預(yù)算績(jī)效管理框架的國(guó)際比較與啟示
——基于歐美模式的分析

馬蔡琛 桂梓椋 管艷茹

內(nèi)容提要：英美模式和歐洲模式的預(yù)算績(jī)效管理框架各有其特點(diǎn)，系統(tǒng)分析兩種模式的具體經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理而言，具有一定的啟示和借鑒意義。英美模式和歐洲模式的共同之處在于，充分體現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理法制化和規(guī)范化的特點(diǎn)，指標(biāo)設(shè)置日趨健全，指標(biāo)的更新因時(shí)制宜。我國(guó)應(yīng)加快完善預(yù)算績(jī)效管理的法律法規(guī)制度，進(jìn)一步推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程覆蓋，并在績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置中適當(dāng)體現(xiàn)個(gè)性化的需求。

縱觀百年預(yù)算史，政府預(yù)算制度始終是與特定歷史時(shí)空相聯(lián)系的、充滿變革的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。恰如100多年前中國(guó)學(xué)者所指出的那樣：“預(yù)算無(wú)論何國(guó)，茍為采用立憲政體之國(guó)家，無(wú)不視此為最要之問題，亦為最難解決之問題。此預(yù)算問題，常為輿論之中心，為一般國(guó)民所注重?！半S國(guó)運(yùn)之進(jìn)步，與財(cái)政之膨脹，人民智識(shí)之發(fā)達(dá)，則其重要之程度，且益見增進(jìn)。”①吳瓊：《比較預(yù)算制度論》，商務(wù)印書館1911年版，第1頁(yè)。求效率是人類生活的永恒主題。在公共財(cái)政管理實(shí)踐中，預(yù)算績(jī)效始終是一個(gè)常話常新的命題，績(jī)效管理也由此成為20世紀(jì)后半葉各國(guó)公共部門改革的重要舉措之一。

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的預(yù)算績(jī)效管理模式大體可以分為兩大類：一是“盎格魯-美國(guó)模式”，源于英國(guó)傳統(tǒng)，目前英國(guó)、美國(guó)、新西蘭等英語(yǔ)國(guó)家廣泛采用；二是“歐洲大陸模式”。這兩類模式都強(qiáng)調(diào)政府公共支出的受托責(zé)任（accountability），但程度有所不同。歐洲模式更為強(qiáng)調(diào)政府對(duì)議會(huì)的受托責(zé)任，而英美模式強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)公眾的受托責(zé)任。②馬蔡琛、童曉晴：《公共支出績(jī)效管理的國(guó)際比較與借鑒》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2006年第2期。因此，系統(tǒng)分析不同模式下的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架，對(duì)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)，應(yīng)該具有一定的啟示和借鑒意義。

一、美國(guó)預(yù)算績(jī)效管理框架的主要特點(diǎn)

美國(guó)預(yù)算績(jī)效的基本框架是基于預(yù)算理論與實(shí)證研究成果而設(shè)計(jì)的，包括選擇性項(xiàng)目評(píng)價(jià)* 基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革研究”（19ZDA071）。（selective program evaluation）、支出轉(zhuǎn)移（redirection）、節(jié)余分享（gainsharing）等內(nèi)容。選擇性項(xiàng)目評(píng)價(jià)是為了避免因績(jī)效評(píng)估產(chǎn)生大量無(wú)用信息而提出的。例如，1993年，佐治亞州通過了《預(yù)算問責(zé)與計(jì)劃法案》，僅對(duì)選定的少數(shù)政府項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。支出轉(zhuǎn)移則強(qiáng)制規(guī)定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自行尋找無(wú)效的支出項(xiàng)目，列入“支出轉(zhuǎn)移基金”并將之轉(zhuǎn)用于更重要的項(xiàng)目。①劉昆：《績(jī)效預(yù)算：國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第223頁(yè)。這些制度框架均強(qiáng)調(diào)了預(yù)算制度與績(jī)效提升之間的關(guān)系。

由于聯(lián)邦和州、地方政府（美國(guó)的地方政府實(shí)際上就是基層政府）之間權(quán)力關(guān)系的影響，各地方（基層）基本上是在州政府的法律框架之內(nèi)開展具體評(píng)價(jià)活動(dòng)，因此本文不再將地方政府單列討論。

（一）聯(lián)邦、州及地方政府的預(yù)算績(jī)效管理特點(diǎn)

政府持續(xù)地表現(xiàn)出對(duì)使用戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效衡量以及計(jì)劃和預(yù)算績(jī)效之某種組合的興趣。這種興趣得益于這些系統(tǒng)可以提高政府服務(wù)的效率和有效性，并增強(qiáng)公民對(duì)政府的信心。②Liner E.B，Making Results-Based State Government Work，The Urban Institute，2001.回顧其預(yù)算績(jī)效管理的歷程，主要呈現(xiàn)這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

