《濕地保護法》：濕地保護和修復(fù)的法治保障

朱俊宇

濕地是重要生態(tài)系統(tǒng)之一，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、維護生物多樣性等重要生態(tài)功能，對維護我國生態(tài)、糧食和水資源安全具有重大作用?！吨腥A人民共和國濕地保護法》（以下簡稱“《濕地保護法》”）堅持人與自然生命共同體理念，從維護濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，對濕地資源管理、保護與利用、修復(fù)、監(jiān)督檢查等作出明確規(guī)定?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出，“全面加強天然林和濕地保護，濕地保護率提高到55%”。為此，堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，多措并舉推動《濕地保護法》高效實施，切實加強濕地保護和修復(fù)，關(guān)乎新的歷史發(fā)展階段生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

《濕地保護法》為我國濕地保護修復(fù)提供了法律遵循，對于推進新時代生態(tài)文明建設(shè)意義重大

十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議通過的《濕地保護法》，將于2022年6月1日施行。該法的頒布施行，將對推動我國濕地保護與修復(fù)、推進新時代生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮積極作用。

《濕地保護法》是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和回應(yīng)人民立法期待的重要舉措。該法將習(xí)近平總書記關(guān)于濕地保護的重要指示批示和黨中央決策部署，通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，以法律形式推進對濕地的保護修復(fù)和科學(xué)管理，為我國濕地保護修復(fù)提供了法律遵循，進一步豐富和完善了我國生態(tài)環(huán)境保護法律體系。該法回應(yīng)了人民群眾對濕地保護修復(fù)的立法關(guān)切，堅持以人民為中心，堅持“生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民”，通過制度規(guī)范保護濕地，實現(xiàn)人民群眾對享有良好生態(tài)環(huán)境的美好愿望，讓優(yōu)美的濕地生態(tài)環(huán)境成為普惠的民生福祉。

《濕地保護法》是強化濕地保護和修復(fù)法治保障的迫切需要。此前，我國濕地保護規(guī)定一度分散在《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等多部法律中，導(dǎo)致相關(guān)法律規(guī)范碎片化、不統(tǒng)一、執(zhí)行難等問題突出。如今，《濕地保護法》從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立起完整的濕地保護法律制度體系，強化了各主管部門之間的分工合作，為全社會加強濕地保護和修復(fù)提供了堅實的法治基石。黨的十八大以來，隨著保護力度的不斷加強，我國濕地生態(tài)狀況持續(xù)向好，但伴隨經(jīng)濟社會和城市化飛速發(fā)展，濕地面積萎縮、環(huán)境污染、過度利用、生態(tài)功能退化等問題依然嚴(yán)峻，濕地保護和修復(fù)任務(wù)仍十分艱巨?！稘竦乇Ｗo法》解決了以往法律法規(guī)對濕地用途管制和生態(tài)修復(fù)規(guī)定較少的問題，為濕地保護攻堅克難提供了強有力的法治支持。

《濕地保護法》是我國履行國際環(huán)境條約義務(wù)的內(nèi)在要求。根據(jù)“條約必須信守”這項國際法根本原則，國家應(yīng)當(dāng)履行自身承擔(dān)的條約義務(wù)，并以此為目的在國內(nèi)采取必要的立法和執(zhí)法措施。我國于1992年加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（以下簡稱“《濕地公約》”），于同年簽署并在次年批準(zhǔn)了《生物多樣性公約》，保護濕地既是我國根據(jù)前者承擔(dān)的直接義務(wù)，又是落實后者有關(guān)生物多樣性“就地保護”安排的必然要求?！稘竦乇Ｗo法》對“濕地”概念的界定和對濕地保護要素的刻畫，均充分借鑒了這兩項國際公約的規(guī)定，為它們在國內(nèi)的實施提供了便利。不僅如此，該法明確將保護生物多樣性確定為立法目的之一，將生物多樣性設(shè)定為編制濕地保護規(guī)劃、啟動濕地動態(tài)監(jiān)測以及實施其他濕地保護活動的重點指標(biāo)，使?jié)竦乇Ｗo與生物多樣性保護互為表里、緊密結(jié)合。這反映出我國運用法治思維和法治方式履行國際環(huán)境條約義務(wù)，生動體現(xiàn)了國內(nèi)環(huán)境法治與國際環(huán)境法治的良性互動。

