教師供給管理功能的執(zhí)行困境與突破路徑

柳安娜，王安全

(寧夏大學 教育學院,寧夏 銀川750001)

在各個國家和地區(qū)都面臨教師結(jié)構(gòu)性匱乏的基本情況下,美國早在19 世紀20 年代初就開始探尋教師隊伍供給管理辦法,以解決偏遠地區(qū)教師發(fā)展困局,帶動全美教育高質(zhì)量、實質(zhì)性發(fā)展。德國、英國、日本、澳大利亞等發(fā)達國家也都發(fā)起了相應的教師隊伍供給管理改革研究。從世界范圍來看,教育發(fā)達國家的教育資源供給管理,已經(jīng)開始從物質(zhì)資源的充足供給向人力資源的爭奪性配置轉(zhuǎn)移。歐美發(fā)達國家在儲備教育人力資源過程中,已經(jīng)從傳統(tǒng)的教師人力資源供給管理模式中抽身出來,轉(zhuǎn)向剛?cè)岵⑴e的地方供給管理模式。[1]

進入21 世紀以來,隨著教育需求的增加和科教興國教育戰(zhàn)略地位的逐漸提高,我國也迅速開始探索教師隊伍的供給制度和管理辦法。理論上,一直支持教師供給管理標準化的行動研究,開始轉(zhuǎn)向探索教師供給管理的地方化理論突破,提出以地方補充管理機制優(yōu)化統(tǒng)籌分配中的執(zhí)行缺陷、彌補集中管理下的操作僵局。實踐中,一向鼓勵教師供給管理市場化的實踐研究,在經(jīng)歷了市場動蕩的不安之后也轉(zhuǎn)向?qū)で蠖嘀黧w共同參與、全面調(diào)控的教師供給管理路徑。可見,我國在探索教師供給管理的功能發(fā)揮中正經(jīng)歷著理論和實踐的全方位驗證。我國現(xiàn)行教師供給管理實踐也證明,集約化的教師供給管理調(diào)控行為,雖然在質(zhì)量上保證了教師的合格供給,但是在數(shù)量上卻存在嚴重的供不應求現(xiàn)象。為了擺脫人力資源持續(xù)貧困的局面,突破教師供給管理瓶頸,保證教師數(shù)量的充足供給,優(yōu)化教師質(zhì)量供給,切實解決不同地區(qū)教師供給管理的現(xiàn)實問題。本研究試圖結(jié)合不同國家、地區(qū)城教師供給管理功能的差異,從供給管理功能的本質(zhì)內(nèi)涵和特征,揭示教師供給管理功能的執(zhí)行限度和執(zhí)行水平,反思我國教師供給管理中的調(diào)節(jié)和優(yōu)化功能,為我國提升教師隊伍的行政管理和行政執(zhí)行力提供反思視角。

一、教育均衡發(fā)展下的教師供給管理功能

教育均衡發(fā)展下的教師供給管理模式,是行政管理者對教師隊伍合理發(fā)展的正態(tài)調(diào)節(jié)和教育人力資源的輸送智慧,是基于國家教師供給和地方教師供給做出的區(qū)域教師隊伍均衡發(fā)展管理方案,既包括區(qū)域教育執(zhí)行部門對教師整體供給和需求總量的調(diào)整,也包含地方行政管理部門對教師結(jié)構(gòu)供給和需求水平的調(diào)控。其目的是平衡教師數(shù)量和質(zhì)量的合理供需,促進教師隊伍均衡發(fā)展；功能是從現(xiàn)有教師隊伍布局結(jié)構(gòu)中獲得人力資源的功能最大化。

(一)以需求為原則的供給管理功能

需求導向功能是供給管理的首要原則,因為供給管理的發(fā)生必須是建立在以需求為起點的基礎(chǔ)教育干預行動中,才能保證供給管理功能的發(fā)揮不偏離軸心,做到有的放矢。所以,供給管理的需求導向功能與教育理論普遍認可的基本信念一樣,供給管理也應該以個體發(fā)展為原則,遵循人的發(fā)展規(guī)律,從人的個性化需求出發(fā),促進個體生長的完整性和獨特性。只有遵循教師個體的生命發(fā)展需求,滿足教師個體的生活發(fā)展需要,才能在個體的可持續(xù)生長中對其進行連續(xù)的文化滲透,使其逐漸承認自己的文化身份和價值存在?；谶@一理論認識,理解教師供給管理的人性化需要,是對群體集中式管理的功能瓦解,以及對個體人性化管理功能的釋放。它不僅要求教育行政管理者在教師隊伍的供給管理中保持開放平等的對話態(tài)度,同時要求教育行政管理者深入實踐觀察和了解教師群體的個性化需求,積極調(diào)整供給管理方案,為高流失風險人群帶來合理的流動建議,降低教師流失率。人性化需求導向功能從考察準入教師的地緣結(jié)構(gòu)和屬地身份,以及新任教師的工作需求,再到對全體教師工作環(huán)境需求的調(diào)查和了解,始終要求行政管理者和教師達成“多主體雙向?qū)υ挕钡哪?通過多主體間的平等對話與交流,了解教師群體的差異需求,為供給管理工作的執(zhí)行提供實踐支持,保證供給管理工作落到實處,有效避免人才的流失和誤用。