1.績(jī)效信息與預(yù)算決策的結(jié)合越來(lái)越緊密

早在20世紀(jì)初期，為了更好地控制預(yù)算并治理腐敗，出現(xiàn)了所謂“行政預(yù)算”（executive budget）。截止到1920年，有23個(gè)州實(shí)施了行政預(yù)算（Burkhead，1956）。③Burkhead J，Government Budgeting，Wiley，1956.20世紀(jì)后半期，開始更多關(guān)注成本較低的工作組織和產(chǎn)出方式，試圖提高預(yù)算決策效率，進(jìn)而將項(xiàng)目和績(jī)效信息整合到預(yù)算過程之中。其中卓有成效的舉措是引入零基預(yù)算（ZBB）等綜合預(yù)算制度，嘗試將目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、生產(chǎn)力改進(jìn)等管理改革與預(yù)算過程相聯(lián)系。④Clynch B.E.J.，T.P.Lauth，Budgeting in the States：Institutions，Processes，and Policies，Praeger Publishers，2006.例如，早在20世紀(jì)中葉，胡佛委員會(huì)就提出了“績(jī)效預(yù)算”需要采用更好的測(cè)量技術(shù)，以幫助管理人員評(píng)估各種產(chǎn)出方法的效率。⑤Schick A，“The Road to PPB：The Stages of Budget Reform，”Public Administration Review，1966，pp.243-258.1993年的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》要求將績(jī)效信息整合納入預(yù)算過程，實(shí)行以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算。⑥U.S.General Accounting Office，Executive Guide：Effectively Implementing the Government Performance and Results Act of 1993，GAO/GGD-96-118，1996.到2008年，幾乎所有州都開始了某種形式的績(jī)效測(cè)量，39個(gè)州制定了基于績(jī)效的預(yù)算法，并要求結(jié)合機(jī)構(gòu)預(yù)算來(lái)報(bào)告績(jī)效測(cè)量結(jié)果，25個(gè)州聲稱采用了全面績(jī)效預(yù)算。⑦NASBO，Budget Processes in the States-2008，2008.以弗吉尼亞州為例，從1998-2000年的預(yù)算編制開始，大多數(shù)新的預(yù)算都伴隨著一項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)，從而將績(jī)效語(yǔ)言“主流化”。2000-2002年的預(yù)算加強(qiáng)了績(jī)效測(cè)度與預(yù)算決策之間的聯(lián)系，各機(jī)構(gòu)需要在預(yù)算申請(qǐng)中提交績(jī)效和戰(zhàn)略規(guī)劃信息；各機(jī)構(gòu)應(yīng)說明預(yù)算提案如何與其自身（或州）的戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)掛鉤，以及獲得的資助將如何影響目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果某項(xiàng)預(yù)算提案與現(xiàn)有的績(jī)效指標(biāo)無(wú)關(guān)，該機(jī)構(gòu)就需要說明如何衡量這項(xiàng)工作的成功與否。⑧Hill H.，M.Andrews，“Reforming Budget Ritual and Budget Practice：the Case of Performance Management Implementation in Virginia，”International Journal of Public Administration，no.28，2005，pp.255-272.

值得注意的是，在那些以強(qiáng)大的績(jī)效預(yù)算系統(tǒng)而聞名的地方，如加利福尼亞州的森尼韋爾市（Sunnyvale），非常重視使用績(jī)效數(shù)據(jù)來(lái)為預(yù)算決策提供信息。然而，像森尼韋爾市這樣的案例并不常見。正如Cheryle（1995）對(duì)部分州政府的研究中指出的，將績(jī)效信息納入預(yù)算，并不意味著改變預(yù)算決策的方法，①Broom C.A.，“Performance-Based Government Models：Building A Track Record，”Public Budgeting&Finance，no.15，1995，pp.3-17.其原因在于，美國(guó)大多數(shù)州的預(yù)算程序并不特別強(qiáng)調(diào)績(jī)效信息在決策中的作用，這使得建立新的績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算變得極其困難。Jordan與Hackbart（1999）的研究也證實(shí)，盡管有44個(gè)州已經(jīng)使用了績(jī)效測(cè)量方法，真正影響到預(yù)算資金分配的只有13個(gè)州。即便如此，對(duì)于項(xiàng)目績(jī)效的習(xí)慣性關(guān)注也是績(jī)效政府成型的開始，即使很難將績(jī)效信息與預(yù)算分配直接掛鉤，在披露此類信息時(shí)，也確實(shí)會(huì)發(fā)生有利于績(jī)效改進(jìn)的變化。

此外，研究者還發(fā)現(xiàn)以下因素與績(jī)效信息使用呈正相關(guān)關(guān)系：行政穩(wěn)定性（Askim et al.，2008）、內(nèi)在要求和較低級(jí)別的政府（Julnes&Holzer，2001）、將組織成員納入績(jī)效管理流程（Melkers&Willoughby，2005）、首席執(zhí)行官（Bourdeaux&Chikoto，2008）。與績(jī)效信息使用負(fù)相關(guān)的因素包括：中央機(jī)構(gòu)為控制政策議程所做的努力（Moynihan&Ingraham，2004）和測(cè)量面臨的挑戰(zhàn)（Dull，2009）。

2.績(jī)效預(yù)算獲得了更廣泛的立法支撐

立法增強(qiáng)了各州績(jī)效預(yù)算的合法性，詳細(xì)且明確的立法可以展示所有預(yù)算階段的績(jī)效測(cè)量工具，并為更強(qiáng)有力的績(jī)效預(yù)算實(shí)踐提供支持。Lu等（2009）發(fā)現(xiàn)，2008年政府績(jī)效項(xiàng)目調(diào)查得分較高的州已然制定了法律，要求在分配資源時(shí)使用績(jī)效評(píng)估。隨著績(jī)效預(yù)算的推進(jìn)，各州也紛紛通過立法形式將預(yù)算決策與績(jī)效管理聯(lián)系起來(lái)。例如，在新澤西州，2010年發(fā)布的第8號(hào)行政命令（Executive Order 8）規(guī)定，在2013財(cái)年開始之前，所有22名州專員都要采用績(jī)效預(yù)算方法。該州財(cái)政部門制定了一項(xiàng)三年計(jì)劃，以確保實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，并呼吁在第一年制定績(jī)效衡量和報(bào)告計(jì)劃，在第二年使用績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行管理，再將預(yù)算決策與第三年的績(jī)效評(píng)估聯(lián)系起來(lái)。②Holzer M.，L.B.Mullins，M.Ferreira，“Implementing Performance Budgeting at the State level：Lessons Learned from New Jersey，”International Journal of Public Administration 39，no.2，2016，pp.95-106.

