新時代村干部群體特征及其對鄉(xiāng)村治理的影響

袁明旭

2022年中央一號文件提出，“扎實有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理重點工作，推動鄉(xiāng)村振興取得新進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐”。村干部是鄉(xiāng)村治理的“排頭兵”，是黨和政府聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁紐帶。為此，有必要明晰新時代村干部群體的角色特征，探討村干部群體新特征對鄉(xiāng)村治理提出的要求和可能產(chǎn)生的影響，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

新時代村干部群體的新特征

從基本解決溫飽到人民生活總體達到小康水平再到全面建成小康社會進程中，村干部在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，這一群體也發(fā)生了許多顯著變化，呈現(xiàn)出以下特點：

村干部年齡結(jié)構(gòu)的合理化。上世紀80年代以來，村干部群體的年齡總體上呈現(xiàn)出年輕化趨勢。進入新時代，村干部群體年齡結(jié)構(gòu)總體上進一步合理化。如地處鄂西南邊陲的湖北省宣恩縣2017年以來累計調(diào)整64名村主職干部，全縣村主職干部平均年齡從換屆時53.6歲下降到46.8歲。調(diào)整后的村（社區(qū)）主職干部年齡主要集中在41—50歲，共119人，占比41.9%，40歲以下46人，占比16.2%，村干部年齡結(jié)構(gòu)得到進一步優(yōu)化。雖然這只是中西部地區(qū)一個縣的村干部的年齡結(jié)構(gòu)，但還是可以看出全國村干部的年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出年輕化與合理化的趨勢。

村干部任職動機的多樣性。村干部的行為動機受其角色多元性與特殊性所影響，無論是土生土長的村委會的組成人員，還是大學(xué)生村官和駐村干部，其任職行為動機都是多樣化的。筆者把村干部的動機分為三類：第一類是完全自利動機的村干部，第二類是完全利他動機的村干部，第三類是混合動機的村干部。在現(xiàn)實生活中，第一類動機的村干部的任職動機以追求其自身利益最大化為主，其行為完全由有利于自身而非公共利益所驅(qū)動。在本土村干部和大學(xué)生村官中具有此類動機的都有一定比例，在他們的價值結(jié)構(gòu)中，首先考慮的是個人或家族的權(quán)力、便利、安全、收入和聲望，尋求的主要是維護已得到的權(quán)力、收入和聲望，并追求利益最大化。一些學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，這類動機的村干部在沿海發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟比較雄厚的鄉(xiāng)村較為普遍，本土村干部力圖在政府和村民之間實現(xiàn)自身利益最大化。在大學(xué)生村官群體中，有的大學(xué)生選擇“村官”這一政策性跳板作為實現(xiàn)自我身份的轉(zhuǎn)換以實現(xiàn)利益最大化。

第二類動機的村干部在本土村干部和駐村干部中較為常見。一些本土的具有較高思想覺悟和道德境界的村干部，能夠深刻準(zhǔn)確地認識精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興實質(zhì)上都是為農(nóng)民造福，歸根結(jié)底都是黨和政府為農(nóng)民的福祉而實施的惠民利民政策。因此，把脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都作為自己的事情來做，認知的內(nèi)化和轉(zhuǎn)變，為這些村干部提供了全身心投入到工作中的精神動力。他們有著完全的利他動機。

第三類動機的村干部所占比例最多。這類混合動機的村干部的目標(biāo)是自利動機和忠誠于更高價值的利他動機的結(jié)合，在追求其個人利益的同時也關(guān)注村民利益和村莊公共利益。一般來說，駐村干部和大學(xué)生村官的動機雖然與本土村干部都具有一定的自利性，但其更多的是追求和忠誠于更高的價值，不僅尋求職位的晉升，而且也為了更好地履行黨和政府所賦予的駐村干部的職責(zé)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，混合型動機的村干部在東部、中部和西部地區(qū)農(nóng)村占絕大多數(shù)，無論是被稱為“謀利型代理人”“精致的利己主義者”“盈利型經(jīng)紀人”“新盈利型經(jīng)紀人”，還是被當(dāng)作政府代理人、村莊當(dāng)家人、經(jīng)營者等角色的村干部，其行為動機都是利己、利他、利公相融合的，是具有混合動機的村干部。