(二)以差序調(diào)節(jié)為導向的供給管理功能

供給管理的差序調(diào)節(jié)功能是針對不同地區(qū)教師群體的需求反饋,對困難群體的最大需求進行有效的供給管理,幫助教師優(yōu)先解決緊迫性需求,幫助學校緩解緊缺教師資源供給。供給管理的差序調(diào)節(jié)功能在不同國家和地區(qū)都有不同的規(guī)定,如美國通過“核心領(lǐng)導力”計劃,借助教育人才網(wǎng)絡資源共享庫的媒介分享功能,實現(xiàn)了供給管理工作者和教師個體間的深度對話,行政管理者們將個人的特質(zhì)和全國各個學校的特征結(jié)合起來,通過學校主導的人才招聘網(wǎng)絡平臺,網(wǎng)羅優(yōu)質(zhì)教育人力資源,實施弱勢補償、區(qū)域流通等優(yōu)先調(diào)節(jié)功能。[2]日本政府則通過加強區(qū)域內(nèi)學校行政管理部門的相互配合,利用供給管理的優(yōu)先調(diào)節(jié)功能,形成了平均每個教師約7 年更換一次學校(調(diào)換一般是在同一縣市,城區(qū)與教師定期輪換)的教師隊伍輪換管理模式。[3]美國和日本在教師供給管理中的調(diào)節(jié)行為,充分發(fā)揮了供給管理的優(yōu)先調(diào)節(jié)功能,不僅保證了行政管理者對教師個體需求的差序滿足,而且深入群體了解不同學校的整體發(fā)展水平,將供給管理在人力資源配置中的優(yōu)化調(diào)節(jié)功能最大化,實現(xiàn)了緊張資源的充分管理和優(yōu)質(zhì)調(diào)控,同時最大限度地發(fā)揮了人的積極行動力,幫助適應性人才留在合適的位置,有效避免了準入教師的學科和專業(yè)沖突以及環(huán)境與生存需求沖突的重復出現(xiàn),合理解決了教師個體的緊迫性需求。

(三)以標準為引帶的供給管理功能

標準化的管理目標是對制度根基性的進一步強化,原則上管理標準是綱性制度規(guī)則的人性化體現(xiàn),不僅代表供給制度的核心理念,同時指揮著管理工作的具體執(zhí)行。管理標準化功能為教育行政管理人員進行教師隊伍發(fā)展建設(shè)提供基本框架,當然管理標準化功能并非要求供給管理工作使用統(tǒng)一的標準,而是為供給管理工作的展開提供標準指南,即為行政管理人員在執(zhí)行教師隊伍供給管理工作中提供參考標準,防止行政不作為和行政拖拉等不當行為發(fā)生。在此,需要厘清管理標準化引帶功能和執(zhí)行標準化功能的差別。管理標準化引帶功能允許行政管理者在執(zhí)行管理工作中行進自由裁量,如日本政府在1954 年制定的?邊遠地區(qū)教育促進法?規(guī)定:為振興邊遠地區(qū)的教育,中央財政補助市町村在貧瘠地區(qū)辦學的費用,著重提高教師的生活待遇。[4]規(guī)定明確了行政管理者對教師供給標準和管理方向,卻并未具體說明對邊遠地區(qū)教育工作者的住宅購買辦法。這意味著管理者可以根據(jù)邊遠地區(qū)教師工作的特殊情況進行人性管理,積極調(diào)整供給側(cè)的供給力度和管理標準的支持方案,使邊遠地區(qū)的教育工作者充分感受到社會對他們所處工作環(huán)境的了解和關(guān)心。一般認為,管理標準化引帶功能是供給管理的需求導向功能和差序調(diào)節(jié)功能的邊界限度和執(zhí)行依據(jù)。它本身的自由裁量權(quán)和差序管理權(quán)就是對前兩項供給管理模式的有效補充,三者在相互協(xié)調(diào)中完美結(jié)合,充分保障教育人力資源的平衡供給。