3.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的整合應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬

通常來(lái)說，績(jī)效結(jié)果主要應(yīng)用在三個(gè)方面：第一是將評(píng)估結(jié)果與預(yù)算相聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)支出效益的最大化；第二是將評(píng)估結(jié)果用于人事改革；第三是將評(píng)估結(jié)果用于組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。③祁凡驊、張璋：《政府績(jī)效管理：國(guó)際的潮流與中國(guó)的探索》，中國(guó)方正出版社2013年版，第229頁(yè)。根據(jù)州預(yù)算官員協(xié)會(huì)（NASBO）的數(shù)據(jù)，使用績(jī)效導(dǎo)向預(yù)算的州正在增加。其調(diào)查顯示，截至2015年，績(jī)效衡量指標(biāo)最常見的用途是支持內(nèi)部機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目管理（42個(gè)州）、傳達(dá)執(zhí)行預(yù)算建議（39個(gè)州）、項(xiàng)目評(píng)估（35個(gè)州）、戰(zhàn)略規(guī)劃和確定優(yōu)先事項(xiàng)（34個(gè)州）。較少州（22個(gè)州）的報(bào)告認(rèn)為，績(jī)效指標(biāo)被用于影響立法行動(dòng)的撥款。路易斯安那州、新澤西州、德克薩斯州和哥倫比亞特區(qū)的報(bào)告中稱使用績(jī)效預(yù)算作為主要預(yù)算方法，但所有報(bào)告都強(qiáng)調(diào)使用績(jī)效衡量指標(biāo)來(lái)提供預(yù)算建議。

（二）預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的變化趨勢(shì)

美國(guó)聯(lián)邦、州及地方政府的績(jī)效管理體系呈現(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向的特點(diǎn)。其績(jī)效指標(biāo)體系包括兩個(gè)層次，一是政府層次的綜合評(píng)估指標(biāo)體系；二是政府部門或項(xiàng)目的指標(biāo)體系。但其績(jī)效指標(biāo)模型的基本內(nèi)涵是一致的，只是在具體的指標(biāo)選擇、指標(biāo)描述、指標(biāo)數(shù)量上存在一定差異。④王玉明：《美國(guó)構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的探索與啟示》，《蘭州學(xué)刊》2007年第6期。近年來(lái)，美國(guó)預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)設(shè)置的變化趨勢(shì)主要包括這樣幾個(gè)方面：

1.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)越來(lái)越戰(zhàn)略化

近年來(lái)，美國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架總體上呈現(xiàn)指標(biāo)戰(zhàn)略化的特點(diǎn)，不符合戰(zhàn)略規(guī)劃的指標(biāo)逐漸被舍棄，也有新的符合戰(zhàn)略規(guī)劃的指標(biāo)投入使用。譬如，針對(duì)德克薩斯州2013-2017年績(jī)效報(bào)告的分析顯示，自2015年開始，“戰(zhàn)略02-01-02：水務(wù)公司監(jiān)督”及相應(yīng)的輸出指標(biāo)“執(zhí)行效率評(píng)估數(shù)量（關(guān)鍵）”“處理的地區(qū)申請(qǐng)數(shù)量”和“已處理的便利和必要性申請(qǐng)證書數(shù)量”已經(jīng)被刪去。類似地，在2013年德克薩斯州的年度績(jī)效報(bào)告中，“目標(biāo)03-01：執(zhí)法和合規(guī)援助”下原本設(shè)定的10個(gè)成果指標(biāo)，自2014年起有3個(gè)（監(jiān)管社區(qū)實(shí)施污染預(yù)防、環(huán)境管理系統(tǒng)、其他創(chuàng)新計(jì)劃所導(dǎo)致的減少排放噸數(shù)）不再進(jìn)行報(bào)告。這是由于第82屆立法會(huì)議的預(yù)算削減，導(dǎo)致該項(xiàng)目的資源被重新分配給其他項(xiàng)目。

2.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)越來(lái)越全面且綜合

通常來(lái)說，在給定的評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，一個(gè)良好的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架應(yīng)該是全面且綜合的，不僅要包括某些預(yù)期的結(jié)果，也應(yīng)該包括其他可能被忽略的重要結(jié)果。譬如，美國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（Governmental Accounting Standards Board，GASB）1994年發(fā)布了一份政府服務(wù)提供與成就（Service Efforts and Accomplishments，SEA）的報(bào)告，系統(tǒng)開發(fā)了一個(gè)頗具特色和可操作性的績(jī)效指標(biāo)體系，其目的在于提供更完整的績(jī)效信息，而不僅局限于傳統(tǒng)財(cái)務(wù)報(bào)表信息，以幫助用戶評(píng)價(jià)服務(wù)提供的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。2008年11月，GASB發(fā)布了第5號(hào)概念聲明，對(duì)SEA報(bào)告的績(jī)效指標(biāo)體系進(jìn)行了修訂，更新了一些不準(zhǔn)確的表述，明確了SEA績(jī)效指標(biāo)的要素構(gòu)成和可用于報(bào)告績(jī)效信息的各種SEA指標(biāo)。例如：“成本—成果指標(biāo)”被修改為“將服務(wù)提供與成果（或結(jié)果）聯(lián)系起來(lái)的效率指標(biāo)”，因?yàn)椤俺杀尽晒笜?biāo)”或“效果性（effectiveness）指標(biāo)”往往容易被誤認(rèn)為僅包括每一單位產(chǎn)出或成果所需要耗費(fèi)的成本，而“效率（efficiency）指標(biāo)”則通常不會(huì)產(chǎn)生這種誤解。

