地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起作用及扮演的角色研究

林國(guó)熙 福建省莆田市荔城區(qū)委黨校

自從我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)入以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，多層次、多元化成為該階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要特征。復(fù)雜化的經(jīng)濟(jì)格局會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者出現(xiàn)更復(fù)雜的利益沖突，如果不能有效處理這些沖突，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步快速發(fā)展必然會(huì)帶來(lái)制約。要解決這類問題，政府部門自身的角色定位和職能發(fā)揮必不可少，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府要注意對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和規(guī)制，有效控制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康和諧發(fā)展。

一、地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起作用及角色定位

（一）地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所起作用

政府部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中主要起到了規(guī)劃和推動(dòng)作用，即政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中會(huì)充分結(jié)合地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，即根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、人均收入、人均就業(yè)等信息制定出發(fā)展經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略與規(guī)劃，從而不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要站在戰(zhàn)略與規(guī)劃的高度確定未來(lái)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，并組織各個(gè)層面積極開展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[1]。歸納而言，在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，政府部門的主要職責(zé)包含經(jīng)濟(jì)建設(shè)的組織、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。特別是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府是地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要管理者，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行與發(fā)展擁有最高管理權(quán)。

由此可見，地方政府部門對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向、發(fā)展的模式都起到了良好的調(diào)控及引導(dǎo)作用，也正因?yàn)槿绱?，地方政府要充分結(jié)合其所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀制定合理且科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，頒布發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策，優(yōu)化人力、財(cái)力、物力的分配，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和指導(dǎo)，從而逐步推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入動(dòng)力。而又因?yàn)橹袊?guó)具有中國(guó)特色的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有一定的特殊性，受到傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，舊市場(chǎng)的更替速度和新市場(chǎng)的開發(fā)速度還不能較好地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，因此政府還需要積極培育新市場(chǎng)，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。

（二）地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色定位

地方政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的監(jiān)管者、服務(wù)者與供給者。政府的職能是對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，防止出現(xiàn)市場(chǎng)失靈、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)混亂等情況。地方政府要通過對(duì)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)給予有效調(diào)整和管控，來(lái)保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府承擔(dān)了維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、制定科學(xué)經(jīng)濟(jì)規(guī)則以及監(jiān)督經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)等義務(wù)，故地方政府是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)過程中的監(jiān)管者[2]。也因?yàn)槿绱?，在地方?jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府需要積極構(gòu)建各級(jí)政府監(jiān)管體系，需要對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的行為進(jìn)行規(guī)范，還需要積極培育并管理經(jīng)濟(jì)中介組織，這些職能要求是政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管者身份的體現(xiàn)。

同時(shí)，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，基礎(chǔ)設(shè)施的保障也是由政府負(fù)責(zé)，即政府是為產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展完善提供基礎(chǔ)保障的服務(wù)者，基礎(chǔ)設(shè)施在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著根本作用，如果將其交由資本管理，很可能會(huì)引起如行業(yè)壟斷這類惡性的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，這對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展十分不利，所以資源的調(diào)控只能由政府部門來(lái)開展。如各類公共服務(wù)和產(chǎn)品，這些公共服務(wù)和產(chǎn)品具備非競(jìng)爭(zhēng)性和非營(yíng)利性等特點(diǎn)，如果由資本操持，那么公共服務(wù)有很大概率轉(zhuǎn)化為私有服務(wù)，其公益性會(huì)被減弱甚至抹殺，所以公共服務(wù)及產(chǎn)品絕不能通過市場(chǎng)來(lái)提供，但是如果地區(qū)缺少公共服務(wù)和產(chǎn)品，地區(qū)經(jīng)濟(jì)又不能健康發(fā)展，所以在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，地方政府部門會(huì)充分結(jié)合其所在地區(qū)的實(shí)際情況來(lái)提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的公共產(chǎn)品與服務(wù)，例如逐步完善在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所必需的電力設(shè)施、交通設(shè)施等基礎(chǔ)性設(shè)施，逐漸改變傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給不到位或者滯后的局面。從這幾種職能又可發(fā)現(xiàn)，政府是地方經(jīng)濟(jì)的服務(wù)者和供給者，是為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定好基礎(chǔ)的主要載體。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府角色職能發(fā)揮要點(diǎn)