二、教師均衡供給管理的現(xiàn)實困境

供給管理的目的是解決現(xiàn)存教育人力資源質(zhì)量和數(shù)量供給不充分、分配不均衡等問題,而教師隊伍均衡發(fā)展卻在單向度供給制度中忽視了供給管理的自由調(diào)節(jié)和集約優(yōu)化功能,導致教師隊伍均衡發(fā)展的不可能性,以及教師隊伍生命力不足等溢出問題。

(一)深度溝通功能受阻

從我國現(xiàn)行教師供給管理模式看到,現(xiàn)行教師供給管理模式不僅失去了優(yōu)質(zhì)人才的進入環(huán)境,而且失去了合適人才長期留任的內(nèi)部吸引力。從特崗計劃和師范生定向培養(yǎng)的教師人力資源補充模式可見,區(qū)域行政管理者對人才進行的單向度分配和派遣,一直以來都是自上而下的供給管理模式,資源需求的精準指南和人才自我身份需求和環(huán)境需求的精準向?qū)?從未被納入教師隊伍供給管理范疇。單向度的教育人力資源供給管理模式不僅導致管理者與被管理者的分離,而且還帶來了嚴重的人與環(huán)境分離以及學與教的分離,最終引發(fā)了關(guān)系流動網(wǎng)絡中的資源流失和人員空缺。出現(xiàn)這一現(xiàn)實困境的根本原因,與其說是教師的自我需求無法適應環(huán)境的更新需求,還不如務實的承認供給管理還滯留在集權(quán)與關(guān)系的深淵,人與自然和諧生長的因素,從來都不構(gòu)成選擇和備選者之間的考量點。僵化的教師隊伍供給管理模式封閉了多元主體參與供給管理的溝通能力,從需求主體的話語截斷到供給主體的話語統(tǒng)治,再到管理主體的話語封鎖,我國教師隊伍供給管理的對話溝通功能幾乎為零。相反,美國行政管理者在教師隊伍供給管理中表現(xiàn)出積極的溝通能力,是學校行政管理者通過多重有效的深度訪談了解候選人的求職意向和求職動機,讓真實性資源不斷放大,避免決策失誤帶來的教師間歇性流失,最大限度保障教師選擇權(quán)益。美國的做法不僅將人從制度框架中解放出來,積極尋求人的內(nèi)在需求與外在環(huán)境的吻合點,而且使適應性人才留在合適的位置,有效避免了學科和專業(yè)沖突以及環(huán)境與生存需求的沖突,讓主動的合作和自主的選擇成為教師選擇職業(yè)的重要動力。

(二)自由調(diào)節(jié)功能受限

教師供給管理功能是在復雜的人文地理環(huán)境中生成的調(diào)控能力。因此,供給管理內(nèi)部必然存在邊界差異無法調(diào)和,以及一些不可控的變化因素。如美國教師供給管理就出現(xiàn)了追逐總體供給服務功能,忽視弱勢地區(qū)的基本補償服務功能。在這種追逐教師供給管理的總體功能驅(qū)使下,美國的大部分學校普遍采用“點狀擴散”的供給制度,這種模式雖然在總體供給上實現(xiàn)了區(qū)域飽和,但同時也出現(xiàn)了不同地區(qū)對教師的差異化需求緊張局面。面對地區(qū)差異,美國的教師供給標準無法為不同地區(qū)提供差異服務,導致大部分學校開始進行激烈的教師候選人爭奪,環(huán)境優(yōu)質(zhì)的學校在標準化供給模式下,利用交通便捷、生活環(huán)境優(yōu)美等天然環(huán)境吸引力搶奪優(yōu)質(zhì)教師資源。弱勢地區(qū)在標準化供給的輻射范圍內(nèi)長期無法招到教師,導致學校運營癱瘓,學校競爭力不斷減弱,帶來了嚴重的教師流失問題。同樣,我國在教師隊伍供給管理中表現(xiàn)出的調(diào)節(jié)功能也存在嚴重缺漏,長期的集中供給管理模式,不僅弱化了地方行政管理者對教師隊伍整體狀態(tài)的了解和把控,而且嚴重降低了行政管理者對教師進行深度了解和溝通的能力,導致教師的單向流動和弱勢地區(qū)教師的高流失率。[5]從我國教育興國計劃實施以來的教師隊伍發(fā)展狀態(tài)來看,加薪增酬的政策供給管理模式并沒有體現(xiàn)出差異化需求補償,反而增加了統(tǒng)籌加薪后的教師職業(yè)倦怠感。從人的發(fā)展需求來看,這種群體性的教師職業(yè)倦怠感增強,主要是因為工作量的年齡差異和不對等的勞動報酬導致了教師的職業(yè)內(nèi)卷化。

