完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的分析與思考

于達(dá) 青島市李滄區(qū)政府采購服務(wù)中心

引言

近年來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作為國家治理的重要組成部分取得重要進(jìn)展。從2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的實(shí)施，到2015年《財(cái)政部內(nèi)部控制基本制度（試行）》的發(fā)布，再到2016年《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的推行，全國范圍內(nèi)行政事業(yè)單位建成并有效實(shí)施內(nèi)部控制，建立了單位內(nèi)部控制建設(shè)年度報(bào)告制度，并納入單位決算報(bào)告體系，全國各級各類行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)取得了階段性成效。隨著我國社會發(fā)展的不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制也要進(jìn)行深層次改革和發(fā)展來適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)涵

財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會〔2012〕21號），“本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控?！迸c企業(yè)內(nèi)部控制不同，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

從業(yè)務(wù)分工劃分，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制可分為財(cái)政內(nèi)部控制和非財(cái)政內(nèi)部控制。其中，財(cái)政內(nèi)部控制是指財(cái)政部門主導(dǎo)的以資金活動的鏈條為主要監(jiān)控點(diǎn)對財(cái)政資金的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督控制，目標(biāo)是建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制、減少自由裁量權(quán)、限制公共權(quán)力濫用、有效避免財(cái)政政策制定和資金分配過程中的行政風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政內(nèi)控控制通過預(yù)算控制規(guī)范資金管理，確保政府合理分配公共資源。非財(cái)政控制是指除行政事業(yè)單位預(yù)算控制之外的控制活動，主要包括業(yè)務(wù)流程管理、公共服務(wù)管理等。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展歷程

內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長效保障機(jī)制。我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展非常迅速，從2012年財(cái)政部出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的首個(gè)規(guī)范指導(dǎo)性文件開始，經(jīng)過幾年時(shí)間已經(jīng)初步建立了內(nèi)部控制框架，全國范圍內(nèi)行政事業(yè)單位建成并有效實(shí)施內(nèi)部控制，整體體系建設(shè)初見成效（見表1）。

表1

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展與社會發(fā)展水平密不可分，制度的發(fā)展應(yīng)該與社會發(fā)展水平相適應(yīng)。陳文川和余應(yīng)敏（2016）認(rèn)為政府內(nèi)部控制的職能可以分為初、中、高級三層遞進(jìn)階段。具體表現(xiàn)為從防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、打擊貪污腐敗到建立健全制度建設(shè)、改進(jìn)管理效率職能再到更廣范圍和更深層次來提升政府治理效能，推進(jìn)國家治理職能等層次。

根據(jù)近期國家在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制出臺的相關(guān)文件和執(zhí)行情況，當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立了規(guī)范制度，以財(cái)政內(nèi)部控制為主線，探索開展了內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作和內(nèi)部控制報(bào)告管理制度，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本框架已經(jīng)建立并開始廣泛應(yīng)用。但隨著全面改革的持續(xù)推進(jìn)和構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在發(fā)展過程中還存在控制范圍不夠、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動不足、部署分工不明確等問題。這就需要對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系框架進(jìn)行補(bǔ)充和完善，逐步從基本的內(nèi)部控制框架向多層次全方位的內(nèi)部控制體系推進(jìn)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的現(xiàn)狀分析

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不是近期才提出的概念，而是一直存在于政府內(nèi)部管理活動。內(nèi)部控制體系建設(shè)需要一個(gè)從制度設(shè)計(jì)到控制活動再到評價(jià)監(jiān)督活動的閉環(huán)，使得整個(gè)體系具有隨著環(huán)境變化而實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督和更新的特點(diǎn)。當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系是初步建立的體系，距離整體預(yù)期還有不少差距。

首先，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制總體框架沒有形成系統(tǒng)的體系。以財(cái)政內(nèi)部控制為主線的預(yù)算控制管理是政府部門運(yùn)行順暢的基本保障，但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民監(jiān)督意識的提高，政府活動的工作效率、公開透明程度、處理突發(fā)事件的反應(yīng)能力在政府工作中的地位日益凸顯。建立多層次全方位的行政事業(yè)內(nèi)部控制體系就是結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外發(fā)展的新形勢，以防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)和滿足人民的迫切需求為目標(biāo)，將行政事業(yè)單位內(nèi)部管理活動的各個(gè)環(huán)節(jié)科學(xué)的條理的串聯(lián)起來，形成一個(gè)資金流、信息流、服務(wù)活動順暢運(yùn)行的整體生態(tài)。

