“強省會”戰(zhàn)略的地方實踐與理論研究

楊樹琛，楊國才

(安慶師范大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，安徽 安慶 246133)

省會（首府）是中國地方行政區(qū)最重要的政治、經(jīng)濟、文化中心。由于特定的區(qū)位優(yōu)勢，省會城市往往成為省內(nèi)甚至區(qū)域資源的匯聚地。改革開放以來，省會城市在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用，并逐漸成為一個省份對外開放的窗口和重要平臺。當(dāng)下，集中資源優(yōu)先發(fā)展省會城市，提升省會城市首位度，增強省會城市核心競爭力成為各省的共同選擇，學(xué)術(shù)界將這種現(xiàn)象稱為“強省會”戰(zhàn)略[1]。目前，盡管學(xué)術(shù)界對與省會城市發(fā)展相關(guān)的研究成果比較多，但明確以“強省會”戰(zhàn)略作為研究主題的文獻還比較少。本文的綜述，不僅基于以“強省會”戰(zhàn)略作為研究主題的文獻，而且也參考了大量與此相關(guān)的研究成果。

1 “強省會”戰(zhàn)略的模式及問題分析

“強省會”戰(zhàn)略的正式開啟，始于“十一五”時期。十余年來，“強省會”戰(zhàn)略的實施大體經(jīng)歷了個別嘗試、多省跟進、全面鋪開三個階段。依據(jù)省會城市及其所在省份的初始條件，“強省會”戰(zhàn)略實踐又可以區(qū)分為不同模式，路徑則大同小異。

1.1 “強省會”戰(zhàn)略實施的主要模式及路徑

依據(jù)省域經(jīng)濟實力的強弱，可以將不同的省份區(qū)分為“強省份”與“弱省份”。依據(jù)省會城市的經(jīng)濟首位度，可以將不同的省會區(qū)分為“強省會”與“弱省會”。一般而言，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)省份屬于“強省份”，而中西部落后地區(qū)省份屬于“弱省份”。同時，我們將省會城市的經(jīng)濟首位度高于30%的省會視為“強省會”，低于30%的省會則為“弱省會”。因此，按照“強省會”戰(zhàn)略實施的初始條件，也就是省域經(jīng)濟實力強弱和省會經(jīng)濟首位度高低，可以將“強省會”戰(zhàn)略實施區(qū)分為三種主要模式。

一是“弱+弱”模式。如中部地區(qū)的安徽、河南、江西，西部地區(qū)的貴州、廣西等省份，在“強省會”戰(zhàn)略實施的起點上，省份弱、省會亦弱。因為“雙弱”，這些省份實施“強省會”戰(zhàn)略更具必要性和迫切性。對于這幾個省份來說，舉全省之力做大做強省會城市，一方面是要提高省會城市首位度，另一方面還要以此帶動輻射省域經(jīng)濟發(fā)展。二是“弱+強”模式。像中部地區(qū)的湖北，西部地區(qū)的四川、陜西等省份，“強省會”戰(zhàn)略實施的初始狀況是省份弱，但省會較強。這些省份實施“強省會”戰(zhàn)略，旨在進一步鞏固“強省會”地位，并強化省會城市的擴散效應(yīng)。三是“強+弱”模式。東部地區(qū)的江蘇、山東、福建等省份，從省域經(jīng)濟實力看，屬于“強省份”，但因為省內(nèi)擁有多個經(jīng)濟中心，從而導(dǎo)致省會首位度偏低，省會城市功能作用發(fā)揮不夠問題受到詬病。對于這些省份而言，實施“強省會”戰(zhàn)略的目的相對比較單一，就是要扛起省會責(zé)任，體現(xiàn)省會擔(dān)當(dāng)。