(三)優(yōu)化功能受壓

供給管理的優(yōu)化功能是對供給管理自由調(diào)節(jié)功能的及時補充。然而我國教師供給管理的優(yōu)化功能卻存在嚴重缺漏。一方面是供給制度和管理模式的僵化問題,另一方面是學校管理者或地方行政主管的管理智慧欠缺。因為,教師供給制度和管理標準是相對穩(wěn)定的,所以,供給管理優(yōu)化功能的發(fā)揮全靠管理者的執(zhí)行智慧。如果管理者無法理解供給管理標準的準確含義,又無法合理解讀供給制度和管理標準的發(fā)展旨意,那么在供給管理行為中必然會出現(xiàn)執(zhí)行力不足和執(zhí)行延遲等管理問題。如美國教師的高更替率和繁雜的新教師準入流程,給教育行政管理者帶來了繁復的工作程序。據(jù)統(tǒng)計美國全國范圍內(nèi)教師的平均預期壽命在5.8 至6.5 年之間,[6]面對每年高比列的教師更替率,[7]教育行政管理者們?yōu)榱藢ふ液线m的教師替代者,可能需要在每個教學崗位上頻繁地重復這些活動。僵化的教師供給管理模式不僅拖垮了行政管理者,而且在執(zhí)行操作中也陷入僵局,導致供給管理的優(yōu)化功能完全喪失了其在教育行政管理工作中的優(yōu)化職能,管理工作者也無法在執(zhí)行操作中凸顯管理智慧。面對亟待解決的教師供給管理功能的自由調(diào)節(jié)限度不足,以及優(yōu)化執(zhí)行力度不充分等問題,發(fā)達國家和發(fā)展中國家都在積極解決這一問題,他們的行動原則和變革路徑能否激活教育行政管理人員的供給管理智慧,推動全球教師隊伍均衡發(fā)展。

三、教師均衡供給管理的功能突破

關(guān)注和反思教師供給管理標準的創(chuàng)新路徑,必須以中國的國情為根本原則,在改變傳統(tǒng)教師供給管理原則的基礎(chǔ)上,積極向多元智慧對話管理方式靠近,發(fā)展合作互聯(lián)共通平臺,建立人才網(wǎng)絡資源共享平臺(圖1),發(fā)揮人力資源供給管理優(yōu)勢,幫助教師找回專業(yè)身份自信,體驗職業(yè)幸福。

(一)完善供給制度，提升教師均衡供給管理能力

制度是一個國家運行的根本和發(fā)展的根基,制度完善、法制健全的國家能夠借助制度優(yōu)勢吸引和留住人才。[8]教育人力資源的供給管理原則同樣必須建立在完善的制度基礎(chǔ)上,才能保障供給管理功能的有效發(fā)揮。為了提高教師隊伍的供給管理功能,必須在供給管理原則中植入制度優(yōu)勢原則,借助制度的保障性和穩(wěn)定性提升供給管理工作的有效性和合理性。具體在供給管理功能的發(fā)揮中結(jié)合國家制度建立完善的教師供給制度,充分發(fā)揮教師供給制度的輻射能力,從教育人力資源引進制度、專業(yè)提升發(fā)展制度、住房保障制度、退休保障制度、醫(yī)療保障制度、隨遷子女就學制度、戶籍制度等方面完善供給管理功能。同時,要想執(zhí)行好供給管理的制度根基性原則,行政管理者需要學習制度、了解制度、分析制度并傳達制度,在征求民意的基礎(chǔ)上細化管理規(guī)則。為了更好地理解制度根基性功能,我們可以借鑒美國和日本在供給管理工作中的行政做法,比如美國學校主管經(jīng)常在招聘會上和教師專業(yè)發(fā)展培訓會上,介紹他們的制度細則和管理原則。日本行政管理者則會在教師培訓網(wǎng)站上推送他們的供給管理調(diào)整工作,也會給教師們發(fā)出群體電子郵件告訴他們制度的優(yōu)越性和保障性?？梢娭贫鹊母允侨魏紊鐣徒M織都不可動搖的根基,也是我們發(fā)揮供給管理功能應該要堅持的根本原則。