3.指標(biāo)的關(guān)注焦點(diǎn)從成本-效率逐漸轉(zhuǎn)向結(jié)果

近年來(lái)，美國(guó)績(jī)效測(cè)量的關(guān)注點(diǎn)從成本-效率轉(zhuǎn)向結(jié)果的趨勢(shì)非常明顯。各級(jí)政府管理者不再僅關(guān)注投入以及實(shí)際花費(fèi)的資金而更加注重結(jié)果。將有用的績(jī)效衡量與僅僅跟蹤事件或成本的績(jī)效衡量區(qū)分開來(lái)，意味著衡量標(biāo)準(zhǔn)從考慮數(shù)量向考慮結(jié)果轉(zhuǎn)變。①M(fèi)elkers J.，K.Willoughby，“Models of Performance-Measurement Use in Local Governments：Understanding Budgeting，Communication and Lasting Effects，”Public Administration Review 65，no.2，2005，pp.180-190.以明尼蘇達(dá)州為例，明尼蘇達(dá)管理與預(yù)算局（MMB）在2016-2017雙年度預(yù)算中，要求每個(gè)機(jī)構(gòu)確定其支持的結(jié)果，接下來(lái)，對(duì)于每個(gè)確定的結(jié)果，MMB要求各機(jī)構(gòu)確定推進(jìn)該項(xiàng)目的計(jì)劃和活動(dòng)；最后，對(duì)于每個(gè)計(jì)劃或活動(dòng)，MMB鼓勵(lì)各機(jī)構(gòu)使用“基于結(jié)果的問責(zé)制”框架，來(lái)傳達(dá)適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)、戰(zhàn)略和績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)。②Minnesota Management and Budget，“Statewide Outcomes and Results Based Accountability Instructions-FY 2016-17 Biennial Budget，”2016.

預(yù)算說明往往可以解釋社會(huì)需求與滿足這些需求之計(jì)劃間的假設(shè)關(guān)系。如果各州想要更多地使用計(jì)劃信息，他們需要在預(yù)算說明中首先對(duì)于效果性和生產(chǎn)率等概念進(jìn)行闡釋。研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在2000年的州預(yù)算報(bào)告說明中，討論效果性（effectiveness）的州比例顯著增加，③Burns R.C.，Jr R.D.Lee，“The Ups and Downs of State Budget Process Reform：Experience of Three Decades，”Public Budgeting&Finance 24，no.3，2004，pp.1-19.從1995年的42%躍升至2000年的72%，生產(chǎn)率（productivity）從79%增加到86%。在2000年，超過一半的州在其預(yù)算文件中報(bào)告了效果性和生產(chǎn)率指標(biāo)（二者均占57%），而在1970年這一比例只有不到10%。自1970年以來(lái)，這些指標(biāo)在預(yù)算文件中的使用總體上得以穩(wěn)定增長(zhǎng)，特別是1995年至2000年間，大多數(shù)機(jī)構(gòu)都在預(yù)算文件中列入了效果性指標(biāo)。

4.21世紀(jì)以來(lái)的最新進(jìn)展

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)方面，從內(nèi)部的、機(jī)構(gòu)導(dǎo)向的績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)向更加強(qiáng)調(diào)外部的、以公民為中心的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。從電子政務(wù)法案（E-Government Act of 2002，EGA）和項(xiàng)目等級(jí)評(píng)價(jià)工具（PART）開始，到《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》（GPRAMA）和眾議院H.R.1660法案，都強(qiáng)調(diào)了公民對(duì)機(jī)構(gòu)及其服務(wù)的看法，通過收集公民反饋和相關(guān)的外部指標(biāo)，突出了績(jī)效測(cè)量的重要性。①M(fèi)orgeson F.V.，“Government Performance Measurement Comes of Age，”in Citizen Satisfaction，New York：Palgrave Macmillan，2014，pp.15-32.

在績(jī)效管理工具的具體應(yīng)用方面，PART及GPRAMA實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)如下：一是合理地平衡績(jī)效評(píng)估計(jì)劃與機(jī)構(gòu)計(jì)劃。PART將注意力過多集中在項(xiàng)目層面的結(jié)果上，而不是《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GPRA）的機(jī)構(gòu)計(jì)劃層面。在同類政府的第一次評(píng)估試驗(yàn)中，PART要求各機(jī)構(gòu)將“獨(dú)立和質(zhì)量項(xiàng)目評(píng)估”與績(jī)效評(píng)估作為支持其項(xiàng)目?jī)r(jià)值的證據(jù)，以至于評(píng)估質(zhì)量影響了最終的PART分?jǐn)?shù)（Heinrich，2012）。②Heinrich C.J.，“How Credible is the Evidence，and Does It Matter?An Analysis of the Program Assessment Rating Tool，”Public Administration Review 72，no.1，2012，pp.123-134.二是應(yīng)該注重推動(dòng)機(jī)構(gòu)開發(fā)和使用合理的績(jī)效指標(biāo)。GPRA和PART都推動(dòng)了各機(jī)構(gòu)對(duì)于績(jī)效測(cè)量指標(biāo)的開發(fā)，GPRAMA不僅旨在加強(qiáng)資源分配與信息之間的聯(lián)系，更推動(dòng)了各機(jī)構(gòu)參與制定符合自身特點(diǎn)的指標(biāo)（Mihm，2011）。③Mihm JC，“Commentary on‘The Obama Administration and PBB：Building on the Legacy of Federal Performance-Informed Budgeting’，”Public Administration Review 71，no.3，2011，pp.356-367.但績(jī)效管理體系的最終考驗(yàn)在于其實(shí)際實(shí)施，而不是所產(chǎn)生的目標(biāo)和指標(biāo)的數(shù)量。④Moynihan D.P.，D.P.Hawes，“Responsiveness to Reform Values：The Influence of the Environment on Performance Information Use，”Public Administration Review 72，no.s1，2012，pp.S95-S105.三是通過改進(jìn)管理機(jī)制來(lái)加強(qiáng)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的管理。OMB試圖通過GPRAMA中的報(bào)告機(jī)制來(lái)建立“對(duì)可靠數(shù)據(jù)分析和補(bǔ)充評(píng)估的需求”。⑤OMB，“The Presidents Budget Proposal for Fiscal Year 2015：Analytical Perspectives，”accessed June 13，2020，http：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/BUDGET-2015-PER/pdf/BUDGET-2015-PER-4-3.pdf.這代表了一種重大轉(zhuǎn)變，即通過改進(jìn)優(yōu)先級(jí)設(shè)定、戰(zhàn)略調(diào)整協(xié)作以及績(jī)效測(cè)量的使用，來(lái)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)決策和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

