論地方政府融資平臺內(nèi)部控制的規(guī)范

李熳輝 湖南德商德信會計師事務(wù)所（普通合伙）

近幾年，不斷加快的城市化發(fā)展，也加快了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，對城市基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高的建設(shè)要求，平臺企業(yè)在這一期間起到了十分重要的作用，可以使融資功能得到充分發(fā)揮，也有助于提升政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行的能力。通常情況下，平臺企業(yè)主要負(fù)責(zé)在當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，組建平臺企業(yè)的資產(chǎn)主要來自于政府、資產(chǎn)和現(xiàn)金，在得到流動融資后借助市政建設(shè)和公共事業(yè)等途徑還款。站在經(jīng)濟(jì)增長的角度來說，政府對平臺企業(yè)的投資，可以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，合理配置公共資源，使公共利益得到盡可能地提升，促進(jìn)了行政管理職能的落實。

一、地方政府投融資平臺特征

地方政府投融資平臺企業(yè)的建立資金主要來自地方政府，并且由地方政府授權(quán)開發(fā)公共基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)營對外融資等項目，借助此類渠道來歸還財政資金。針對我國目前的財政政策來說，在設(shè)施建設(shè)方面投入了大量資金，此類方式可以實現(xiàn)對政府服務(wù)職能的強化。在建立規(guī)范的平臺企業(yè)后，政府不僅需要保持平衡的預(yù)算，還需要保證自身的日常支出。想要穩(wěn)定的發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，最佳的選擇就是組建平臺企業(yè)來負(fù)責(zé)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。針對平臺企業(yè)來說，其分布在了各個地區(qū)，除了具有土地抵押權(quán)之外，還可以通過開發(fā)整治土地來獲取收益[1]。

二、地方政府投融資平臺的積極作用

（一）促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

平臺企業(yè)可以快速地籌措建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施所需的資金，可以實現(xiàn)對政府財政的有效填補。社會在經(jīng)過不斷發(fā)展后，也隨之改善了政府職能，特別是增加了許多公共服務(wù)職能，也投入了更多資金建設(shè)相應(yīng)的公共設(shè)施。而《預(yù)算法》全面暴露了地方政府缺乏充足財政資金的問題，地方政府為了增加公共財政，隨之建立了平臺企業(yè)，聯(lián)合銀行機(jī)構(gòu)共同采用舉債、土地財政等方式籌集資金，保證可以順利建設(shè)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施，更全面的發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)[2]。

（二）促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展

最有效的內(nèi)需擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)增長途徑就是城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化覆蓋率在我國由2018年的59.58%上升到了2019年的60%以上，到了2020年已經(jīng)達(dá)到了60.34%。由此得知，我國目前在快速發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)。但是在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時，也需要建設(shè)更多的基礎(chǔ)設(shè)施，這也加大了資金的需求，平臺企業(yè)能夠為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施提供充足的建設(shè)資金，實現(xiàn)對城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。

（三）加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

平臺企業(yè)可以有效地調(diào)配公共資源，可以借助政府信用，盡可能地整合利用各類資源，銀行在市場競爭日益加劇的情況下，更傾向于向平臺企業(yè)放貸，以減少自身面臨的金融風(fēng)險。平臺企業(yè)就是借助這種途徑，為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施提供大量建設(shè)資金，對社會資金起到了引導(dǎo)的作用，在快速優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的同時，也加快了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。

（四）有助于地方融資平臺企業(yè)更好的防范債務(wù)風(fēng)險

目前，融資平臺企業(yè)采用任意融資形式，都無法有效控制債務(wù)風(fēng)險，最終會給地方政府帶來債務(wù)風(fēng)險，導(dǎo)致其面臨信用風(fēng)險，也會對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響，所以，融資平臺必須在舉債和投資等環(huán)節(jié)制定規(guī)范的內(nèi)控機(jī)制，明確各個主體的職責(zé)，開展精細(xì)化的成本核算工作，避免出現(xiàn)過度舉債和沖動投資現(xiàn)象。

