對高校圖書館“超期罰款”管理方式的思考
——以安順學院圖書館為例

賀曉莉

(安順學院圖書館，貴州 安順561000)

高校圖書館管理規(guī)定中的罰款，主要指違反圖書館規(guī)章制度，比如盜竊書刊、丟失書刊、所借圖書逾期未還、污損圖書等一系列違章行為所帶來的經濟賠償或處罰措施。本文所探討的“超期罰款”，僅指圖書借閱中逾期未還造成的處罰。

一直以來，“超期罰款”作為高校圖書借閱中的一種管理方式長期普遍存在。早在20世紀初，圖書館就有“過期罰款大洋一分”[1]和“本書借期2周，逾期罰款銅元4枚”[2]的記載，1918年，清華大學圖書館也有“逾期罰款”的規(guī)定[3]。1981年《中華人民共和國高等學校圖書館工作條例》[4]和1987年教育部(教委)頒布的《普通高校圖書館規(guī)程》[5]中，對于違規(guī)或污損、盜竊文獻資料者，也提到處以批評教育、賠償、罰款等不同處理。

圖書館事業(yè)發(fā)展到今天，各類型圖書館各種管理規(guī)定也經歷多次修訂，但無論是國內還是國外，無論是公共館還是高校館，“超期罰款”管理方式仍被絕大多數圖書館所采用，而且作為行之有效的方法，通過文獻借閱時間的限定，促使讀者按期歸還文獻，從而保證其他讀者能平等、充分有效利用圖書館文獻資源。由此看來，“超期罰款”的管理方式，對于維護高校圖書館的借閱秩序，提高圖書流通率和使用效果，保障讀者平等利用圖書館文獻資源等方面具有積極的作用。但是，長期以來，圖書館“超期罰款”執(zhí)行中，因為缺乏相應的法理支撐，又和相關的法律法規(guī)有一定的沖突，因而遭到了太多詬病。

2010年5月國務院會議審議通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020)中明確提出要完善教育法律法規(guī)，大力推進依法治校。尤其是2012年教育部印發(fā)的《全面推進依法治校實施綱要的通知》，對于全面推進依法治校的重要性與緊迫性有了更加深刻的闡述，通知特別強調要加強章程建設，完善學校治理結構，依法辦學。高校圖書館作為學校精神文明建設的重要陣地，擔負著人才培養(yǎng)的重任，其行為更應符合依法治國總目標的精神，所以我們有必要對于 “超期罰款”的管理方式作一些探討。

一、高校圖書館“超期罰款”的合理性思考

如前所述，“超期罰款”作為圖書館的一項管理方式規(guī)范著圖書館的借閱秩序，也規(guī)范著讀者的借閱行為。筆者在高校圖書館工作三十多年，本館館藏資源不足和讀者對文獻資源需求之間的矛盾長期存在，多年來，安順學院圖書館針對“超期罰款”制定、修訂過若干次規(guī)章制度，試圖找到一種行之有效的辦法，來解決讀者所借文獻超期未還導致的“超期罰款”及其引發(fā)的館讀矛盾。

眾所周知，圖書館 “超期罰款”的執(zhí)行，其目的就是想通過經濟處罰的形式制約讀者，讓讀者借閱的圖書加快流通，保證多數讀者對圖書館文獻信息資源的平等利用，讓有限的資源不是長時間被個別讀者占用，從而提高圖書利用率。所以“超期罰款”在長期的實踐中被證明是行之有效的管理手段，具有一定的合理性。

二、高校圖書館“超期罰款”的合法性思考

近幾年，圍繞圖書館“超期罰款”的法理依據的討論不絕于耳，其中的主要觀點大多圍繞圖書館不具有行政處罰權，所以收取超期罰款缺乏法律依據；同時圖書館的各項規(guī)章制度都是圖書館單方面訂立，更多的只是強調讀者違規(guī)將受到的處罰，對于因圖書館管理不善，比如圖書排架混亂、開放時間不夠科學合理、服務方式單一甚至館舍舒適度不夠等原因造成的讀者使用圖書館不便等行為未有規(guī)定，所以有讀者認為圖書館的規(guī)章制度有“霸王條款”的意味。

近年來，隨著我國法治社會建設的進一步深化，特別是黨的十八大以來，為進一步推動《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》實施，切實貫徹《全面推進依法治校實施綱要》，《綱要》要求各級各類學校大力推進依法治校，完善教育法律法規(guī)，對于關系師生權益的重要規(guī)章制度的制定，要廣泛征求校內外利益相關方的意見，不得超越法定權限和教育需要設定義務。

目前，我國僅有《普通高校圖書館規(guī)程》作為綱領性的文件規(guī)范著各高校圖書館的各項工作，通過比較1987年到2015年《普通高等學校圖書館規(guī)程》的三次修訂中三個版本關于讀者處罰的相關規(guī)定，可以看出在超期處罰方式上的微妙變化：

