加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效策略研究

李璐璐 鞍山衛(wèi)生學(xué)校

在新時代背景下，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，行政事業(yè)單位對提供公共服務(wù)職能有了更高的要求。內(nèi)部控制的優(yōu)化改革為行政事業(yè)單位規(guī)范化和現(xiàn)代化的發(fā)展提供了內(nèi)在需要。行政事業(yè)單位根據(jù)財政部這些年來出臺的《財政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號）、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1號）等政策文件要求，[1]積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，并取得了一定的成果，但在一些方面仍存在很多不足，很多內(nèi)部控制工作浮于表面，阻礙了行政事業(yè)單位公共服務(wù)職能的發(fā)揮。因此行政事業(yè)單位應(yīng)該創(chuàng)新管理理念，通過采取有力措施，進(jìn)一步建立健全內(nèi)部控制體系，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、管理質(zhì)量和管理效能，建立健全高效管理制度和監(jiān)督體系、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防范重大風(fēng)險，提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)效能，提升社會公信力，推動“服務(wù)型政府”建設(shè)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制意識薄弱

雖然內(nèi)部控制已經(jīng)在行政事業(yè)單位中運(yùn)行了很長一段時間，但是在實(shí)際建設(shè)中，多數(shù)行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的應(yīng)用還處在初級階段。很多單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)管理人員對內(nèi)部控制沒有較為完整的認(rèn)識，認(rèn)為內(nèi)部控制對單位的發(fā)展作用不大，浪費(fèi)人力和物力，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作的開展浮于表面，應(yīng)付了事，為單位埋下難以估量的風(fēng)險。實(shí)際上，內(nèi)部控制工作的開展不能僅靠財務(wù)部門的工作，它需要單位人事、采購、資產(chǎn)等各職能部門的相互配合。由于單位內(nèi)部相關(guān)工作人員對內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視，工作中缺乏具體的工作流程指引，在遇到問題時，彼此推諉扯皮，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)難以全面推進(jìn)。另外，在現(xiàn)階段行政事業(yè)單位中相關(guān)管理人員普遍存在數(shù)量少、專業(yè)能力較低、工作經(jīng)驗(yàn)不足的問題，不利于提升內(nèi)部控制建設(shè)的質(zhì)量和效果。[2]

（二）內(nèi)部控制制度不完善

目前，行政事業(yè)單位已經(jīng)基本初步建立起內(nèi)部控制制度，但在具體的內(nèi)部控制制度建設(shè)中，仍然存在著較多的問題，影響內(nèi)部控制效能的發(fā)揮。一部分行政事業(yè)單位為了應(yīng)付上級布置的任務(wù)，照搬照抄財政部制定的內(nèi)部控制規(guī)范，沒有結(jié)合本單位的實(shí)際情況制定有針對性的制度，使得內(nèi)部控制制度建設(shè)流于形式。同時，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)和完整的體系建設(shè)，行政事業(yè)單位在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在著管理風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險等，部分單位沒有制定系統(tǒng)性的風(fēng)險評估工作制度和應(yīng)對風(fēng)險策略，一旦實(shí)際問題發(fā)生時，工作人員風(fēng)險控制能力不足，無法降低或規(guī)避風(fēng)險。例如：預(yù)算編制不完整和預(yù)算執(zhí)行率低，影響單位履職效果；未嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，將學(xué)費(fèi)收入、罰沒收入等非稅收入，未按規(guī)定上繳財政，故意隱瞞財政收入；支出標(biāo)準(zhǔn)不符合相關(guān)政策規(guī)定、“吃空餉”和違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼現(xiàn)象依然存在，造成違反財經(jīng)紀(jì)律的風(fēng)險；國有資產(chǎn)使用方面職責(zé)管理不規(guī)范、存在重復(fù)購置資產(chǎn)現(xiàn)象，導(dǎo)致資產(chǎn)閑置浪費(fèi)，國有資產(chǎn)利益流失；政府采購程序執(zhí)行不規(guī)范和授權(quán)審批不嚴(yán)格，將重大項(xiàng)目采購拆分成若干金額較小的采購，可能存在暗箱操作和貪污腐敗問題；合同未建立臺賬也未能實(shí)現(xiàn)合同的歸口管理，對合同簽訂和履行缺乏全過程有效監(jiān)控；建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)對可行性論證決策不當(dāng)、工程變更審核把關(guān)不嚴(yán)、拖延辦理竣工決算，容易引發(fā)工程安全質(zhì)量隱患。所以行政事業(yè)單位需要對預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、合同、建設(shè)項(xiàng)目各大業(yè)務(wù)層面分別進(jìn)行風(fēng)險分析，找出各職能部門在內(nèi)部控制建設(shè)中存在的不足并完善制度減少相關(guān)風(fēng)險，能夠保證行政事業(yè)單位順利地運(yùn)行。[3]