三、地方融資平臺公司內(nèi)控制度建設(shè)的影響因素

（一）法人治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制的影響

對企業(yè)的整個內(nèi)控體系來說，最重要的就是法人治理結(jié)構(gòu)，所以想要有效地建設(shè)規(guī)范的內(nèi)控制度，就需要做好對法人治理結(jié)構(gòu)的完善。平臺企業(yè)首先需要設(shè)置獨立、對地方政府高度依賴的法人組織，保證其政府性和社會性，法人治理結(jié)構(gòu)并不具有實權(quán)，董事會和監(jiān)事會缺乏充足的權(quán)利，主要由政府直接委派。事實上，平臺企業(yè)需要依附于政府，不能擅自做決策并開展經(jīng)營活動，大多是由政府做決策，然后交給平臺企業(yè)執(zhí)行和落實，其最終目的是還本付息，平臺企業(yè)大多是按照政府決策建設(shè)的項目，然后進(jìn)行移交使用，企業(yè)無法同時具有決策和執(zhí)行建設(shè)項目、籌集和使用資金的權(quán)利，由于內(nèi)控建設(shè)的責(zé)任主體缺乏，平臺企業(yè)所建立的內(nèi)控制度中忽略了一些業(yè)務(wù)[3]，缺乏規(guī)范性。

（二）人員因素的影響

內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行者是人，員工能否具有良好的素質(zhì)和工作能力，決定著內(nèi)控環(huán)境的規(guī)范性及企業(yè)運行情況。平臺企業(yè)具有來自各個領(lǐng)域的員工，人員并不穩(wěn)定，也缺乏良好的職業(yè)品德、工作能力和健全的考核機(jī)制。政府直接安排管理層，其中大部分是政府官員，大多數(shù)核心員工曾經(jīng)從事的是政府部門或行政單位的工作，他們沒有充分認(rèn)識到規(guī)范內(nèi)控制度的重要意義，平臺企業(yè)也沒有根據(jù)人員的不同結(jié)構(gòu)，做好對員工培訓(xùn)機(jī)制、退出機(jī)制等的制定，企業(yè)管理人員將業(yè)績和政績作為了工作的重點，采用了行政事業(yè)單位傳統(tǒng)的管理模式和考核模式，企業(yè)在經(jīng)營管理期間沒有預(yù)防風(fēng)險和實施創(chuàng)新舉措，也沒有充分了解和重視規(guī)范內(nèi)控制度，所以，缺乏與投融資業(yè)務(wù)相適應(yīng)的內(nèi)控制度。

（三）經(jīng)營發(fā)展目標(biāo)的影響

是否具有經(jīng)營發(fā)展目標(biāo)關(guān)系著企業(yè)是否可以更好地建設(shè)規(guī)范的內(nèi)控制度，普通企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)就是營利，由于平臺企業(yè)缺乏清晰的發(fā)展定位，其經(jīng)營目標(biāo)就是借助政府提供的資金，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度，其建設(shè)項目和完成任務(wù)的主要目標(biāo)就是獲取資金。在建設(shè)項目的過程中，需要加強對工程進(jìn)度和社會影響等的關(guān)注，還需要考慮資金成本和投資回報等。此外，在平臺企業(yè)建設(shè)項目期間，地方政府的預(yù)算管理力度也逐漸降低，沒有采用規(guī)范的建設(shè)程序。針對平臺企業(yè)的融資來說，由于其需要大量的資金用于建設(shè)和還債，所以，平臺企業(yè)最重要的業(yè)績指標(biāo)就是融資量，第一要素中并不包含融資成本和資金的規(guī)范使用等。內(nèi)部控制是企業(yè)最重要的經(jīng)營管理活動之一，內(nèi)控制度是否規(guī)范關(guān)系著其各項經(jīng)營管理活動的質(zhì)量等，能夠使普通企業(yè)獲取到最大利潤，但是對于平臺企業(yè)來說，由于其沒有制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，也缺乏營利目標(biāo)，所以，全面規(guī)范的內(nèi)控制度會對其業(yè)務(wù)工作效率造成一定的影響，而平臺企業(yè)并沒有重視建設(shè)規(guī)范的內(nèi)控制度[4]。