其次，內(nèi)部控制體系所涵蓋的范圍需要進(jìn)一步調(diào)整和擴(kuò)展。例如，目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面內(nèi)容僅包含預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)、合同和基建六大業(yè)務(wù)，而黨的十九屆四中全會對審批監(jiān)管、執(zhí)法司法、工程建設(shè)、資源開發(fā)、金融信貸、公共資源交易和公共財(cái)政支出等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督機(jī)制改革和制度建設(shè)。隨著政策的發(fā)展和管理需求的提高，原來行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度所涵蓋的六大業(yè)務(wù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新時(shí)代政府治理的需要。行政事業(yè)單位中還有許多部門承擔(dān)著不同行業(yè)的服務(wù)和發(fā)展職能，除了一套通用的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范之外，控制規(guī)范還要對不同行業(yè)和領(lǐng)域的內(nèi)部管理活動提供指導(dǎo)。這就要求在通用的內(nèi)部控制規(guī)范基礎(chǔ)上建立多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)部控制指導(dǎo)文件，形成對全部行政事業(yè)單位的全覆蓋。

再次，從內(nèi)部控制體系自我革新能力方面來看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)生動力不足導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施缺乏重視。雖然當(dāng)前國家明確出臺了相關(guān)文件，指出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的作用，但在實(shí)際執(zhí)行實(shí)施過程中，仍有領(lǐng)導(dǎo)干部沒有認(rèn)識到內(nèi)部控制的價(jià)值，沒有理解單位內(nèi)部控制的實(shí)際意義。有的部門內(nèi)部控制管理工作落實(shí)不到位，開展內(nèi)部控制工作“只開會議走形式”，內(nèi)部控制制度發(fā)揮的作用幾乎微乎其微。

同時(shí)，具體行業(yè)內(nèi)的內(nèi)部控制制度的制定也缺乏科學(xué)性和實(shí)用性。有些基層單位制定的內(nèi)部控制規(guī)范沒有突出工作重點(diǎn)，制度規(guī)范“好看不好用”，不能解決實(shí)際工作問題。有些單位制定的內(nèi)部控制制度幾乎如出一轍，都是為了應(yīng)付上級檢查和審核而隨意制定，根本沒有充分結(jié)合自身實(shí)際情況，沒有突出重點(diǎn)，關(guān)鍵控制點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，業(yè)務(wù)活動流程圖不規(guī)范、信息與溝通機(jī)制嚴(yán)重欠缺。有些內(nèi)控管理制度在日常工作中幾乎不會得到應(yīng)用，內(nèi)部活動仍然是依據(jù)原有的制度規(guī)范進(jìn)行管理，這與國家推出內(nèi)部控制規(guī)范的初衷相違背。

最后，評價(jià)監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱導(dǎo)致內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行效果達(dá)不到預(yù)期水平。如果將內(nèi)部控制體系看作一個(gè)整體生態(tài)，那么監(jiān)督評價(jià)環(huán)節(jié)將是這個(gè)整體循環(huán)發(fā)展的重要保障。一個(gè)控制活動從開始到結(jié)束，可能資金流、信息流和服務(wù)活動都參與其中，具體哪個(gè)環(huán)節(jié)影響了總體的服務(wù)效率水平，需要評價(jià)監(jiān)督機(jī)制及時(shí)做出反饋和調(diào)整。目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評價(jià)監(jiān)督主要以財(cái)政內(nèi)部控制評價(jià)監(jiān)督以及各單位向財(cái)政部報(bào)送的內(nèi)部控制報(bào)告為基礎(chǔ)。財(cái)政內(nèi)部控制作為內(nèi)部控制的一個(gè)組成部分，不能涵蓋所有內(nèi)部控制的內(nèi)容。內(nèi)部控制報(bào)告制度是對行政事業(yè)單位每年內(nèi)部控制工作的總體情況，具有一定的評價(jià)監(jiān)督作用，但監(jiān)督反饋時(shí)間超過一個(gè)年度，不能及時(shí)對內(nèi)部控制環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題進(jìn)行評價(jià)調(diào)整。