《濕地保護法》是我國深度參與全球環(huán)境治理的必要措施?！稘竦毓s》作為一個多邊環(huán)境保護公約，體現(xiàn)出濕地保護和修復(fù)問題與氣候變化、生物多樣性保護等全球性環(huán)境問題一樣，是國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)，任何一國都無法置身事外。我國積極引領(lǐng)全球環(huán)境治理，彰顯負(fù)責(zé)任的大國形象，在2021年成功主辦《生物多樣性公約》第十五次締約方大會，并將于2022年承辦《濕地公約》第十四屆締約方大會?！稘竦乇Ｗo法》作為我國濕地保護經(jīng)驗成果在國家成文法層面的集大成者，囊括了濕地保護宏觀與微觀維度的戰(zhàn)略部署和制度構(gòu)建，妥善實施該法，將有助于與世界分享濕地保護的中國經(jīng)驗，助推我國深度參與全球環(huán)境治理，與國際社會共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路。

《濕地保護法》針對濕地管理、修復(fù)、動態(tài)監(jiān)測等具體問題，構(gòu)建了一套內(nèi)在統(tǒng)一、銜接緊密的濕地保護法律制度體系

濕地資源調(diào)查評價制度——《濕地保護法》確定了全國濕地資源調(diào)查評價的實施主體和內(nèi)容，要求國務(wù)院自然資源主管部門會同國務(wù)院林業(yè)草原等有關(guān)部門承擔(dān)調(diào)查評價的法定義務(wù)，調(diào)查評價應(yīng)全方位融合濕地類型、分布、面積、生物多樣性、保護與利用情況等多方面的生態(tài)要素和環(huán)境現(xiàn)狀，同時義務(wù)主體還應(yīng)為調(diào)查目的建立統(tǒng)一的信息發(fā)布和共享機制。

濕地面積總量管控制度——《濕地保護法》凸顯中央政府對確定全國以及省級濕地面積總量管控目標(biāo)的統(tǒng)籌和掌控。經(jīng)過多年不懈努力，我國濕地總面積已超過8億畝。濕地面積總量管控制度將有助于鞏固我國濕地保護修復(fù)成果，守住8億畝濕地保護紅線。

濕地分級管理制度——吸收借鑒“建立濕地分級體系”的要求。十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會議審議通過的《濕地保護修復(fù)制度方案》指出，“建立濕地分級體系。根據(jù)生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性，將全國濕地劃分為國家重要濕地（含國際重要濕地）、地方重要濕地和一般濕地，列入不同級別濕地名錄，定期更新”。

濕地動態(tài)監(jiān)測制度——《濕地保護法》借鑒了《濕地保護修復(fù)制度方案》和自然資源部印發(fā)的《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》中有關(guān)濕地資源監(jiān)測預(yù)警的構(gòu)想，要求國家林業(yè)草原主管部門對其管轄的濕地實施動態(tài)監(jiān)測，有助于在第一時間有效應(yīng)對突發(fā)濕地環(huán)境災(zāi)害事故。

濕地修復(fù)制度——《濕地保護法》規(guī)定了濕地修復(fù)主體、標(biāo)準(zhǔn)和方式。將縣級以上人民政府和導(dǎo)致濕地破壞的違法行為人確定為濕地修復(fù)主體，體現(xiàn)“誰破壞誰修復(fù)”的環(huán)境法理。授權(quán)國務(wù)院林業(yè)草原、標(biāo)準(zhǔn)化主管部門等協(xié)同制定濕地生態(tài)修復(fù)國家標(biāo)準(zhǔn)，確立“自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合”的方式，強調(diào)應(yīng)當(dāng)為重要濕地的修復(fù)編制修復(fù)方案，按方案完成修復(fù)后應(yīng)由相關(guān)部門組織驗收和公開修復(fù)情況。

濕地法律責(zé)任制度——《濕地保護法》明確了監(jiān)管部門及工作人員未依法履職和違法主體直接破壞濕地的法律責(zé)任。嚴(yán)查縣級以上人民政府有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)的破壞濕地違法行為或者接到對違法行為的舉報而不依法查處等失職行為；設(shè)定“修復(fù)+罰款”的復(fù)合責(zé)任方式，要求違法主體采取措施修復(fù)遭破壞的濕地，并按照違法行為輕重處以相應(yīng)數(shù)額的行政罰款。

多措并舉推動《濕地保護法》落地

第一，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨政機關(guān)濕地保護帶頭作用。濕地保護立法是貫徹落實習(xí)近平總書記有關(guān)濕地保護重要指示批示和黨中央決策部署的重要舉措，在《濕地保護法》落地實施環(huán)節(jié)必須牢牢堅持和不斷加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)將該法的實施納入生態(tài)文明建設(shè)重要內(nèi)容，進行一體謀劃，大力強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。加強黨政機關(guān)濕地保護執(zhí)法能力建設(shè)，通過集中培訓(xùn)和干部進修，利用系統(tǒng)授課、專題講座等綜合方式，促進各職能部門學(xué)法懂法，與時俱進提升濕地保護執(zhí)法能力和水平。黨政機關(guān)依據(jù)該法積極履行濕地保護、修復(fù)等法定職責(zé)，樹立依法保護濕地的模范典型，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。嚴(yán)格依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，加強黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法監(jiān)督主體既要各司其職、分工協(xié)作，又要配套聯(lián)動、相得益彰，確保各職能部門妥善履行該法賦予的職責(zé)，杜絕執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力問題。