“強省會”戰(zhàn)略主要是由政府運用行政手段和經(jīng)濟手段，擴展省會城市發(fā)展空間。盡管不同地域不同省份的情況具有差異，但在各省的實踐中，“強省會”戰(zhàn)略的實施路徑較為統(tǒng)一，主要包括調(diào)整行政區(qū)劃以擴大省會城市發(fā)展空間，集聚要素資源以強化省會城市產(chǎn)業(yè)支撐，創(chuàng)設(shè)發(fā)展平臺以獲得政策支持。許多學(xué)者對此進行了總結(jié)，其中張航等的概括最為全面，得到了學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)可[2]。他們將“強省會”戰(zhàn)略的路徑概括為四個方面，分別是：通過調(diào)整行政區(qū)劃擴大城市面積；通過撤銷行政縣改立市轄區(qū)來增強市區(qū)實力；通過參與“搶人才大戰(zhàn)”來促進高端人力資源集聚；以及通過爭取國家級戰(zhàn)略平臺來獲得國家政策支持。

1.2 “強省會”戰(zhàn)略的問題研究

目前研究“強省會”戰(zhàn)略效應(yīng)的文獻較少，有限的研究主要集中在對省域經(jīng)濟發(fā)展與省域內(nèi)城鄉(xiāng)收入差距的影響方面，研究結(jié)論則因數(shù)據(jù)來源、研究方法、時間跨度的差異而不盡一致?？傮w看，“強省會”戰(zhàn)略有利有弊。

1.2.1 實施“強省會”戰(zhàn)略的效應(yīng) 學(xué)者通過對中國各省份數(shù)據(jù)進行分析，明確得出了省會城市規(guī)模與省域經(jīng)濟增長之間存在倒“U”型關(guān)系，亦即省會城市規(guī)模并不是越大越好，在短期內(nèi)擴大省會規(guī)模對省域經(jīng)濟發(fā)展有促進作用，但是從長期看，規(guī)模過大的省會城市會阻礙省域經(jīng)濟發(fā)展[3]。王猛等基于2006-2016年中國大陸（除直轄市、黑龍江、吉林）的25個省級行政區(qū)數(shù)據(jù)的實證研究表明，省會城市的擴張顯著地促進了經(jīng)濟增長，并且證明了省會城市擴張與省域經(jīng)濟增長之間不存在倒“U”型關(guān)系[4]。孫斌棟等構(gòu)建了2000-2015年中國省域人口空間結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)庫，分析得出了對于人口規(guī)模較小的省份，人口空間結(jié)構(gòu)趨向單中心有助于提高省域經(jīng)濟效率，而在人口規(guī)模較大的省份，人口空間結(jié)構(gòu)趨向單中心則有可能降低省域經(jīng)濟效率[5]。

同樣，目前學(xué)術(shù)界在“強省會”戰(zhàn)略對省域內(nèi)城鄉(xiāng)收入差距的影響方面觀點也并不一致。王婷等認(rèn)為，造成城鄉(xiāng)收入差距的原因并不是“強省會”戰(zhàn)略，站在全局的角度上看，“強省會”戰(zhàn)略能夠在一定程度上減小城鄉(xiāng)收入的差距[6]。金穎婷基于25個省區(qū)2005-2013年的面板數(shù)據(jù)進行了分析，得出了城鄉(xiāng)收入差距隨著城市首位度呈現(xiàn)“U”型變化[7]。陸銘等通過對1987-2001年間城市化及各項經(jīng)濟政策對城鄉(xiāng)收入差距的省級面板數(shù)據(jù)的分析，得出了以下結(jié)論：城市化能夠有效地縮小城鄉(xiāng)收入差距，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在縮小城鄉(xiāng)收入差距方面起到了不小的作用。當(dāng)省會城市發(fā)展到一定階段，城市的內(nèi)部開始變得擁擠，出現(xiàn)諸如用地緊張，人口壓力大等問題，此時城市的空間集聚作用開始減弱，區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)收入差距開始走向緩和[8]。

1.2.2 “強省會”戰(zhàn)略的利弊研究 改革開放四十多年以來，中國在城市化道路上進行了諸多改革。魏衡等認(rèn)為，對行政區(qū)劃進行調(diào)整目的是為了強化行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟建設(shè)[9]。在實施“強省會”戰(zhàn)略的實踐中，撤縣設(shè)區(qū)等調(diào)整行政區(qū)劃的行政手段必不可少，適當(dāng)?shù)男姓^(qū)劃調(diào)整可以減少不必要的資源浪費和無謂的區(qū)域內(nèi)消磨，擴大城市的行政面積，促進公共效率的提高。