二、歐盟的預(yù)算績(jī)效管理框架

隨著20世紀(jì)80年代“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起，歐洲各國(guó)公共部門開始嘗試引入私人部門的績(jī)效管理工具，以推進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化。⑥孫迎春：《歐洲通用績(jī)效評(píng)估框架的發(fā)展及啟示》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期。歐盟成立以來(lái)，歐盟委員會(huì)十分重視預(yù)算績(jī)效管理，每個(gè)部門都根據(jù)委員會(huì)的優(yōu)先事項(xiàng)發(fā)布多年期戰(zhàn)略計(jì)劃和年度管理計(jì)劃，并定期對(duì)預(yù)算支出計(jì)劃進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

（一）歐盟委員會(huì)的戰(zhàn)略計(jì)劃與管理計(jì)劃

戰(zhàn)略計(jì)劃屬于規(guī)劃文件，各部門在戰(zhàn)略計(jì)劃內(nèi)描述他們將如何為委員會(huì)更廣泛的政治目標(biāo)做出貢獻(xiàn)，并確定五年內(nèi)的具體部門目標(biāo)。在戰(zhàn)略計(jì)劃之下，每個(gè)部門還制定了未來(lái)一年的年度管理計(jì)劃，概述了部門活動(dòng)以及如何為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略計(jì)劃中設(shè)定的目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。①European Commission，“Strategic Plans/Management Plans，”accessed May 14，2020，https：//ec.europa.eu/info/strategy/strategy-documents/strategic-plans-management-plans_en.

1.戰(zhàn)略計(jì)劃

戰(zhàn)略計(jì)劃（strategic plans）基于歐盟委員會(huì)的10個(gè)政治優(yōu)先事項(xiàng)而制定，主要通過影響指標(biāo)（impact indicators）來(lái)衡量這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況。在總體目標(biāo)之下，每個(gè)部門還會(huì)設(shè)置具體目標(biāo)（specific objectives），并附有結(jié)果指標(biāo)（result indicators）、里程碑（milestones）和目標(biāo)值（targets），用于衡量和報(bào)告部門為實(shí)現(xiàn)其具體目標(biāo)所取得的進(jìn)展。②European Commission，“Strategic Plans/Management Plans，”accessed May 14，2020，https：//ec.europa.eu/info/strategy/strategy-documents/strategic-plans-management-plans_en.

以2016-2020年的戰(zhàn)略計(jì)劃為例，其中關(guān)于2016-2020年戰(zhàn)略愿景的目標(biāo)是“為了實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)，歐盟委員會(huì)將切實(shí)有效地管理與保護(hù)資產(chǎn)和資源，吸引和培養(yǎng)最優(yōu)秀的人才”，并通過“對(duì)歐盟委員會(huì)的信任度”和“委員會(huì)工作人員參與度指數(shù)”這兩個(gè)影響指標(biāo)來(lái)衡量這一總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

此外，還設(shè)立了若干具體預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，主要包括：推動(dòng)戰(zhàn)略預(yù)算計(jì)劃的進(jìn)程，確保全面實(shí)施多年度財(cái)務(wù)框架；在多年度財(cái)務(wù)框架之下，有效管理歐盟預(yù)算支出，以響應(yīng)多年度財(cái)務(wù)框架中的優(yōu)先事項(xiàng)；有效地管理和控制歐盟預(yù)算收入，特別是聯(lián)盟自有資源；保持高質(zhì)量的會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)框架，以便提供真實(shí)和公平的年度賬目；支持歐盟預(yù)算的實(shí)施和有效的資金管理，維護(hù)和開發(fā)高質(zhì)量的信息系統(tǒng)；促進(jìn)財(cái)務(wù)規(guī)則的一致性，通過簡(jiǎn)化、健全的財(cái)務(wù)管理體系來(lái)控制成本收益。③European Commission，“Strategic Plan 2016-2020，”Brussel：European Commission，2016.

2.管理計(jì)劃

歐盟委員會(huì)的每個(gè)部門都要制定未來(lái)一年的管理計(jì)劃（management plans），使得部門的管理層能夠計(jì)劃、跟蹤和報(bào)告其所有活動(dòng)、資源和人員需求。在管理計(jì)劃中，各部門根據(jù)委員會(huì)的優(yōu)先事項(xiàng)和戰(zhàn)略目標(biāo)，確定未來(lái)一年的主要行動(dòng)和產(chǎn)出，④European Commission，“Management Plan 2018-Budget，”accessed October 17，2018，https：//ec.europa.eu/info/publications/management-plan-2018-budget_en.并闡述這些行動(dòng)和產(chǎn)出將如何有助于實(shí)現(xiàn)部門的既定戰(zhàn)略目標(biāo)。⑤European Commission，“Strategic Plans/Management Plans，”accessed October 17，2018，https：//ec.europa.eu/info/strategy/strategy-documents/strategic-plans-management-plans_en.因此，管理計(jì)劃中的績(jī)效評(píng)價(jià)是以部門產(chǎn)出為核心展開的。管理計(jì)劃與戰(zhàn)略計(jì)劃的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架十分相似，但仍有所不同，主要存在以下兩點(diǎn)差異：一是目標(biāo)制定始于預(yù)算產(chǎn)出，是產(chǎn)出的具體說明或細(xì)節(jié)完善；二是不再像戰(zhàn)略計(jì)劃那樣區(qū)分指標(biāo)類型（“影響指標(biāo)”和“結(jié)果指標(biāo)”），而是統(tǒng)一使用“指標(biāo)”的稱謂。

以歐盟2018年的預(yù)算管理計(jì)劃為例，該計(jì)劃闡述了8項(xiàng)主要年度產(chǎn)出，分別從人力資源管理、財(cái)務(wù)管理、信息管理和對(duì)外交流活動(dòng)三個(gè)維度來(lái)闡述組織管理產(chǎn)出，其中年度主要產(chǎn)出7為“推動(dòng)歐盟預(yù)算戰(zhàn)略側(cè)重結(jié)果”，并設(shè)置了7個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量（如表1所示）。