第二，立足濕地保護制度，筑牢濕地生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范屏障。《濕地保護法》創(chuàng)制了以濕地資源調(diào)查評價制度、濕地分級管理制度以及濕地動態(tài)監(jiān)測制度等為支撐的全過程、多層級濕地生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范體系，行政主管部門應(yīng)結(jié)合自身職權(quán)范圍，從整體和局部兩個實施層面，充分運用這一體系，強化濕地環(huán)境風(fēng)險的常態(tài)化防控。在整體上，各級主管部門應(yīng)基于濕地分級管理布局，逐步在濕地綜合評價、制定濕地保護規(guī)劃以及濕地生態(tài)監(jiān)測環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)濕地的風(fēng)險防范。在局部上，應(yīng)重視以個案為基礎(chǔ)的風(fēng)險防范，在辦理國土空間規(guī)劃、海域使用、養(yǎng)殖、防洪等相關(guān)行政許可時，應(yīng)加強對有關(guān)濕地利用活動的必要性、合理性以及保護措施等內(nèi)容的審查，做到“圖之于未萌，慮之于未有”。

第三，廣泛動員社會力量，推動公眾參與實施。習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)，要把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民自覺行動?！睂嵤稘竦乇Ｗo法》，帶動全社會保護濕地，既需要促進公民守法，還要發(fā)揮公眾的守法執(zhí)法監(jiān)督作用。各級人民政府需加強濕地保護宣傳力度，盡早將《濕地保護法》納入地方普法計劃；利用濕地公園、濕地博物館等形式多樣的文化傳播平臺，開展?jié)竦乇Ｗo宣傳教育；鼓勵基層群眾自治組織、社會公益團體開拓濕地保護社會實踐平臺，推廣濕地保護志愿服務(wù)，為更多志愿者投身濕地保護事業(yè)創(chuàng)造條件；鼓勵具備相關(guān)技術(shù)經(jīng)驗和專業(yè)資質(zhì)的個人參與專家咨詢機制的運作，為編制濕地保護規(guī)劃提供專業(yè)技術(shù)支持。各級林業(yè)草原等主管部門應(yīng)按照法定程序，制定公開、透明的監(jiān)督規(guī)則，合理引導(dǎo)公眾依法舉報或控告破壞濕地的行為，同時規(guī)范部門內(nèi)部的處理流程，督促執(zhí)法人員對舉報及時調(diào)查核實并作出反饋；嚴(yán)格依照《濕地保護法》《中華人民共和國政府信息公開條例》要求，做好濕地保護的政府信息公開，接受社會對濕地保護工作的監(jiān)督，為公眾提供評議渠道，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

第四，嚴(yán)格濕地保護問責(zé)追責(zé)，努力實現(xiàn)環(huán)境正義。國家機關(guān)須妥善履行法律賦予的問責(zé)追責(zé)職能，以《濕地保護法》確定的責(zé)任主體為對象，依法嚴(yán)厲查處違法利用濕地的行為，努力在每一起案件中實現(xiàn)環(huán)境正義。對于監(jiān)管部門及工作人員未依法履職的情況，問責(zé)追責(zé)的要點在于揭開機構(gòu)和權(quán)力屏障，使相關(guān)責(zé)任人無處遁形。針對違法主體直接破壞濕地的行為，林業(yè)草原等主管部門應(yīng)在加強分工配合的基礎(chǔ)上，依照法定程序，及時鎖定追責(zé)對象，深入開展調(diào)查取證，同時注重保障相對人的救濟權(quán)利，力求追責(zé)結(jié)果合法公正；落實“修復(fù)+懲罰”責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，保障追責(zé)嚴(yán)格嚴(yán)密；曝光典型案例，發(fā)揮震懾警示作用，在全社會弘揚環(huán)境正義之風(fēng)。司法機關(guān)應(yīng)把守好司法救濟這道最后防線。人民檢察院積極履行法律監(jiān)督職能，針對破壞濕地生態(tài)環(huán)境的行為等，及時依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》等法律的規(guī)定啟動環(huán)境公益訴訟。人民法院依法做好濕地保護相關(guān)司法工作，公正審判濕地保護環(huán)境公益訴訟案件，用司法捍衛(wèi)《濕地保護法》的強制力。