(二)創(chuàng)新管理模式，共享教育人力資源

首先,發(fā)展關(guān)系網(wǎng)絡資源,將各學校納入招聘管理的網(wǎng)絡系統(tǒng),在行政主管的積極配合下,開展教師人力資源需求公開和對話。將各學校的地緣結(jié)構(gòu)特征、文化經(jīng)濟特征結(jié)合起來,通過共享網(wǎng)絡平臺展示各學校的區(qū)位優(yōu)勢和辦學特色,以及學校間的工資待遇和各項支持政策,為優(yōu)秀教師資源的進入提供前認知,同時讓同行了解各學校的基本情況,為候選計劃提供指南和參考。熟人關(guān)系網(wǎng)絡的形成可以為新教師的區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域職位選擇建立有效的信息互助平臺,避免招聘和雇傭中產(chǎn)生的沖突和矛盾,同時可以為原有教師提供咨詢信息平臺,幫助原有教師解決地緣生存關(guān)系矛盾。其次,對話的目的是將各學校行政管理者納入招募系統(tǒng),形成系統(tǒng)咨詢平臺,既可以為彼此提供學校情況咨詢,也可以為新教師提供招聘指南咨詢,這既可以提高需求數(shù)量的精準定位,又可以解決教師學科專業(yè)的精準匹配,不僅將招聘從統(tǒng)籌資源分配模式中分離出來,而且讓雇傭關(guān)系在學校協(xié)調(diào)中獲得可持續(xù)生長。同時,咨詢對話也可以在咨詢平臺內(nèi)進行互聯(lián)互通,如通過核心領(lǐng)導對咨詢?nèi)蝿者M行有效分配,讓新舊教師都可以獲得與行政管理者的正面對話。一方面,通過與行政管理者的一次和多次對話,幫助新教師了解學校情況和招募情況,更精準的定位自身選擇；另一方面,可以為原有教師提供崗位需求指南和招募資源信息,解決原有教師的屬地和歸屬分離問題,將學校打造成一個熱愛教育之人愿意回去的棲身之地。

(三)優(yōu)化區(qū)域合作，促進教師專業(yè)共同成長

集約化的領(lǐng)導中心式培訓模式,切斷了各學校與候選人之間的直接交流對話機會,阻隔了候選人進入即將入職學校觀察體驗的機會,失去了新教師與即將任職學校的前期適應環(huán)節(jié),導致新教師專業(yè)知識與所教學科知識的嚴重分離。入職后,新教師無法獲得專業(yè)內(nèi)的自我發(fā)展和提升,反而被擠入常規(guī)教育領(lǐng)域的主流科目教學,這在無形中打破了新教師的原有知識結(jié)構(gòu),并將其推入現(xiàn)實的深淵,使人與人之間的溝通和互訪失去了多向互通的交流平臺。相比日本新教師的準入制度和專業(yè)發(fā)展制度,非常注重新教師的前適應性培育,以及新教師的專業(yè)發(fā)展引帶培訓。如學校通過跨區(qū)域合作平臺,以及原有教師的積極引帶,幫助新教師在入職前獲得真實教育生活的正向體驗。我們應該借助日本模式的優(yōu)勢,集中力量發(fā)揮核心領(lǐng)導力的積極引帶和主動服務功能,打破線性配給管理關(guān)系,努力構(gòu)建新型合作關(guān)系網(wǎng)絡。讓“中央和地方之間,以及相關(guān)部門之間建立并完善溝通和協(xié)調(diào)機制,協(xié)同推進、共同發(fā)力”[9],匯集各方力量優(yōu)勢,構(gòu)建教師隊伍可持續(xù)發(fā)展平臺。同時,鼓勵決策機關(guān)將一部分權(quán)力下放學校,通過行政主管部門的任務分配指南,滿足各學校教師專業(yè)培訓發(fā)展的基本任務和培訓目標,然后通過各學校原有教師與新教師的伙伴關(guān)系,幫助新舊教師完善專業(yè)發(fā)展方向,調(diào)整教學工作、制訂專業(yè)發(fā)展提升計劃(這個計劃可以在入職前全部完成,也可從入職前開始循序漸進直到入職后的一年內(nèi)完成計劃),為全體教師的專業(yè)成長提供空間和時間上的雙重保障。