但“強省會”戰(zhàn)略在實施過程中，也暴露出一些不可忽視的問題。其一，加劇區(qū)域間不平衡，城市化質(zhì)量不佳。通過行政區(qū)劃調(diào)整劃歸省會的地區(qū)，其基礎(chǔ)設(shè)施與社會公共物品并不完善，也就是說，行政區(qū)域上這些地區(qū)已經(jīng)歸屬省會，但實際上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與省會城市仍有一定差距，公共物品也難以與省會城市核心區(qū)保持在同一水準(zhǔn)。毛毛等認(rèn)為，如果中心城市與周邊差異過大，不僅不利于周邊地區(qū)發(fā)展，也不利于中心城市持續(xù)健康發(fā)展[10]。中心城市過于強大，大量的優(yōu)質(zhì)資源會流入中心城市，產(chǎn)生較強的“虹吸效應(yīng)”，無法發(fā)揮區(qū)域間協(xié)同發(fā)展效應(yīng)，導(dǎo)致“大城市病”，快速城市化使得土地雖然城市化了，但人并沒有城市化。另一方面，過度集中的中心城市也不利于提升城市生活品質(zhì)，一旦發(fā)生大型的自然災(zāi)害或公共事件，對地區(qū)經(jīng)濟將造成嚴(yán)重的沖擊。

其二，地方保護主義盛行，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化嚴(yán)重。由于資本的流動性強且資源是有限的，一個地區(qū)用的多了，另一個地區(qū)可用的就少。每個轄區(qū)為了發(fā)展本地經(jīng)濟，會選擇爭奪資本，吸引資本的流入。部分省份或許并不適合實施“強省會”戰(zhàn)略，但在大趨勢下不得不參與“強省會”競爭，同時發(fā)展不符合本省比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。薛東前等認(rèn)為，省會城市職能過于集中，容易導(dǎo)致資源浪費，產(chǎn)業(yè)趨同。同質(zhì)化發(fā)展最終將導(dǎo)致地方政府內(nèi)部競爭激烈，地方保護主義加劇[11]。曾冰等認(rèn)為要控制省會城市合理發(fā)展，弱化地方保護主義是關(guān)鍵[12]。

2 “強省會”戰(zhàn)略的理論依據(jù)研究

近年來，中國越來越多省份在省域發(fā)展戰(zhàn)略上明顯強化了做大做強省會城市的導(dǎo)向。其實，這不是偶然的，而是有其深刻的理論基礎(chǔ)。歸納起來，地方政府競爭理論、區(qū)域非均衡發(fā)展理論，以及經(jīng)濟集聚理論是“強省會”戰(zhàn)略形成的理論依據(jù)。

2.1 地方政府競爭理論

地方政府競爭是指一國內(nèi)部地方政府之間，為吸引資本、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區(qū)域競爭。亞當(dāng)·斯密的研究使稅收等公共物品與政府的競爭有機地聯(lián)系起來，從而開啟了經(jīng)濟學(xué)意義上政府競爭研究的先河。此后，維克塞爾、林達(dá)爾、蒂布特、阿波爾特也相繼從公共物品的視角，并結(jié)合公共選擇理論對政府的競爭進行了研究[13]。我國學(xué)者則是在20世紀(jì)90年代，開始關(guān)注并展開對地方政府競爭的研究[14]。但與西方所不同的是，中國各級政府手中都掌握大量資源，政府行為對資源配置有重要影響。并且，從政治利益來看，中國地方官員對于政治升遷的激勵比對于收入增加的激勵更為看重，因而中央對地方政府官員的直接考核任命機制又進一步加強了地方政府為政治升遷而展開的競爭[15]。

從某種意義上說，中國各省份“強省會”戰(zhàn)略的實施，是地方政府競爭壓力下的一種戰(zhàn)略選擇。徐琴指出，省際競爭正在日益集中地表現(xiàn)為省會城市之間的競爭[16]。王運寶則指出，省會是代表本省參與區(qū)域格局競爭的“帶頭大哥”，因此，省會間的較量已成為區(qū)域經(jīng)濟最精彩的篇章[17]。