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督管理機(jī)制不健全

近年來，一些單位在內(nèi)部控制監(jiān)督管理方面存在著短板和漏洞，監(jiān)管力度較為薄弱。其主要存在的問題如下：第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏合理性，部分單位尚未設(shè)置內(nèi)部審計部門，或者已經(jīng)設(shè)置了內(nèi)部審計部門的單位，其工作人員由財務(wù)人員兼職，缺乏獨(dú)立性和全面性，監(jiān)督力度不強(qiáng)。第二，現(xiàn)階段行政事業(yè)單位人員沒有足夠重視內(nèi)部審計工作的重要性，內(nèi)部控制管理呈現(xiàn)隨意化，相關(guān)監(jiān)督管理機(jī)制不完善，管理缺乏依據(jù)和操作規(guī)范，很難發(fā)揮內(nèi)部控制工作的作用。第三，上級部門對本單位的審計存在滯后現(xiàn)象，使得一些人員存在僥幸心理，對問題的把控不夠嚴(yán)格，監(jiān)督的職能無法發(fā)揮出來。第四，內(nèi)部控制監(jiān)督與績效考核聯(lián)系不緊密，使得單位人員缺少責(zé)任心，對工作中存在的問題不能及時制止，損害單位利益。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)盡快完善監(jiān)督管理制度，保障管理機(jī)制的有效性，在一定程度上遏制貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。[4]

（四）信息化建設(shè)程度不足

新時代的數(shù)字政府建設(shè)是推進(jìn)數(shù)字中國建設(shè)的重要內(nèi)容，所以推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位現(xiàn)代化治理能力的必然趨勢。但目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)的現(xiàn)狀是單一的依靠財政部門統(tǒng)一要求的財務(wù)軟件來滿足會計核算等事后管理需要，僅為財務(wù)人員使用，信息系統(tǒng)缺乏和設(shè)計規(guī)劃不合理，運(yùn)營管理效率低下，容易出現(xiàn)信息孤島。信息系統(tǒng)的開發(fā)不符合內(nèi)部控制要求和授權(quán)管理不當(dāng)?shù)膯栴}，不能體現(xiàn)分級授權(quán)審批程序、不相容崗位相分離、歸口管理和預(yù)算執(zhí)行等事前控制管理，也不能使用信息化手段將內(nèi)部控制的六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動有效的銜接和融合，導(dǎo)致各部門之間溝通不順暢，無法利用信息系統(tǒng)實(shí)施有效控制。同時，由于互聯(lián)網(wǎng)上木馬、勒索病毒等泛濫，系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)和安全措施不到位，一旦被黑客攻擊，導(dǎo)致單位的日常工作可能被迫中斷，重要的文件數(shù)據(jù)被修改、毀損或泄露，系統(tǒng)無法正常運(yùn)行。[5]

