóng)民進(jìn)城，城鎮(zhèn)市民壓力增大，市民多多少少對于這些外來人員存在抵觸情緒，對此可以設(shè)立一些獎勵機(jī)制來鼓勵城鎮(zhèn)市民接納農(nóng)民，也應(yīng)按人口比例給其政府增加基礎(chǔ)設(shè)施用地指標(biāo)，以此使農(nóng)民遷入地能夠更好的接納失地農(nóng)民。[10]只有讓農(nóng)民切實的看到進(jìn)城后穩(wěn)定的社會保障才能打消農(nóng)民的后顧之憂，才能更好的推動我國的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(四)城鄉(xiāng)融合，破解生產(chǎn)要素單向流動的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，長期以來生產(chǎn)要素都是單方向流動，即由農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動。單方向流動使得城鄉(xiāng)差距逐漸增大，好的資源都流入了城市，城市生活水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村。宅基地只允許在村內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，雖然維護(hù)了使用宅基地的秩序，但是排外性明顯，人地長期捆綁，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已潛移默化的影響著一代代人民。生產(chǎn)要素單向流動，使得農(nóng)村外出人口缺口一直得不到補(bǔ)償。要想城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，就要改單項流動為雙向流動。通過市場機(jī)制的合理調(diào)控，優(yōu)化資源配置，打破生產(chǎn)要素單項流動的格局，促進(jìn)資源、人口、資金流向城市，發(fā)揮市場機(jī)制在城鄉(xiāng)資源配置中的決定性作用。如果不改變長期以來的單方向流動格局，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農(nóng)村人口、資金、資源將越來越少、農(nóng)村發(fā)展因得不到充足的資金、技術(shù)支持而落后，鄉(xiāng)村振興也會持續(xù)進(jìn)展緩慢。

總之，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村需要被改造。在改造過程中，處理好農(nóng)村與城市發(fā)展的關(guān)系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮是改革的目標(biāo)和重心所在。但是農(nóng)村宅基地改革沒有統(tǒng)一固定的模式，改革重在實踐，貴在創(chuàng)新，這就要求我國在維護(hù)每個農(nóng)民的切身利益，妥善解決人地矛盾的基礎(chǔ)上，綜合考慮和統(tǒng)籌解決各個方面的問題，扎扎實實地推進(jìn)我國的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，走出適應(yīng)我國國情的，具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路。