2.2 區(qū)域非均衡發(fā)展理論

岡納·繆爾達(dá)爾和佩魯分別提出循環(huán)累積因果論與增長極理論，都認(rèn)為經(jīng)濟發(fā)展過程在空間上并不是同時產(chǎn)生和均勻擴散的，而是由一些條件較好的地區(qū)先開始，這些地區(qū)由于初始的優(yōu)勢而比其他地區(qū)優(yōu)先發(fā)展。既有優(yōu)勢加上后天的累積過程，使得這些地區(qū)加速發(fā)展，因此便加劇了區(qū)域間的不平衡[18]。佩魯還認(rèn)為，現(xiàn)實中一個國家想要實現(xiàn)平衡發(fā)展是不可能的，平衡發(fā)展的格局僅僅是一個理想狀態(tài)。約翰·弗里德曼根據(jù)發(fā)展中國家的空間發(fā)展規(guī)劃研究，提出了中心—外圍理論，將一個完整的空間體系劃分為核心區(qū)和外圍區(qū)，外圍區(qū)依附于核心區(qū)，核心區(qū)決定外圍區(qū)[19]。威廉姆遜則提出了區(qū)域差異與發(fā)展階段之間存在倒“U”型關(guān)系，初始階段區(qū)域差異不大，隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口流動，部分地區(qū)率先發(fā)展起來，部分地區(qū)發(fā)展速度較慢，區(qū)域發(fā)展?jié)u趨不均，而當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展達(dá)到了一定水平，中心城市向周邊區(qū)域輻射擴散，區(qū)域發(fā)展差異逐步縮小，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展整體趨于均衡[20]。

基于區(qū)域非均衡發(fā)展理論，國內(nèi)學(xué)者劉濤等的研究表明，中國一定區(qū)域內(nèi)的首位城市大多是省會城市，它是省域經(jīng)濟乃至區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的中心，是區(qū)域城市體系的主導(dǎo)者[21]。張學(xué)良等認(rèn)為，我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實施，很大程度上是通過大城市和城市群來實現(xiàn)的[22]。

2.3 經(jīng)濟集聚理論

經(jīng)濟地理學(xué)認(rèn)為，各種產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟活動在空間上集聚產(chǎn)生的經(jīng)濟效果以及吸引經(jīng)濟活動向特定地區(qū)靠近的向心力，是導(dǎo)致城市形成和不斷擴大的基本因素。Dobkins&Ioannides在對美國1900—1990年期間城市變化進行研究后，發(fā)現(xiàn)新城市的快速發(fā)展需要依賴周邊城市，城市增長率是受到周邊城市增長率的影響，這證明了確實存在空間集聚效應(yīng)[23]。中國的省會城市一般都擁有成熟的產(chǎn)業(yè)體系，人口和經(jīng)濟會自然而然地向省會城市集聚。王小魯從空間集聚的角度，認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)控制大城市的規(guī)模，主張通過發(fā)展大城市來帶動中小城市的發(fā)展[24]。

3 “強省會”戰(zhàn)略的優(yōu)化思路及提升路徑思考

“十四五”乃至未來更長一段時期，我國多個省份仍將持續(xù)推進“強省會”戰(zhàn)略的實施。針對過往“強省會”戰(zhàn)略在實施過程中出現(xiàn)的諸多問題，一些學(xué)者針對性地提出了具體的優(yōu)化思路。

3.1 “強省會”戰(zhàn)略實施要因時而變、因地制宜

“強省會”戰(zhàn)略的實施受制于特定的時空條件，因此隨著時空條件的變化，“強省會”戰(zhàn)略要因時而變、因地制宜。吳萬運等依據(jù)省會城市首位度與省域內(nèi)地區(qū)發(fā)展差距之間存在的倒“U”形關(guān)系，將省域經(jīng)濟發(fā)展劃分為三個階段。認(rèn)為這三個階段省域經(jīng)濟發(fā)展的重點應(yīng)有所不同，分別是積極培育和建設(shè)省域內(nèi)核心城市，支持省域內(nèi)其他具有相對優(yōu)勢、經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的城市發(fā)展，更加注重省域內(nèi)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展[25]。張航等認(rèn)為，“強省會”戰(zhàn)略的推進應(yīng)當(dāng)與地區(qū)特性相結(jié)合。西部地區(qū)資源環(huán)境承載能力弱，應(yīng)當(dāng)強化生態(tài)環(huán)境保護，提升發(fā)展質(zhì)量和效率，不能盲目“攤大餅”；中部地區(qū)則需要加強省會城市與其他城市的交流聯(lián)系，構(gòu)建城市集群網(wǎng)絡(luò)；東部地區(qū)要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進一步擴展城市網(wǎng)絡(luò)，強化與其他地區(qū)的交通與聯(lián)系。