二、加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的策略

（一）提高全員內(nèi)部控制意識

為加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，單位要成立以單位負(fù)責(zé)人為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組和各職能部門負(fù)責(zé)人組成的工作小組，同時紀(jì)檢部門要做好內(nèi)部控制監(jiān)督工作。每年定期召開內(nèi)部控制工作會議，特別是涉及“三重一大”相關(guān)的事項(xiàng)要做到集體決策和會簽制度，工作小組及時向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報內(nèi)部控制工作中遇到的問題和工作成果，進(jìn)一步完善單位內(nèi)部控制建設(shè)。高素質(zhì)的內(nèi)部控制人才有利于提高單位內(nèi)部控制的執(zhí)行質(zhì)量和效率，單位內(nèi)部可以定期對相關(guān)的管理人員進(jìn)行內(nèi)部控制政策的培訓(xùn)，聘請第三方專業(yè)人員進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)，幫助其對內(nèi)部控制工作內(nèi)涵的理解，切實(shí)加強(qiáng)相關(guān)人員的職業(yè)道德教育，提高專業(yè)勝任能力和業(yè)務(wù)素養(yǎng)，引導(dǎo)其參與并積極配合內(nèi)控制度建設(shè)，加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)作，促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)工作的開展。

（二）完善內(nèi)部控制制度建設(shè)

為全面提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制效能，一定要建立健全內(nèi)部控制制度，制定科學(xué)的指標(biāo)管理體系，為內(nèi)部控制的全面貫徹實(shí)施提供重要保證。要按照不同工作崗位進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分，保證不相容崗位相分離，對關(guān)鍵崗位人員實(shí)行定期輪崗制度，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制，以降低舞弊風(fēng)險的發(fā)生。行政事業(yè)單位要對六大業(yè)務(wù)分別制定詳細(xì)的制度、找到關(guān)鍵管控點(diǎn)并制定業(yè)務(wù)流程圖。首先，行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門要積極配合財務(wù)部門科學(xué)合理的編制預(yù)算，使預(yù)算編制更為合理。根據(jù)財政下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)行資金審批制度和印章使用細(xì)則，提高資金使用效率。其次，對收入業(yè)務(wù)實(shí)行歸口管理，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬；明確支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)支出審批控制，定期編制支出預(yù)算執(zhí)行分析報告，發(fā)現(xiàn)異常情況，立即采取有效措施。同時，確保出納和會計稽核不相容崗位相分離，嚴(yán)格禁止一人保管收付款項(xiàng)所需的全部印章，嚴(yán)格履行簽字或蓋章手續(xù)。然后，強(qiáng)化對資產(chǎn)購置、使用和處置環(huán)節(jié)的風(fēng)險管控，每年年末對資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點(diǎn)，嚴(yán)格按照國有資產(chǎn)審批流程對資產(chǎn)進(jìn)行處置報廢。接著，加強(qiáng)對政府采購過程中招標(biāo)、評標(biāo)、簽訂合同環(huán)節(jié)的風(fēng)險管控，實(shí)現(xiàn)對政府采購流程的全過程跟蹤監(jiān)管。再次，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)擅自以單位的名義對外簽訂合同，對合同的履行實(shí)行有效監(jiān)控，做到對合同的全過程管理。最后，加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究，重點(diǎn)審核項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目變更和竣工決算等重要環(huán)節(jié)，避免建設(shè)項(xiàng)目存在安全隱患。相關(guān)法律法規(guī)的更新日新月異，相關(guān)工作人員要及時對制度進(jìn)行升級，保證內(nèi)部控制制度始終適用于本單位工作。