（一）職責(zé)定位的精確性

政府要將自身的職能效果在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮到最大，就需要明確自身的定位，如政府不能通過行政手段來(lái)取代本來(lái)應(yīng)由社團(tuán)、社會(huì)組織等非政府機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的社區(qū)環(huán)境、社區(qū)自治、社區(qū)文化、社會(huì)服務(wù)以及社會(huì)福利等社會(huì)服務(wù)性職能，即政府部門以掛靠、管轄等為手段介入到各種社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織、農(nóng)村村民自治、社區(qū)村民自治的事務(wù)運(yùn)作與內(nèi)部管理的情況[3]。政社不分的行為會(huì)導(dǎo)致省屬社會(huì)組織不能按照自我約束、自我管理以及自我發(fā)展的原則成長(zhǎng)與發(fā)展，影響了公共管理中非政府性公共服務(wù)組織的作用，如果發(fā)生這類事件，將導(dǎo)致政府角色定位的失準(zhǔn)，出現(xiàn)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序維護(hù)能力減弱的情況。再如政府在執(zhí)行自身責(zé)任義務(wù)時(shí)有政市不分的情況，政府部門代替市場(chǎng)職能對(duì)市場(chǎng)、私人的資源和產(chǎn)品進(jìn)行任意配置的現(xiàn)象，這種情況會(huì)阻礙市場(chǎng)配置資源職能的展現(xiàn)。同時(shí)，沒有區(qū)分市場(chǎng)職能和政府職能，還會(huì)導(dǎo)致許多本來(lái)應(yīng)該由市場(chǎng)承擔(dān)的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到行政工作中，使得政府的行政審批環(huán)節(jié)過多，導(dǎo)致重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象發(fā)生，這樣不僅降低了政府的行政效率，不利于政府推動(dòng)社會(huì)效益的提升，而且會(huì)造成行政人員的管轄權(quán)擴(kuò)大，容易滋生腐敗問題。此外，還有行政職能和企業(yè)職能的混淆，主要表現(xiàn)在一些地方的政府直接或者間接地參與到企業(yè)或者公司的經(jīng)營(yíng)中，承擔(dān)著原本屬于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任，政府不但在企業(yè)中參與到?jīng)Q策制定、人事任免、資金籌集，而且還需要承擔(dān)著企業(yè)經(jīng)營(yíng)的虧損，以至于企業(yè)長(zhǎng)期遭受政府的庇護(hù)與管束，無(wú)法真正成為企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)與自負(fù)盈虧的法人，最終淪為政府的附屬。

（二）政府職權(quán)的明確性

隨著我國(guó)地方發(fā)展的繁盛，地方政府的管轄范圍增大，管轄權(quán)擴(kuò)充，內(nèi)部單位也在增多。這使得政府出現(xiàn)職權(quán)失位的概念增高，職權(quán)失位的含義為政府部門上級(jí)與下級(jí)、部門與部門之間濫用職權(quán)的情況[4]。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中需要政府積極轉(zhuǎn)變角色，如此便容易加劇政府部門失位的情況。比如，作為地方政府的行政機(jī)構(gòu)在管理過程中出現(xiàn)越俎代庖，下級(jí)政府替代了上級(jí)政府的管理作用和職能發(fā)揮，又或者上級(jí)政府插手下級(jí)政府的管理工作，這種情況會(huì)造成各級(jí)政府部門的職能存在重疊、交叉等情況，職權(quán)劃分不明確，以至于一旦出現(xiàn)問題時(shí)各個(gè)部門相互推卸責(zé)任。對(duì)于政府是否存在有失位現(xiàn)象，可以通過分析各個(gè)部門條塊關(guān)系來(lái)明確，比如上級(jí)部門在自身職權(quán)范圍外對(duì)下級(jí)政府管理實(shí)務(wù)進(jìn)行干預(yù)或者下級(jí)政府在自身職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的業(yè)務(wù)進(jìn)行干涉的情況，這種現(xiàn)象便是政府失位。為了維護(hù)政府管理與統(tǒng)治的穩(wěn)定性，政府職權(quán)一定要做到明晰和明確，越清楚才能越好地發(fā)揮政府的職能及作用，才能更好為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

三、強(qiáng)化地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用發(fā)揮策略

（一）以民眾為執(zhí)政基礎(chǔ)