村干部有序流動加快。一般來說，村支書的任職相對比較穩(wěn)定，而村委會主任的任職則變動較大，這也保障了村干部隊伍在動態(tài)基礎(chǔ)上的相對穩(wěn)定。在村干部任職的過程中還存在著一定的無序流動，一些村干部由于種種原因而辭職，有的外出打工，有的創(chuàng)業(yè)或干其他工作。有的地方黨委政府為了解決農(nóng)村空心化后外出務(wù)工黨員逐年增多和黨員隊伍年齡老化、后備干部素質(zhì)不高等導(dǎo)致的村黨組織書記隊伍老齡化、任職長期化等問題，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分村社中推行了村黨組織書記異地交流任職的做法，打破了長期以來村黨組織書記只在本村范圍內(nèi)任職的慣例，這也在一定程度上推動了村干部的流動性。對于大學(xué)生村官而言，其流動性更為顯著。一般來說，大學(xué)生村官主要通過留村任職工作、考錄公務(wù)員、自主創(chuàng)業(yè)發(fā)展、另行擇業(yè)、繼續(xù)學(xué)習(xí)深造等路徑進行有序流動。對于駐村干部來說，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》中要求，第一書記和工作隊員任期一般不少于2年，到期輪換、壓茬交接。

村干部素質(zhì)明顯提升。隨著國民整體素質(zhì)的提高，村干部的素質(zhì)也有明顯提升。由于較高的選聘條件，大學(xué)生村官和駐村干部普遍具有較高的知識文化修養(yǎng)和政治素養(yǎng)。例如，2021年貴州省黔南州選派了5349名駐村干部，選派干部整體呈現(xiàn)高學(xué)歷、年輕化、專業(yè)化等特點，科級干部達到 1207名，40歲以下年輕干部3288名，本科學(xué)歷干部3402名，確保把“最能打仗”的人選派到鄉(xiāng)村振興一線。

村干部角色認同感增強。一直以來，村干部亦“官”亦“民”的身份易導(dǎo)致其身份認同的困惑，村干部的角色認同感相對不高。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，歷史性地解決了絕對貧困問題。戰(zhàn)斗在一線的村干部受到了黨和政府前所未有的重視，得到了全社會的高度關(guān)注和認同，這從根本上提高了村干部的政治待遇和社會地位。與此同時，村干部的經(jīng)濟待遇也得到顯著提高。如貴州省明確提出“345”保障機制，村黨組織書記基本報酬按不低于所在縣區(qū)上年度農(nóng)民人均可支配收入的3倍、年收入不低于4萬元，村書記、主任“一肩挑”的年收入不低于5萬元。按此估算，村黨組織書記月平均報酬最低可達到 3300元以上，全省平均水平每月將達到 4000 元以上。并且將村干部納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險購買范圍，為村干部正常離任后待遇保障上“雙保險”。這從根本上有助于提升村干部崗位吸引力，也增強了村干部對自身職位的珍視和認同。

村干部行動自覺性不斷增強。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，大量資源下沉和匯聚到鄉(xiāng)村，使村干部既掌握了一定的資源和權(quán)力，也具有了較大的自主行動空間。同時，通過切身實踐，村干部的自主意識與能力得到強化，村干部經(jīng)濟政治待遇的提高，使其基本利益得到保障，同時必須履行相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)，其潛能在外在監(jiān)督驅(qū)動下得到了一定發(fā)揮和展示，增強了村干部的自信心。并且，本土村干部在與大學(xué)生村官和駐村干部協(xié)同工作中，激發(fā)了本土村干部的競爭意識和自主意識。鄉(xiāng)村治理中村干部的行動自覺因其所具有的思想覺醒、利益保障和價值內(nèi)嵌，意識到精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村治理是村干部和村民自己的事情，黨和政府幫助村民脫貧致富是對農(nóng)民利益的增進和保障，在鄉(xiāng)村治理中村干部既實現(xiàn)了個人利益，也實現(xiàn)了自身的價值追求。

村干部群體特征對鄉(xiāng)村治理提出新要求

完善村干部隊伍管理科學(xué)化的要求。長期以來，對村干部管理處于比較松散的狀態(tài)，也尚未形成比較系統(tǒng)的監(jiān)督體制機制，而且村干部的道德品性的自我約束力相對不高，自由裁量權(quán)比較大，村民的民主法治和參與意識和能力比較有限。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施所配套資源的增加，村干部對外部的依賴性減少，自主性增強，有的村干部利用鄉(xiāng)村傳統(tǒng)宗族資源和土地資源，謀求不正當(dāng)利益。村干部以權(quán)謀私的失范行為增加了監(jiān)督管理的難度，村干部流動性也增加了管理難度。同時，村干部動機的多樣化和需要的多層次化，對管理公平性、科學(xué)性提出了更高要求。只有創(chuàng)新管理制度和方法，才能從根本上進一步激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。