四、解決政府投融資平臺企業(yè)內(nèi)部控制問題的對策

（一）完善法人結(jié)構(gòu)，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

想要做到與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的同步發(fā)展，地方政府就需要盡量避免用行政手段管制平臺企業(yè)，而平臺企業(yè)自身需要借助先進(jìn)的管理制度，做好對公司治理結(jié)構(gòu)的完善和規(guī)范以及對各個機(jī)構(gòu)的搭建，例如股東會和董事會，確保企業(yè)內(nèi)部可以有序開展經(jīng)營決策活動、可以有效平穩(wěn)的運行監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而實現(xiàn)對權(quán)責(zé)的明晰，并對員工起到激勵和約束作用。站在客觀的角度來說，平臺企業(yè)十分特殊，董事會中的一些專家主要來自投資領(lǐng)域，具有獨立的董事權(quán)，需要明確的劃分獨立董事的工作和職責(zé)。同時，還需要將管理、審計等委員會設(shè)立到董事會下部，由其負(fù)責(zé)開展規(guī)范的內(nèi)控工作。在組建監(jiān)事會的過程中，還需要做好對成員結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步完善，盡量聘請來自投融資行業(yè)的專家。企業(yè)還需要加強對市場化運作的重視，充分引進(jìn)民營資本，做好對企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的重點改善，鼓勵平臺企業(yè)分離經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)，避免地方政府獨攬專權(quán)，私自做出經(jīng)營決策。雖然平臺企業(yè)的主要資金來自地方政府，但是負(fù)責(zé)管理國有資產(chǎn)的部門應(yīng)當(dāng)適度干涉其日常經(jīng)營管理。在選拔高級管理人員時，應(yīng)當(dāng)做到公開、公正、透明，并且需要以此為基礎(chǔ)，為企業(yè)提供更加專業(yè)、科學(xué)的決策。在促進(jìn)企業(yè)高效配置各項資源的同時，需要以分離不相容職務(wù)為原則而開展規(guī)范的內(nèi)控工作，聘請高級人才來管理投融資業(yè)務(wù)，并且需要做好對計劃管理措施的統(tǒng)一制定，在開展各項業(yè)務(wù)期間實施統(tǒng)一的指導(dǎo)。

（二）加強內(nèi)部審計

地方政府正式賦予平臺企業(yè)參與市場投融資項目的權(quán)利后，部分企業(yè)的管理人員為了獲取私利，會利用自身的職權(quán)或財務(wù)管理空白，情況嚴(yán)重的還會危及國家財產(chǎn)，極大地影響企業(yè)經(jīng)營管理工作。針對此類情況來說，地方政府應(yīng)當(dāng)在投融資企業(yè)內(nèi)提升內(nèi)部審計部門的權(quán)威性。企業(yè)應(yīng)當(dāng)從監(jiān)督效用方面，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用，保證內(nèi)部審計部門獨立性的基礎(chǔ)上，聘請專業(yè)的審計人員，如此可以全面審計內(nèi)部各項投融資項目。此外，平臺企業(yè)還需要在內(nèi)部審計隊伍中納入具有專業(yè)素質(zhì)和良好職業(yè)道德的人員，定期為他們提供培訓(xùn)和再教育，以提升他們的審計水平[5]。

（三）強化風(fēng)險管理

平臺企業(yè)想要加強對風(fēng)險的管理，就需要做好對風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的建立，如此，才可以在獲取各類相關(guān)數(shù)據(jù)后，通過分析整理，評估辨認(rèn)企業(yè)內(nèi)部的潛在風(fēng)險，并做出相應(yīng)的提示，第一時間完成對風(fēng)險管理的完善，保證平臺企業(yè)的安全運行。當(dāng)然，平臺企業(yè)在這一期間需要做好對真實數(shù)據(jù)的大量收集，并做好篩選、整理和分析工作，相比風(fēng)險監(jiān)控數(shù)據(jù)庫的完善建立來說，風(fēng)險預(yù)警通過對各項指標(biāo)的確定，可以判斷預(yù)警臨界值是否達(dá)到，然后平臺企業(yè)只需通過借助警示系統(tǒng)，就可以減少可能遇到的風(fēng)險，保證自身的信用。當(dāng)然，必須要做好對風(fēng)險控制體系的完善建立。平臺企業(yè)需要根據(jù)自身的發(fā)展目標(biāo)，建立一系列的框架用于管理風(fēng)險，其中要包含企業(yè)日常的活動職能，并且需要評估分析所有行動存在的風(fēng)險，如此才可以實現(xiàn)對風(fēng)險的全面遏制。所以，平臺企業(yè)需要做好對風(fēng)險決策機(jī)構(gòu)的組建，對政策審議的實行等等。通過執(zhí)行機(jī)構(gòu)對風(fēng)險的管理，可以極大地促進(jìn)各項制度的全面落實，還可以凸顯反舞弊機(jī)制的科學(xué)性、規(guī)范性，平臺企業(yè)可以避免管理人員做出貪污受賄行為，促進(jìn)了平臺發(fā)展的健康性和長久性。