四、推進(jìn)完善行政單位內(nèi)部控制體系的建議

一是建立政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計(jì)，將內(nèi)部控制管理工作進(jìn)一步提升到政府層面。目前全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主管部門是財(cái)政部門。財(cái)政部門主管的內(nèi)部控制可以迅速高效的解決預(yù)算資金的控制管理問題，但在一些非財(cái)政內(nèi)部控制方面則稍顯力不從心。例如在政府信息公開方面，不僅是財(cái)政預(yù)算決算、三公經(jīng)費(fèi)信息要公開，各個(gè)政府部門為群眾做的主要工作也要公開。在突發(fā)事件處理過程中，比如疫情防控，其各個(gè)環(huán)節(jié)都要保障人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。所以，建立以財(cái)政內(nèi)部控制為基礎(chǔ)，各部門統(tǒng)一協(xié)作的內(nèi)部控制體系就是未來的一個(gè)趨勢。

二是將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施情況納入單位考核，建立反饋及時(shí)的內(nèi)部控制執(zhí)行體系。內(nèi)部控制規(guī)范的執(zhí)行和落實(shí)，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部是牽頭人，起到關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)作用。將內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施情況納入單位考核就是要求單位主要領(lǐng)導(dǎo)把內(nèi)部控制當(dāng)成一個(gè)重要任務(wù)來抓，通過科學(xué)有效的內(nèi)部控制管理方法，進(jìn)一步提高單位效率和防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，提升人民滿意度。對內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的考核與評價(jià)，科學(xué)確定考核評價(jià)的重點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，將專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制辦法及操作規(guī)程當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，設(shè)定合理的分值，將各單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況、自查自糾情況、整改落實(shí)情況等納入考核評價(jià)范圍和指標(biāo)體系，逐步形成科學(xué)、合理、公平、公正的考核評價(jià)指標(biāo)體系。在制定考核量化指標(biāo)時(shí)，內(nèi)部控制管理分值要注重與地區(qū)發(fā)展情況相結(jié)合。在考核初期，注重使用通用的具有共同特征的指標(biāo)作為考核的基礎(chǔ)。隨著內(nèi)部控制制度和環(huán)境的進(jìn)一步完善和發(fā)展，可以按照不同行業(yè)分別制定不同的考核體系。

三是建立以內(nèi)部控制基本制度為基礎(chǔ)，多個(gè)行業(yè)內(nèi)的內(nèi)部控制規(guī)范為補(bǔ)充的內(nèi)部控制制度體系。目前有些單位設(shè)計(jì)的制度缺乏科學(xué)性，依靠生搬硬套或者抄襲等形成制度內(nèi)容，這導(dǎo)致制度規(guī)范與單位實(shí)際情況存在極大的偏差，幾乎不具有可行性，因此想要充分發(fā)揮內(nèi)部控制的價(jià)值，單位應(yīng)從實(shí)際入手，真正梳理內(nèi)部信息、排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，制定有自身特色的內(nèi)部控制制度。在內(nèi)部控制制度體系的構(gòu)建方面，以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為指導(dǎo)，梳理單位各類基本的經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)以確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略并督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。同時(shí)，教育、衛(wèi)生、審批服務(wù)等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域建立符合自身行業(yè)特點(diǎn)的內(nèi)部控制管理制度，使內(nèi)部控制的科學(xué)管理方法與行業(yè)特點(diǎn)深度融合，更加有效的提升行政事業(yè)單位的管理效能，更好地為社會提供社會產(chǎn)品，服務(wù)人民。