表1 歐盟2018年預(yù)算管理計(jì)劃中“產(chǎn)出7”的績(jī)效指標(biāo)

（二）歐盟委員會(huì)支出計(jì)劃的績(jī)效框架

該績(jī)效框架用于評(píng)價(jià)歐盟2014-2020年預(yù)算中列出的支出計(jì)劃，其目的在于向利益相關(guān)方提供關(guān)于計(jì)劃和活動(dòng)的充分績(jī)效信息。整體框架與委員會(huì)戰(zhàn)略計(jì)劃及管理計(jì)劃的績(jī)效指標(biāo)框架類似，大體上由總體目標(biāo)、具體目標(biāo)和指標(biāo)構(gòu)成，不過對(duì)于指標(biāo)的衡量標(biāo)準(zhǔn)卻有所不同。衡量標(biāo)準(zhǔn)不再是具體的數(shù)量或百分比，而是距離目標(biāo)的差距，也就是計(jì)劃的產(chǎn)出相對(duì)于目標(biāo)的進(jìn)度。①European Commission，“EU Budget 2014-2020 Programme’s Performance Overview，”Luxembourg：Publications Office of the European Union，2018.以歐盟2014-2020年就業(yè)與社會(huì)創(chuàng)新計(jì)劃為例，指標(biāo)衡量的呈現(xiàn)方式如圖1所示：

圖1 歐盟2014-2020年就業(yè)與社會(huì)創(chuàng)新計(jì)劃績(jī)效指標(biāo)

三、預(yù)算績(jī)效管理框架構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）預(yù)算績(jī)效管理框架建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

1.充分體現(xiàn)法制化和規(guī)范化的特點(diǎn)

在各國(guó)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐中，明確評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定方法以及指標(biāo)設(shè)計(jì)的工作手冊(cè)，對(duì)于規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)工作是十分重要的。它不僅規(guī)范了評(píng)價(jià)中使用的方法、流程、指標(biāo)選取、數(shù)據(jù)獲得以及報(bào)告撰寫范式等核心要素，也有助于對(duì)各評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行橫向的比較與分析。

在國(guó)際組織中，OECD/DAC的五大評(píng)價(jià)準(zhǔn)則已成為績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域最具影響力的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。在此基礎(chǔ)上，其他國(guó)際組織在其工作手冊(cè)中也明確了各自的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架。例如，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署制定的《綜合結(jié)果和資源框架》清楚地顯示了資源和結(jié)果的分配，使利益相關(guān)者能夠輕松監(jiān)控績(jī)效和掌握資金流向。

各國(guó)也致力于將預(yù)算績(jī)效體系的建設(shè)落到實(shí)處。例如，2001年瑞典預(yù)算法引入了“政府活動(dòng)的統(tǒng)一結(jié)構(gòu)”。法國(guó)于2001年8月發(fā)布了新的《財(cái)政組織法》，確立了結(jié)果和績(jī)效導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算。2015年7月，英國(guó)內(nèi)閣及財(cái)政部和各部門共同簽訂了單一部門計(jì)劃（SDPs），旨在設(shè)立關(guān)鍵優(yōu)先事項(xiàng)以及績(jī)效指標(biāo)，并說明它們與部門日常運(yùn)作之間的關(guān)系。①Comptroller and Auditor General，“Government’s Management of Its Performance：Progress with Single Departmental Plans，”London：The National Audit Office，2016.根據(jù)澳大利亞財(cái)政部的工作指南，自2015年起，除在每年5月制定職責(zé)預(yù)算報(bào)告之外，還要在8月31日之前制定出部門計(jì)劃，并將年度績(jī)效報(bào)告納入年度報(bào)告之中。②Department of Finance，“Resource Management Guide No.130-Overview of the Enhanced Commonwealth Performance Framework，”Canberra：Department of Finance，2016.

2.預(yù)算績(jī)效管理日益注重結(jié)果導(dǎo)向

在預(yù)算績(jī)效管理改革的早期階段，項(xiàng)目績(jī)效和預(yù)算分配之間的聯(lián)系并未得到明確闡述。直到20世紀(jì)40年代后期，胡佛委員會(huì)才正式明確了績(jī)效預(yù)算的概念。20世紀(jì)60到80年代，其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也相繼啟動(dòng)了績(jī)效預(yù)算改革實(shí)踐，如英國(guó)、澳大利亞和新西蘭等。在過去二十多年中，許多國(guó)際組織也陸續(xù)推進(jìn)了績(jī)效預(yù)算改革。③Ho A.T.K.，“From Performance Budgeting to Performance Budget Management：Theory and Practice，”Public Administration Review，no.5，2018.

隨著全球績(jī)效預(yù)算改革浪潮的方興未艾，各國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)由最初的成本-效益為中心，逐漸轉(zhuǎn)向以成果為中心。例如，從1997年開始，澳大利亞的政府服務(wù)績(jī)效指標(biāo)框架中的成效指標(biāo)之下，進(jìn)一步增設(shè)了成果指標(biāo)與適當(dāng)性指標(biāo)，2004年將產(chǎn)出指標(biāo)與成果指標(biāo)分離。④SCRGSP（Steering Committee for the Review of Government Service Provision），“Report on Government Services 2004，vol.A，Approach to Performance Reporting，”Canberra：Productivity Commission，2004.作為部門績(jī)效管理和報(bào)告制度的補(bǔ)充，加拿大還采用了一套政府框架，將接受撥款的部門之財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)捐款，映射到同4個(gè)政府支出領(lǐng)域（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國(guó)際和政府事務(wù)）相對(duì)應(yīng)的16個(gè)高級(jí)成果領(lǐng)域。①“Whole-of-government Framework，”February 3，2015，accessed June 28，2020，https：//www.tbs-sct.gc.ca/ppg-cpr/frame-cadre-eng.aspx.韓國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理體系突出了以結(jié)果為導(dǎo)向，在2000年和2003年分兩個(gè)階段推進(jìn)實(shí)施，各部門通過戰(zhàn)略計(jì)劃和業(yè)績(jī)報(bào)告系統(tǒng)地衡量績(jī)效，其結(jié)果納入預(yù)算決策過程?？?jī)效報(bào)告本身包括已實(shí)現(xiàn)和未實(shí)現(xiàn)的成果（未實(shí)現(xiàn)的原因）以及完成未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間表，結(jié)果（或產(chǎn)出）目標(biāo)則交由各部門自行確定。②Kim S.“Korean Framework on Performance Management”，International Seminar on Performance Management for the Public Sector-Sri Lanka，Korea Institute of Public Administration.June 26，2015，accessed June 27，2020，http：//www.slideshare.net/productivitylk/korean-framework-on-performance-management-shin-kim.一些國(guó)際組織也開始使用邏輯模型（logic model）或其變體，來(lái)更好地分析和呈現(xiàn)項(xiàng)目的結(jié)果。③馬蔡琛、桂梓椋：《基于邏輯模型視角的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)建設(shè)》，《地方財(cái)政研究》2019年第11期。通過邏輯模型分析各環(huán)節(jié)的因果關(guān)系（投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、成果及影響），將項(xiàng)目投入與最終結(jié)果相聯(lián)系。