政府官員作為廣大群眾的公仆，應(yīng)將為群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)作為自身義不容辭的職責(zé)，政府經(jīng)濟(jì)管理需要將人民群眾作為中心，需求為導(dǎo)向，重新塑造政府的經(jīng)濟(jì)職能，公民參與能夠重新定位公民的作用，使之成為政府的問題架構(gòu)者。扮演問題架構(gòu)者角色的公民，可以主動(dòng)參與到公共事務(wù)中來(lái)，協(xié)助政府對(duì)重要問題進(jìn)行界定，并建立相應(yīng)的解決措施，監(jiān)督目的的完成情況[5]。政府部門在開展經(jīng)濟(jì)管理工作的過程中，應(yīng)將具體目標(biāo)作為基本指導(dǎo)。并且，政府在建立經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)時(shí)，通常會(huì)建立一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)，然后將其劃分成多個(gè)小目標(biāo)，確保政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)變性、穩(wěn)定性實(shí)現(xiàn)良好的結(jié)合。

政府向人民群眾提供服務(wù)的過程中，需要將效益性、經(jīng)濟(jì)性、效率性結(jié)合在一起，政府和企業(yè)之間存在著極大的區(qū)別，因此向社會(huì)工作提供服務(wù)時(shí)，需要秉承公平性以及回應(yīng)性，將經(jīng)濟(jì)管理和黨與政府的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行融合。由于長(zhǎng)期形成的政府主導(dǎo)模式影響，社會(huì)大眾并沒有過多的關(guān)注公共服務(wù)內(nèi)容，認(rèn)為這是自己的權(quán)利，忽視了自己對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)、反饋和監(jiān)督義務(wù)，這也是造成管理質(zhì)量下降的一個(gè)主要原因。政府部門要加大宣傳力度，將各項(xiàng)公共服務(wù)信息通過網(wǎng)站、報(bào)刊、新媒體等渠道進(jìn)行宣傳，詳細(xì)說明該項(xiàng)公共服務(wù)的建設(shè)原因以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)社會(huì)大眾關(guān)注公共服務(wù)建設(shè)信息。與此同時(shí)，政府部門還要暢通社會(huì)大眾對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)督、反饋、投訴渠道，優(yōu)化地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果評(píng)價(jià)機(jī)制，避免社會(huì)機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)范化，以便于經(jīng)濟(jì)管理能夠在構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中得到落實(shí)，立足于建立和諧社會(huì)的相關(guān)目標(biāo)，明確經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)，以此來(lái)讓經(jīng)濟(jì)管理能夠?qū)崿F(xiàn)更好的發(fā)展。

（二）加強(qiáng)體制改革力度

要想改革經(jīng)濟(jì)體制，那么就需要改革行政體制，要將所有阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度因素進(jìn)行破除。政府部門在進(jìn)行地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)，要在保證公共性的基礎(chǔ)上加強(qiáng)理性思考[6]。首先，政府部門不能降低自身承擔(dān)的公共業(yè)務(wù)職責(zé)。為此，政府部門必須正確認(rèn)識(shí)到自身在公共業(yè)務(wù)中的責(zé)任，禁止將政府職責(zé)推脫給社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織；其次，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，必須要保證合法性，確保向社會(huì)力量從事的所有經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目都在法律要求的范圍以內(nèi)。為此，政府部門要保持好宏觀調(diào)控管理的站位高度，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，也要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，并將重點(diǎn)放在地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡和行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展上，以地方業(yè)態(tài)的實(shí)際情況和民眾的實(shí)際需要為根據(jù)來(lái)向社會(huì)機(jī)構(gòu)提供幫助，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

歸納而言，政府要堅(jiān)持從地區(qū)實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步優(yōu)化政府部門的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能，完善地區(qū)經(jīng)濟(jì)管理制度體系。加快完善現(xiàn)有就業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、消費(fèi)政策，尤其要注重招商引資，要健全商業(yè)服務(wù)功能，簡(jiǎn)化行政審批流程，健全投融資監(jiān)管制度，著力營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，并進(jìn)一步加快民主化的進(jìn)程，從而更好地制約與監(jiān)督權(quán)力。在對(duì)政治體制進(jìn)行改革過程中，還需要注重維護(hù)廣大群眾的權(quán)力，并對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行限制，要將傳統(tǒng)政府本位積極轉(zhuǎn)變成人民本位。要求政府部門及官員的行為公開且透明，進(jìn)一步鼓勵(lì)群眾積極監(jiān)督政府與官員的行為，積極形成強(qiáng)效的約束機(jī)制。