1987年版《普通高等學校圖書館規(guī)程》第八條強調要教育讀者遵守規(guī)章制度，愛護文獻資料。對違規(guī)者，應視情節(jié)輕重，分別給予批評教育、賠償、罰款以至行政處分等不同處理[6]。

2002年版《普通高等學校圖書館規(guī)程》(修訂)第二十條要求圖書館應教育讀者遵守規(guī)章制度，愛護文獻資料和圖書館設施。對違規(guī)者，按照校紀、法規(guī)予以處理[7]。

2015年版的《普通高等學校圖書館規(guī)程》第三十三條提出圖書館應引導用戶遵守法律法規(guī)和公共道德，愛護館藏文獻及設施設備[8]。

通過以上三個版本的《普通高等學校圖書館規(guī)程》中對讀者盜竊文獻、超期占用文獻資料或損壞文獻資料的處罰方式的對比，可以看出，從1987版的“應視情節(jié)輕重，分別給予批評教育、賠償、罰款以至行政處分等不同處理”到2002版的“按照校紀、法規(guī)予以處理”，再到2015版的“引導用戶遵守法律法規(guī)和公共道德，尊重和保護知識產權，愛護館藏文獻及設施設備”等措辭的變化，我們不難發(fā)現，隨著法治社會的建立、完善，這一系列不同時期修訂的《普通高等學校圖書館規(guī)程》中關于圖書超期借閱的管理規(guī)定也有了明顯的變化，不再是“罰款、賠償”等經濟處罰，而是從教育者的角度引導讀者遵守法律法規(guī)和公共道德，愛護館藏文獻及設施設備，同時更多考慮到行政處罰法的具體規(guī)定，刪除了“罰款”的內容。

同時，1995年9月1日起施行的《中華人民共和國教育法》第四十三條受教育者的權利中，包含了“使用教育教學設施、設備、圖書資料”[9]的權利，教育部2006年公布的《關于進一步規(guī)范高等教育收費管理若干問題的通知》規(guī)定，高校僅有行政事業(yè)性收費、服務性收費及代收學費的權限，所以隨意將“超期罰款”納入圖書館的管理規(guī)定中，均與相關法規(guī)相悖。目前為止，我國沒有哪一部法律授予圖書館行政處罰權，也沒有哪一部法規(guī)規(guī)定讀者借閱圖書超期屬于違法行為，因此，“超期罰款”從法律的角度來說已屬于違法行為[9]。

改革開放四十多年來，我國高等學校圖書館事業(yè)蓬勃發(fā)展，圖書館人艱苦奮斗、頑強拼搏，開拓進取，用智慧和雙手書寫了高校圖書館發(fā)展史上壯麗的篇章，取得了豐碩成果，但我們遺憾的發(fā)現，相對于目前高校圖書館大規(guī)模的硬件建設投入，圖書館的法律法規(guī)建設卻相對滯后，已經頒布的規(guī)程、條例不盡完善，個別規(guī)定甚至與教育法、行政法等法律法規(guī)不相適應，導致高校圖書館在依法治館的過程中面臨無法可依，有法難依的局面。

三、“超期罰款”成因分析及處理現狀

(一)讀者思想上不夠重視導致圖書超期

很多讀者對圖書館各項規(guī)章制度置若罔聞，不清楚借閱期限，尤其是剛入學的新生，在圖書館舉辦的入館教育培訓中不認真聽課，對圖書館的規(guī)章制度了解不夠，導致所借圖書出現超期未還。有的學生因為實習或考研考證等超期，一旦超期后，對于每天幾毛錢的罰款也不以為然，有些讀者對于一些熱門暢銷或自己專業(yè)教參書甚至出現故意不還，長期占用的現象。

(二)圖書館系統(tǒng)故障導致超期

由于圖書館管理系統(tǒng)故障，以及工作人員責任心不夠，讀者還書時沒有認真檢查掃描情況，會出現書還了，但系統(tǒng)里還有讀者借書信息，造成讀者雖然已經歸還圖書，但因為掃描失誤等原因，出現假超期現象等。

(三)處罰標準單一，超期罰款沒有上限

據了解，各高校圖書館在制定“超期罰款”金額標準時，因為無據可依，導致標準不一，有高達0.5元/天，有低至0.01元/天，而且不考慮文獻類型和讀者的具體情況，簡單地用一個處罰標準收取罰款。

筆者所在圖書館，在之前的管理規(guī)定中，面對讀者借閱圖書超期時，不管什么樣的圖書，無論館藏復本量多少、文獻類型如何、流通率高低等，只要借閱超期，一律按每天每冊0.2元罰款。同時，因為超期罰款沒有上限，每年的畢業(yè)生離校手續(xù)辦理時，都會有學生產生幾十甚至上百元的罰款，雖然多數情況是以圖書館減免部分罰款為了結，但如果處理不當，不可避免會引起部分讀者的誤解，以為收取的罰款歸圖書館或工作人員所有，嚴重的還會引起館讀雙方的言語沖突，有的貧困學生還會因為數額較大的超期罰款造成一定的經濟負擔。同時，流通服務工作人員在處理超期問題時，往往要投入太多的精力和時間對讀者各種解釋安撫甚至爭執(zhí)，嚴重影響了圖書館正常工作秩序。