3.2 “強省會”戰(zhàn)略實施需市場有效、政府有為

“強省會”戰(zhàn)略的實施離不開中國獨特的市場經(jīng)濟模式，其獨特性在于有效市場和有為政府的充分結(jié)合[26]?；谶@一獨特的市場經(jīng)濟模式，學(xué)者們普遍認(rèn)為，實施“強省會”戰(zhàn)略，一方面要尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，讓市場在配置資源中起決定性作用；另一方面，也要更好發(fā)揮政府在完善基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)等方面的作用，雙輪驅(qū)動，政府和市場共同發(fā)力。

3.3 “強省會”戰(zhàn)略實施要防一城崛起、多城塌陷

“強省會”戰(zhàn)略的實施必然伴隨產(chǎn)業(yè)和人口向省會城市集中，這種極化效應(yīng)如果沒有適當(dāng)?shù)臋C制加以節(jié)制，任其發(fā)展下去，就會形成一城崛起、多城塌陷的局面。如何有效避免“一市獨大”的弊端？毛毛等認(rèn)為，需加強全國統(tǒng)籌，避免過度競爭；加強省內(nèi)協(xié)同，避免單向虹吸；加強市內(nèi)平衡，避免無序擴張。這樣，才能在做大做強省會城市的同時，又能實現(xiàn)其與周邊城市協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，孫久文等認(rèn)為，要通過推動城市體系多極化發(fā)展來化解“一市獨大”難題[27]。

4 結(jié)論與展望

“強省會”戰(zhàn)略在過去十多年中，隨著推進廣度和力度的強化，其積極效應(yīng)已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，但伴生的問題亦不可忽視?，F(xiàn)有文獻從實踐與理論層面對“強省會”戰(zhàn)略進行了初步研究，主要觀點可概括如下：“強省會”戰(zhàn)略實踐可以區(qū)分為“弱+弱”“弱+強”“強+弱”等三種主要模式，其路徑則大同小異，不外乎拓展省會城市發(fā)展空間，強化省會城市要素支撐，爭取國家平臺政策支持；“強省會”戰(zhàn)略有其深刻的理論依據(jù)，地方政府競爭理論、區(qū)域非均衡發(fā)展理論，以及經(jīng)濟集聚理論構(gòu)成了其理論基礎(chǔ)；“強省會”戰(zhàn)略效應(yīng)主要體現(xiàn)在對省域整體經(jīng)濟發(fā)展與省域內(nèi)城鄉(xiāng)收入差距的影響方面，研究結(jié)論則存在較大差異，總體上“強省會”戰(zhàn)略的實施既有利也有弊；針對“強省會”戰(zhàn)略存在的諸多問題，優(yōu)化思路則是要因時而變、因地制宜，需市場有效、政府有為，防一城崛起、多城塌陷。

“強省會”戰(zhàn)略的地方實踐還將持續(xù)下去，對“強省會”戰(zhàn)略的理論研究也將進一步拓展與深化。在既有研究的基礎(chǔ)上，未來研究的方向要聚焦于以下幾個方面：一是深入挖掘“強省會”戰(zhàn)略地方實踐的典型案例，全面總結(jié)其典型經(jīng)驗及存在的不足；二是系統(tǒng)研究“強省會”戰(zhàn)略對省會城市發(fā)展、省域經(jīng)濟發(fā)展的影響及其作用機制；三是在空間擴大與人口聚集之外，加強對省會城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與科技創(chuàng)新的研究；四是超越省域視野，從全國視角研究“強省會”戰(zhàn)略對中國城市發(fā)展格局、區(qū)域發(fā)展格局的影響，尤其是在新發(fā)展格局構(gòu)建中，“強省會”戰(zhàn)略將會發(fā)揮何種作用？