（三）完善監(jiān)管制度

政府部門要加快制定建設(shè)業(yè)務(wù)的相關(guān)政策，改革過去政府與民間雙重管理的機(jī)制，同時(shí)也要對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織做好監(jiān)管。首先，政府部門要針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂，促進(jìn)業(yè)務(wù)市場(chǎng)的進(jìn)一步完善，以此保障社會(huì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的公平發(fā)展；其次，政府部門要加快制定科學(xué)合理的地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)制度，尤其是要對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、目標(biāo)要求、實(shí)施條件等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。再次，還要對(duì)招投標(biāo)機(jī)制加以完善，明確招投標(biāo)的具體方式和程序以及信息發(fā)布制度，嚴(yán)格審批社會(huì)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)觀念和運(yùn)營(yíng)條件，保障其助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)優(yōu)質(zhì)化發(fā)展。

在具體的監(jiān)管體制建設(shè)中，首先需要加強(qiáng)并改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，要對(duì)權(quán)力進(jìn)行合理劃分，積極構(gòu)建以權(quán)力約束權(quán)力的監(jiān)管制約機(jī)制；然后要提升行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性，作為監(jiān)察部門為了實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的法制化與規(guī)范化，還需要制定科學(xué)的監(jiān)督計(jì)劃，將傳統(tǒng)的事后監(jiān)管變成事前、事中、事后相結(jié)合的監(jiān)管方式，加強(qiáng)防范。最后，還需要將民主監(jiān)督的作用充分發(fā)揮出來(lái)，鼓勵(lì)廣大群眾積極參與到監(jiān)督中，唯有如此才能真正構(gòu)建高效的監(jiān)督力量。

（四）明確職權(quán)定位

地方政府部門應(yīng)該明確劃分其職責(zé)，并承擔(dān)好自身的職責(zé)，管理好自身所負(fù)責(zé)的相關(guān)事務(wù)，積極構(gòu)建廉潔高效、結(jié)構(gòu)合理、職能科學(xué)、群眾滿意的服務(wù)型政府。政府要積極規(guī)劃好經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，搞好資源開發(fā)與生產(chǎn)力布局、資源節(jié)約以及綜合利用等工作，從而推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；發(fā)展改革部還需要對(duì)綜合性產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行組織擬訂，對(duì)第一、第二以及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的重要事項(xiàng)、重要規(guī)劃、政策等進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保三大產(chǎn)業(yè)與社會(huì)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、計(jì)劃之間銜接平衡。

政府還要承擔(dān)起結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃以及計(jì)劃的職責(zé)，明確科技發(fā)展的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域；同時(shí)，科教部門還需要負(fù)責(zé)推廣技術(shù)、管理技術(shù)市場(chǎng)、成果、項(xiàng)目、計(jì)劃以及統(tǒng)計(jì)科技，并對(duì)本地區(qū)企業(yè)的自主創(chuàng)新進(jìn)行支持和引，幫助他們真正成為創(chuàng)新的主體。

最后，政府需要做好公共服務(wù)，承擔(dān)起保障廣大群眾醫(yī)療衛(wèi)生、文化休閑、科學(xué)教育等方面的權(quán)益，積極建設(shè)健全公共就業(yè)體系，著力解決群眾就業(yè)問題，充分維護(hù)群眾勞動(dòng)權(quán)利，承擔(dān)起指導(dǎo)其所在地區(qū)的居民參與民主管理、民主選舉、民主監(jiān)督等職責(zé)，并積極創(chuàng)新社會(huì)管理，在社會(huì)救濟(jì)、慈善等方面給予大力支持，且針對(duì)本地區(qū)的重大技術(shù)與經(jīng)濟(jì)政策、法規(guī)規(guī)劃以及重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃，政府各個(gè)部門應(yīng)該各司其職，明確自身的職權(quán)，做好對(duì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃的實(shí)施方案、后續(xù)影響等各方面的有效評(píng)估。

四、結(jié)語(yǔ)

在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府部門扮演著監(jiān)管者、服務(wù)者、供給者等重要角色，在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，因此政府需要提高對(duì)自身職能的重視，加強(qiáng)政府對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助力作用，以便推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。