整合鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源的要求。隨著各種資源流入鄉(xiāng)村，資源的整合和利用的復(fù)雜性增強。以人力資源為例，大學(xué)生村官和駐村干部加入到村干部隊伍中，他們帶來了豐富的智力資源、人脈資源和社會資本，尤其是駐村干部還帶來了其所屬單位部門的權(quán)威資源、財政資源、信息資源和技術(shù)資源。但在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村治理實踐中，一些村干部受觀念見識和固化思維的羈絆，眼睛只盯著財政資源和有限的物質(zhì)資源，沒有關(guān)注到其他無形的卻極其重要的資源。比如，第一書記是各級黨政機關(guān)中的優(yōu)秀年輕干部、后備干部，是國有企業(yè)、事業(yè)單位的優(yōu)秀人員，他們自身以及伴隨而來的所屬單位部門的相關(guān)資源是極為豐富的，這些資源具有稀缺性、時效性和流動性，不僅需要村干部的洞察開發(fā)，更需要村干部的整合和充分利用。這就提出了資源整合的必要性要求。

加速提高綜合能力的要求。脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等工作，對村干部的綜合能力要求越來越高。在脫貧攻堅中，對村干部的能力要求主要是吃苦耐勞、率先垂范和堅定的執(zhí)行力，而鄉(xiāng)村振興則在此基礎(chǔ)上還要求村干部具有較高的政治素養(yǎng)，善于把握和深刻領(lǐng)會新時代國家發(fā)展戰(zhàn)略，為村民指明正確的發(fā)展方向。村干部不僅要做鄉(xiāng)村秩序的維護者，還要對鄉(xiāng)村的未來發(fā)展進行前瞻性規(guī)劃，整合鄉(xiāng)村治理的各種資源，帶領(lǐng)村民實現(xiàn)共同富裕；同時，還需要具有較高的道德素質(zhì)和法律素質(zhì)。后脫貧時代，村民的需求更加多樣化，這給村干部的公共服務(wù)能力提出了更高要求。

建立健全現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的要求。鄉(xiāng)村治理是國家治理的有機組成部分，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)實現(xiàn)。隨著村干部隊伍的壯大，其素質(zhì)能力和自主意識的增強，迫切需要構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)村治理體系，把其行為納入到國家治理的制度框架下，通過有效激勵機制，在規(guī)范其行為的同時充分發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性。構(gòu)建以自治為根本、德治為基礎(chǔ)、法治為保障的“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系具有迫切性?，F(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系是一套系統(tǒng)完善的科學(xué)合理的治理主體、治理理念、治理制度、治理工具等的總和。重點加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，建立鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的機制，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的組織體系，完善基層治理方式、村級權(quán)力監(jiān)管機制，創(chuàng)新村民議事協(xié)商形式和現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段。通過完善鄉(xiāng)村治理體系，培養(yǎng)高素質(zhì)村干部隊伍，為鄉(xiāng)村振興提供堅強組織保證。

村干部群體特征變化對于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的積極效應(yīng)

提供堅實的人才資源支撐。功以才成，業(yè)由才廣。黨和國家方針政策的落實、村級事務(wù)的有效治理都離不開村干部群體，村干部是開展鄉(xiāng)村振興工作的基石和主體，肩負著農(nóng)村各項治理工作的責(zé)任，發(fā)揮著引領(lǐng)、示范、協(xié)調(diào)和落實的作用。村干部群體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和能力素質(zhì)的提高為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供了良好的人才資源支撐。無論是作為內(nèi)生型還是嵌入型的村干部在鄉(xiāng)村振興中都發(fā)揮著資源供給、智力支撐、思想引領(lǐng)的作用。村干部群體來源構(gòu)成的多元化，大學(xué)生村官、駐村干部以及轉(zhuǎn)業(yè)軍人、經(jīng)濟能人、文化賢人、離退休干部等為鄉(xiāng)村振興提供堅實的人才支撐。在鄉(xiāng)村社會急劇轉(zhuǎn)型、村民需求日趨多樣化的背景下，村干部群體只有具備過硬的政治素養(yǎng)和工作本領(lǐng)才能有效應(yīng)對鄉(xiāng)村振興的復(fù)雜局面。