（三）完善內(nèi)部控制監(jiān)督管理機(jī)制

良好的內(nèi)部控制監(jiān)督管理機(jī)制促進(jìn)單位內(nèi)部控制工作的持續(xù)優(yōu)化。首先，設(shè)置專門的內(nèi)部審計部門，或者指定專業(yè)的審計人員開展內(nèi)部審計工作，保證內(nèi)部控制實(shí)施和監(jiān)督檢查的獨(dú)立性和準(zhǔn)確性。對于因力量薄弱，人手不足等原因無法有效履行內(nèi)部控制監(jiān)督職能的單位，可以成立聯(lián)合工作小組履行內(nèi)部監(jiān)督相應(yīng)的職能。其次，健全內(nèi)部控制監(jiān)督管理機(jī)制，充分明確內(nèi)部審計監(jiān)管部門的具體職責(zé)和范圍，規(guī)范內(nèi)部審計人員的工作內(nèi)容，相關(guān)業(yè)務(wù)部門積極溝通配合檢查，形成良好的合作機(jī)制。原則上每年至少一次定期或不定期檢查單位內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的設(shè)置和輪崗情況，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出有效改進(jìn)建議。再次，單位要積極配合財政、審計和紀(jì)檢等部門的外部審計監(jiān)管工作，通過內(nèi)外部審計相結(jié)合的方式，強(qiáng)化監(jiān)督力量，及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)內(nèi)部控制的缺陷，并做出有針對性地整改，從根源發(fā)現(xiàn)問題，有利于阻止腐敗現(xiàn)象發(fā)生，重視廉政建設(shè)工作。同時，每年至少進(jìn)行一次風(fēng)險評估工作，對各種不確定因素進(jìn)行分析、匯總，形成風(fēng)險清單，運(yùn)用定量和定性方法進(jìn)行風(fēng)險分析，重點(diǎn)關(guān)注重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額資金使用，以上應(yīng)當(dāng)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論做出決定。最后，行政事業(yè)單位要將績效考核指標(biāo)與內(nèi)部控制工作考核指標(biāo)結(jié)合起來，建立重大專項(xiàng)績效評價常態(tài)機(jī)制和績效問題整改責(zé)任制，有效提升優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本，規(guī)范部門工作職責(zé)，落實(shí)責(zé)任管理制度，提高公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和內(nèi)部控制的執(zhí)行效率。

（四）推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

內(nèi)部控制信息化建設(shè)不是一蹴而就的，它是一項(xiàng)長期和復(fù)雜的工程。建議財政部門加大對內(nèi)部控制信息化建設(shè)的投資力度，設(shè)置信息化建設(shè)專項(xiàng)資金，充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，使內(nèi)部控制軟件在日常辦公、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理等全系統(tǒng)范圍內(nèi)得到廣泛應(yīng)用，并且各單位可以根據(jù)自身業(yè)務(wù)需求，實(shí)施歸口管理，以業(yè)務(wù)、審批為主線，資金管控為重點(diǎn)，認(rèn)真梳理各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的關(guān)鍵風(fēng)險管控點(diǎn)，將經(jīng)濟(jì)活動及內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)流程和措施完整的嵌入到信息化系統(tǒng)中，全面分析單位運(yùn)行發(fā)展現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)單位對各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的有效管控和全過程監(jiān)督，減少或消除人為操縱的因素，拆除部門溝通不暢形成的信息孤島，保護(hù)信息安全，提高相關(guān)數(shù)據(jù)信息透明度，從而提升信息的時效性以及傳遞效率。同時，單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)要做好日常數(shù)據(jù)備份，設(shè)置應(yīng)急所需的數(shù)據(jù)庫，安裝高級別的殺毒軟件并定時更新病毒庫，設(shè)置可靠的網(wǎng)絡(luò)防火墻，增強(qiáng)操作人員的網(wǎng)絡(luò)安全防范意識，定期做好網(wǎng)絡(luò)安全工作檢查。

三、結(jié)語

綜上所述，建立健全內(nèi)部控制體系對行政事業(yè)單位的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。行政事業(yè)單位開展規(guī)范化的內(nèi)部控制工作，不僅能合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)和財務(wù)信息真實(shí)完整，提高國有資產(chǎn)安全和使用效率，而且能有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)的效率效果。但目前我國在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展中仍存在很多風(fēng)險和難點(diǎn)，所以行政事業(yè)單位通過提高全員內(nèi)部控制意識、完善內(nèi)部控制制度建設(shè)、完善監(jiān)督管理機(jī)制和推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)，廉政高效的辦理行政事業(yè)單位事務(wù)，確保行政事業(yè)單位的平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)，提升政府的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，樹立良好的政府形象，為實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。