3.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的更新因時(shí)制宜

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)需要注意及時(shí)更新，以適應(yīng)實(shí)際使用的需要。盡管在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，已然盡可能兼顧科學(xué)、統(tǒng)一、可比性強(qiáng)等標(biāo)準(zhǔn)，但指標(biāo)框架的構(gòu)建不是一勞永逸的。由于預(yù)算績(jī)效管理中遇到的情況在不斷變化，應(yīng)該根據(jù)實(shí)踐中新發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整。例如，OECD/DAC在訂立統(tǒng)一的原則與標(biāo)準(zhǔn)之后，仍對(duì)相應(yīng)準(zhǔn)則內(nèi)容不斷更新，其指南中也明確要求“根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)編寫，并在經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善?！雹躉ECD，“Evaluating Development Co-operation：Summary of Key Norms and Standards，”2010.在法國(guó)，總理辦公室與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境委員會(huì)于2015年設(shè)立了新財(cái)富指標(biāo)板（Dashboard of New Wealth Indicators），包含了10個(gè)績(jī)效指標(biāo)；⑤“New indicators of wealth，”O(jiān)ctober 28，2015，accessed June 27，2020，https：//www.gouvernement.fr/en/new-indicators-of-wealth.在芬蘭，建立了適用于總理辦公室和統(tǒng)計(jì)局之間的聯(lián)合項(xiàng)目的績(jī)效框架；⑥“Findicator，”accessed June 27，2020，https：//findikaattori.fi/en.另一個(gè)例子是瑞士聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局和聯(lián)邦環(huán)境辦公室聯(lián)合項(xiàng)目的MONET指標(biāo)系統(tǒng)，旨在利用指標(biāo)來(lái)確定國(guó)家發(fā)展的可持續(xù)性。該系統(tǒng)使用73個(gè)全面指標(biāo)、9個(gè)全球指標(biāo)、17個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)、5個(gè)性別平等指標(biāo)，來(lái)衡量可持續(xù)性的進(jìn)展情況。⑦“Le système d'indicateurs MONET，”November 27，2018，accessed June 27，2020，https：//www.bfs.admin.ch/bfs/en/home/statistics/sustainable-development/monet.html.

具體到預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量，有些國(guó)家優(yōu)先考慮了能夠更好反映政策戰(zhàn)略和管理目標(biāo)的指標(biāo)，并對(duì)指標(biāo)數(shù)量進(jìn)行了精簡(jiǎn)。例如，在2007至2017年間，法國(guó)的績(jī)效指標(biāo)數(shù)量從1173個(gè)穩(wěn)步下降到765個(gè)；⑧Moretti D.，Kraan D.J.，“Budgeting in France，”O(jiān)ECD Journal on Budgeting 18，no.2，2018，pp.8-72.2003年至2012年期間，愛爾蘭的“衡量愛爾蘭發(fā)展”報(bào)告中的指標(biāo)，由10領(lǐng)域、49個(gè)子領(lǐng)域的109個(gè)指標(biāo)，收縮至5主題的57個(gè)指標(biāo)。⑨“Measuring Ireland’s Progress，”2012，accessed June27，2020，http：//www.cso.ie/en/releasesandpublications/measuringirelandsprogress/.類似的樣本，還有波蘭、荷蘭等國(guó)。

但這并不意味著指標(biāo)的數(shù)量越少越好，而應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。一味追求指標(biāo)數(shù)量的精簡(jiǎn)，反倒會(huì)產(chǎn)生不能清晰展示計(jì)劃績(jī)效的尷尬情況。例如，美國(guó)農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、勞動(dòng)部等部門的年度績(jī)效報(bào)告中，指標(biāo)數(shù)量在最近幾年中就呈不斷增加的態(tài)勢(shì)。

（二）我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)的啟示

1.完善預(yù)算績(jī)效管理的法律法規(guī)制度

目前來(lái)看，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的國(guó)家多采用完善法律、法規(guī)制度的方式，為預(yù)算績(jī)效的持續(xù)提升保駕護(hù)航。堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)作為支撐，有助于加速推進(jìn)績(jī)效預(yù)算的施行，也便于將完整且系統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效管理體系和相應(yīng)的操作流程規(guī)范化。只有明確了預(yù)算績(jī)效管理的制度規(guī)范，才能在績(jī)效問責(zé)時(shí)做到有據(jù)可循。否則，將導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)人員按照主觀判斷開展預(yù)算績(jī)效管理，從而使預(yù)算改革流于形式。