激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力。村干部群體結(jié)構(gòu)的合理化以及自主性的增強，為鄉(xiāng)村振興提供了內(nèi)在動力。大學(xué)生村官、駐村干部等進一步壯大了村干部隊伍力量，增強了村干部隊伍的組織力和領(lǐng)導(dǎo)力，為鄉(xiāng)村振興提供了自主發(fā)展的內(nèi)生動力。村干部與村民是利益共同體，村干部的“領(lǐng)頭羊”效應(yīng)是激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力的自我驅(qū)動型發(fā)展關(guān)鍵，為此應(yīng)利用村干部的政策、知識、溝通能力、社會資本、工作經(jīng)驗等方面優(yōu)勢，提升村民參與鄉(xiāng)村治理的意愿，發(fā)揮村民主體作用。

提高鄉(xiāng)村振興政策的認同度。鄉(xiāng)村振興政策的順利實施，除了需要好的制度設(shè)計外，政策目標(biāo)群體對政策的認同也起到關(guān)鍵作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，村干部來源的多樣性導(dǎo)致他們在村務(wù)治理中擁有不同的身份和地位，處在村莊共同體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的不同位置，由此對村干部產(chǎn)生了多樣化的角色期待。代理人、當(dāng)家人、理性人等之間的交疊造成村干部群體的行為張力。村干部綜合素質(zhì)和角色認同的提高有助于增強其對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的認同。同時，村干部收入的不斷提高，使得村干部強化了對鄉(xiāng)村治理政策的支持。

增強鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策執(zhí)行力。村干部素質(zhì)能力的提高為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施奠定扎實的基礎(chǔ)。村干部是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策執(zhí)行的基本主體，與鄉(xiāng)村振興是直接的利益相關(guān)者。由于鄉(xiāng)村振興的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，在政策執(zhí)行過程中必然會出現(xiàn)大量的“阻滯”“梗阻”“變異”問題，制約著鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實現(xiàn)。村干部素質(zhì)的提高和角色認同感的增強有助于其認識到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要性與自身的關(guān)聯(lián)性，準(zhǔn)確理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容，能夠把握政策的精神實質(zhì)，掌握比較科學(xué)合理的執(zhí)行策略和方法，抓住執(zhí)行工作的重點和關(guān)鍵，有效整合鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源，支持并主動地參與鄉(xiāng)村振興工作，從而增強鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的政策執(zhí)行力?！罢邎?zhí)行主體只有對政策的內(nèi)容和精神實質(zhì)特別是政策所蘊涵的潛在價值和利益有了正確的認知才能準(zhǔn)確地理解政策制定者的意圖，才可能形成正確的政策態(tài)度進而產(chǎn)生積極的行為動力和符合政策的目標(biāo)保證政策獲得預(yù)期的執(zhí)行效果?！?/p>

推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村的有效治理離不開制度機制的健全、工作體系的完善、治理能力的提升，也離不開治理主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。從村干部的視角來看，以前的鄉(xiāng)村治理總體上是一種被動性、外源性、局部性和表層性的治理模式。新時代的鄉(xiāng)村治理，已經(jīng)從資源“汲取型”向資源“供給型”轉(zhuǎn)變，對鄉(xiāng)村輸入的治理資源和嵌入治理力量日漸加強，鄉(xiāng)村社會獲得前所未有的發(fā)展機遇。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進過程中，村干部行動自主性的增強和素質(zhì)的提高助推鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進程中所賦予村級組織和村干部對鄉(xiāng)村治理資源一定的自主配置權(quán)，構(gòu)建起以鄉(xiāng)村場域多元主體參與為主、以外部力量嵌入支持為輔的鄉(xiāng)村治理體系，拓展了村干部和村級組織的自主行為空間。村干部在獲取和分配治理資源中所激發(fā)的內(nèi)生動力，扭轉(zhuǎn)了治理資源匱乏所造成的自主性困境。在提升村干部鄉(xiāng)村治理能力和治理績效的基礎(chǔ)上推進鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變成為一種主動性、內(nèi)源性、整體性和實質(zhì)性的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理模式。