四是逐步完善內(nèi)部控制的信息系統(tǒng)建設(shè)。信息系統(tǒng)建設(shè)是內(nèi)部控制管理工作的基礎(chǔ)性工作。信息系統(tǒng)的應(yīng)用能夠使單位內(nèi)部控制管理活動與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息活動進(jìn)一步整合發(fā)展，發(fā)揮內(nèi)部控制作用。當(dāng)前，行政事業(yè)單位的政務(wù)系統(tǒng)、財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)等都是內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的組成部分，分別負(fù)責(zé)對應(yīng)環(huán)節(jié)的信息流、資金流管理活動。逐步完善內(nèi)部控制的信息系統(tǒng)建設(shè)，首先要加強(qiáng)已運(yùn)行系統(tǒng)中內(nèi)部控制功能，將系統(tǒng)中的內(nèi)部控制環(huán)節(jié)科學(xué)的連接起來，打破信息孤島，形成內(nèi)部控制管理活動的鏈條。將重要的單位內(nèi)部控制活動納入信息系統(tǒng)管理，才能實(shí)時(shí)對控制環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，防范化解重要風(fēng)險(xiǎn)。其次要進(jìn)一步完善政務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制功能，在公文流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)出控制活動全過程，加強(qiáng)控制活動評價(jià)和監(jiān)督環(huán)節(jié)的反饋功能，對進(jìn)行的事項(xiàng)進(jìn)行及時(shí)評價(jià)和監(jiān)督。最后要根據(jù)地區(qū)內(nèi)部控制發(fā)展情況，在已建立內(nèi)部控制制度體系、執(zhí)行體系，內(nèi)部控制發(fā)展成熟的地區(qū)探索建立獨(dú)立的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。

五是財(cái)政監(jiān)督與紀(jì)委審計(jì)等多部門監(jiān)督互相配合，建立多層次成體系的內(nèi)部控制評價(jià)監(jiān)督體系。內(nèi)部控制評價(jià)監(jiān)督是形成內(nèi)部控制活動閉環(huán)的重要環(huán)節(jié)，要對內(nèi)部控制體系全過程進(jìn)行評價(jià)監(jiān)督必然也要建立與之對應(yīng)的評價(jià)監(jiān)督體系。

首先，科學(xué)健全權(quán)力均衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相對獨(dú)立。周期性的梳理各個(gè)部門和事項(xiàng)的管理服務(wù)活動，達(dá)到權(quán)力的合理分配和相互制約，進(jìn)而逐步理清管理服務(wù)活動的責(zé)任鏈條，提高履責(zé)效能，及時(shí)評價(jià)反饋。在關(guān)鍵監(jiān)管領(lǐng)域，例如市場監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管、金融監(jiān)管等方面要統(tǒng)籌推進(jìn)，紀(jì)委審計(jì)部門應(yīng)該根據(jù)管理活動的重要內(nèi)部控制節(jié)點(diǎn)全程參與、全程跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管，堵塞監(jiān)管漏洞。其次，應(yīng)當(dāng)建立專門的內(nèi)部控制審計(jì)評價(jià)制度，對各個(gè)部門內(nèi)部控制有效性進(jìn)行審計(jì)評價(jià)?？梢杂蓪徲?jì)機(jī)關(guān)通過交叉審計(jì)的方式對于財(cái)政資金使用的合規(guī)合法性及內(nèi)控制度的有效性進(jìn)行評價(jià)，并出具內(nèi)部控制審計(jì)報(bào)告。最后，對特定的重點(diǎn)工作或行業(yè)的內(nèi)部控制管理工作，由紀(jì)委、財(cái)政、審計(jì)部門組織開展定期檢查和不定期檢查，適時(shí)通報(bào)檢查結(jié)果，必要時(shí)及時(shí)調(diào)整內(nèi)部控制流程。

結(jié)語

完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的必然要求。多層次全方位的內(nèi)部控制體系構(gòu)建需要內(nèi)部控制頂層設(shè)計(jì)、制度體系、執(zhí)行體系、信息系統(tǒng)、監(jiān)督體系的持續(xù)升級、深度鏈接和互相配合。完善內(nèi)部控制體系的過程是一個(gè)系統(tǒng)性工程，要注重內(nèi)部控制管理與社會發(fā)展相適應(yīng)，只有與地區(qū)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，才能夠不斷提高公共服務(wù)的效率和效果。