此外，在法律法規(guī)中應(yīng)建立起績(jī)效問責(zé)保障機(jī)制。譬如制定適當(dāng)?shù)募?lì)措施，將經(jīng)費(fèi)預(yù)算與其工作任務(wù)相掛鉤，實(shí)現(xiàn)績(jī)效激勵(lì)約束作用。對(duì)預(yù)算績(jī)效成果較為突出的部門，適當(dāng)放寬其預(yù)算的自主決策空間，并以此作為確定以后年度部門預(yù)算規(guī)模的參考依據(jù)。但是，需要注意相關(guān)獎(jiǎng)懲措施之剛性與柔性的適當(dāng)結(jié)合。過剛的懲罰措施可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)，反而催生扭曲申報(bào)和欺詐行為。在實(shí)際操作中，由于一些機(jī)構(gòu)的努力和結(jié)果可能不容易被觀察到，懲罰措施可能會(huì)導(dǎo)致策略博弈，并損害預(yù)算績(jī)效管理本身的價(jià)值。

2.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的全過程覆蓋

總結(jié)性評(píng)價(jià)是當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)中更多使用的方式，但這種事后評(píng)價(jià)也存在一定的問題。例如，事后評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)受到所在環(huán)境的影響，但往往并不存在相同的設(shè)計(jì)或相同的實(shí)施環(huán)境，因此很難將個(gè)別經(jīng)驗(yàn)推廣到其他類似的項(xiàng)目上。事后評(píng)價(jià)的局限性最初是由世界銀行運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)局（即后來(lái)的獨(dú)立評(píng)價(jià)局）在1997年的一份重建戰(zhàn)略中提出的，強(qiáng)調(diào)在項(xiàng)目的早期主要進(jìn)行定期的國(guó)家評(píng)價(jià)，并提供相應(yīng)的信息，使評(píng)價(jià)更加有用。①［印］維諾德·托馬斯：《公共項(xiàng)目與績(jī)效評(píng)估：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2015年版，第144-146頁(yè)。在總結(jié)性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，在項(xiàng)目啟動(dòng)之前開展前瞻性評(píng)價(jià)（或評(píng)估），以判斷預(yù)期結(jié)果是否能達(dá)到目標(biāo)；在項(xiàng)目進(jìn)行中開展形成性評(píng)價(jià)以考核項(xiàng)目推進(jìn)程度、階段性目標(biāo)的完成情況以及項(xiàng)目能否達(dá)到預(yù)期的成果。不同時(shí)段的評(píng)價(jià)在指標(biāo)選擇上也有所不同，總結(jié)性評(píng)價(jià)注重對(duì)成效、長(zhǎng)期效果以及項(xiàng)目結(jié)果和影響的考核，形成性評(píng)價(jià)注重對(duì)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出以及短期效果和風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)的衡量，而前瞻性評(píng)價(jià)使用預(yù)測(cè)性的數(shù)據(jù)對(duì)成效指標(biāo)、效率指標(biāo)、影響指標(biāo)和可持續(xù)性指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

在我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)流程以及指標(biāo)設(shè)定中，應(yīng)同時(shí)注重在事前、事中以及事后對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行測(cè)評(píng)，并設(shè)計(jì)適合不同階段的相應(yīng)指標(biāo)，以確定政策和項(xiàng)目是否按計(jì)劃實(shí)施，并及時(shí)對(duì)績(jī)效偏差加以修正。

3.預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置體現(xiàn)個(gè)性化

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)充分地體現(xiàn)行業(yè)特殊性和部門特點(diǎn)。在對(duì)不同行業(yè)的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，綜合類部門機(jī)構(gòu)選擇在統(tǒng)一的一級(jí)指標(biāo)下，為不同項(xiàng)目設(shè)置各自的關(guān)鍵評(píng)價(jià)問題以及二、三級(jí)指標(biāo)，從而更加系統(tǒng)地評(píng)價(jià)具體項(xiàng)目績(jī)效。例如，聯(lián)合國(guó)對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目設(shè)立的關(guān)于技術(shù)信息使用、資本構(gòu)成以及技術(shù)轉(zhuǎn)移等方面的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。除此之外，對(duì)于具有行業(yè)特殊性的國(guó)際組織來(lái)說，也會(huì)更直接地選擇基于SMART準(zhǔn)則①SMART原則是使用最為廣泛、認(rèn)可度最高的績(jī)效指標(biāo)選取原則。其主要含義為：制定的目標(biāo)應(yīng)該是特定的（specific，針對(duì)某個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行改進(jìn)）、可測(cè)量的（measurable，能夠量化或者至少提供衡量進(jìn)展的指標(biāo)）、可問責(zé)的（assignable，確定由誰(shuí)來(lái)做）、現(xiàn)實(shí)的（realistic，在現(xiàn)有的資源條件下可以實(shí)現(xiàn)何種結(jié)果）以及與時(shí)間相關(guān)的（time-related，明確何時(shí)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)），進(jìn)一步論述可以參閱《構(gòu)建中的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架：理論與實(shí)踐》（馬蔡琛等著，山西經(jīng)濟(jì)出版社2020年版，第152-153頁(yè)）。進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)修訂。例如，國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金根據(jù)自身的項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)立了農(nóng)村貧困影響和性別平等方面的相關(guān)指標(biāo)，從而更具針對(duì)性地細(xì)化了指標(biāo)內(nèi)容。

同樣，在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的進(jìn)程中，對(duì)指標(biāo)設(shè)置準(zhǔn)則和一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)設(shè)立方法提出總體要求之后，各具體評(píng)價(jià)部門應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)，對(duì)指標(biāo)準(zhǔn)則進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，或者在共性指標(biāo)下設(shè)立更具有針對(duì)性的個(gè)性指標(biāo)，從而保證指標(biāo)設(shè)置的精準(zhǔn)度。也可適當(dāng)參考美國(guó)GAO的跨機(jī)構(gòu)年度指標(biāo)、芬蘭的Findicator指標(biāo)框架、瑞士的MONET指標(biāo)系統(tǒng)等績(jī)效指標(biāo)邏輯模型，隨著戰(zhàn)略調(diào)整或計(jì)劃推進(jìn)，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新與實(shí)時(shí)維護(hù)，從而進(jìn)一步加快預(yù)算績(jī)效管理的全面實(shí)施。