（四）提升全面預(yù)算管理

平臺企業(yè)在開展內(nèi)部控制的過程中，還需要加強預(yù)算績效管理。首先，平臺企業(yè)需要做好對內(nèi)部控制機(jī)制的完善，做好對全面預(yù)算的科學(xué)編制，重視管理平臺公司項目績效，以此來提升其工作質(zhì)量。其次，平臺企業(yè)需要在預(yù)算管理中納入債務(wù)，如此可以使預(yù)算更具約束力，進(jìn)而更好的控制內(nèi)部預(yù)算。最后，平臺企業(yè)應(yīng)當(dāng)定期開展全面預(yù)算等財務(wù)活動，如此可以使預(yù)算控制更加科學(xué)。

（五）完善內(nèi)部監(jiān)督工作

平臺企業(yè)完善內(nèi)部監(jiān)督工作的主要目的是保證企業(yè)信息的順暢流通。平臺企業(yè)采用規(guī)范的內(nèi)控機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制后，應(yīng)當(dāng)對審計部門進(jìn)行設(shè)立，并保證其權(quán)威性。該部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有明確的監(jiān)督責(zé)權(quán)。并按照這一規(guī)范程序開展監(jiān)督工作。企業(yè)在日常監(jiān)督管理過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合有效性原則，定期評價內(nèi)部控制實施情況，并做好對相關(guān)報告的提交。此外，還需要適當(dāng)結(jié)合內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督機(jī)構(gòu)的力量。企業(yè)想要順暢地分享各類信息，就需要合理地設(shè)置各部門，如此可以使會計信息在內(nèi)部得到及時、暢通的交流。

（六）建立明確的獎懲機(jī)制

平臺企業(yè)如果沒有在獎懲機(jī)制中做好對權(quán)責(zé)界限的明確劃分，那么人員就無法充分認(rèn)識到獎懲機(jī)制的重要作用。所以，平臺企業(yè)除了需要做好對各崗位權(quán)責(zé)的明確之外，還需要有效地監(jiān)督各部門權(quán)責(zé)的執(zhí)行情況，實施強有力的追責(zé)制度，如此可以促進(jìn)工作人員積極工作。

此外，還需要在內(nèi)控機(jī)制中規(guī)范競爭和考核等人力資源機(jī)制。在制定競爭機(jī)制時，需要做到對崗位職責(zé)的明確，對員工的素質(zhì)和業(yè)績提出具體的要求，做好對內(nèi)部競爭機(jī)制的完善，如此使員工更具危機(jī)感和責(zé)任意識，進(jìn)而促進(jìn)平臺員工不斷加強自身的職業(yè)能力和業(yè)務(wù)能力。此外還需要做好對考核機(jī)制的完善，考核過程必須做到嚴(yán)格，如此可以使績效考核更具權(quán)威性。

（七）完善信息溝通機(jī)制

由于在信息流通的各個環(huán)節(jié)都存在風(fēng)險問題，然而企業(yè)目前的部門分布并不合理，經(jīng)常難以協(xié)調(diào)各部門的工作。所以，必須重視完善信息溝通機(jī)制。此外，如果平臺信息披露機(jī)制不完善，沒有有機(jī)的結(jié)合內(nèi)部管控和外部管控工作，就會提升企業(yè)可能面臨的債務(wù)風(fēng)險。所以，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在內(nèi)控工作中，對內(nèi)部審計部門作出明確的權(quán)限規(guī)定，保證信息可以有效地流通在各個部門，進(jìn)而獲取更具時效性的平臺信息。

五、結(jié)論

企業(yè)能否順利實施內(nèi)部控制關(guān)系著其各個管理環(huán)節(jié)，使用價值較高。本文主要探討了平臺企業(yè)目前的內(nèi)部控制工作，根據(jù)平臺企業(yè)的特征，分析了平臺企業(yè)目前在開展內(nèi)部控制時遇到的問題，最后提出了平臺企業(yè)應(yīng)當(dāng)如何加強內(nèi)部控制。也就是完善法人結(jié)構(gòu)，規(guī)范內(nèi)控環(huán)境、做好對風(fēng)險管理體系的完善等等，以期促進(jìn)平臺企業(yè)開展更高質(zhì)量的內(nèi)控工作。