四、思考與對策

近年來，圖書“超期罰款”這一管理方式受到越來越多的關注與質疑，大量的專家學者分別從不同角度探討了讀者借閱書刊“超期罰款”的合理性、合法性及實施中帶來的困惑等，所以筆者在此不想再從法理的角度贅述圖書館是否具有罰款的主體資格，也不想再去探討圖書館與讀者是否構成《民法典》所約定的合同關系，更不想去理論“逾期占用費”“罰款”“違約金”等文字游戲的區(qū)別。本文的目的，只想通過筆者所在圖書館的實際情況，嘗試對目前廣泛采用的圖書館“超期罰款”管理方式作一些探索，力求完善或取消“超期罰款”這一方式，為讀者提供更加有效和人性化的管理，優(yōu)化圖書館各項服務，從源頭上減少圖書借閱超期現象的發(fā)生。鑒于此，筆者有以下的思考：

(一)通過新生入館教育、世界讀書日、閱讀推廣活動等引導讀者樹立文明借閱意識，自覺遵守圖書館規(guī)章制度。筆者所在館在每年的新生入館教育中，通過豐富多樣的活動介紹圖書館藏書情況、服務內容等，讓新生了解圖書館各項規(guī)章制度，尤其是和他們息息相關的圖書借閱管理規(guī)定。前臺工作人員在讀者辦理借書手續(xù)時口頭提醒還書期限，提醒讀者如圖書不能按期歸還可提前辦理續(xù)借手續(xù)。同時還通過閱讀推廣、讀書分享會等活動，倡導讀者養(yǎng)成文明借閱的習慣，自覺遵守圖書館規(guī)章制度。

(二) 圍繞以讀者為中心的辦館理念，注重圖書館規(guī)章制度中對讀者利益的保護，提升服務過程中的人文關懷。每個學期，圖書館工作人員會不定期地通過圖書管理系統(tǒng)，查詢讀者借閱信息，統(tǒng)計讀者借閱圖書到期情況，及時通過電話、短信、圖書館網頁、圖書館微信公眾號等形式提醒讀者按時歸還文獻，避免因超期帶來的處罰。如有惡意超期的讀者，圖書館會向該讀者就讀的學院通報，建議學院在評優(yōu)評先時酌情考慮讀者的行為，并根據學校相關紀律給予相應處分。

(三)保障圖書館設備設施，增強工作人員責任意識，認真維護圖書館設備及借閱數據，督促流通管理人員及時更換圖書破損條碼，避免因圖書館系統(tǒng)故障、工作人員操作失誤、圖書破損導致的條形碼模糊不清造成掃描失誤，引起借還書信息錯誤，從而造成超期處罰。同時還可增加圖書自助借還設備或配置還書箱，供讀者24小時自助還書，讓讀者在圖書館下班時段或節(jié)假日期間可以自助還書。

(四)及時修訂或廢止不符合法律法規(guī)的圖書館規(guī)章制度，在圖書館服務中注入人文關懷。多年以來，安順學院圖書館多次針對學校和本館的實際情況修訂圖書館各項規(guī)章制度。為提高紙質圖書利用率，配合學校學生管理規(guī)定的相關要求，圖書館曾于2017年再次修訂圖書館借還書規(guī)定，將學生讀者借書冊數從5冊增至10冊，教職工讀者借書冊數從15冊增至20冊，這一舉措在一定程度上方便了讀者利用館藏文獻，提高了圖書利用率。2021年6月，綜合考慮“超期罰款”執(zhí)行多年的利弊，在調研多個兄弟館的管理規(guī)定后，安順學院圖書館經館務會決定，報請學校同意，取消了執(zhí)行多年的“超期罰款”處罰方式，改為暫停讀者借書權限。圖書館還通過電話、短信、微信等各種方式，通知長期超期不還的讀者及時到館辦理了還書手續(xù)，收回了長期漂流在外的幾百冊圖書，有的圖書在讀者手里長達十五、六年之久，此舉有效提高了圖書利用率。

五、完善高校圖書館各項法規(guī)，實現依法治館

綜觀國內圖書館事業(yè)的發(fā)展，可以明顯看出，公共圖書館的法律法規(guī)比高校圖書館的要健全和完善得多。在我國，關于公共圖書館方面的法律法規(guī)，除了2017年頒布的《中華人民共和國公共圖書館法》外，各省區(qū)公共圖書館先后出臺了相關法規(guī)，如1996年出臺的《上海市公共圖書館管理辦法》、2003年出臺的《浙江省公共圖書館管理辦法》、2020年出臺的《貴州省公共圖書館條例》。多年來，我國高校圖書館的立法一直呼聲不斷，但目前我國高校圖書館僅有《普通高校圖書館規(guī)程》作為綱領性的文件，以至于各高校館在制定本館的各項規(guī)章制度時經常處于無章可循，無法可依的尷尬境地。

經過高校圖書館人多年的努力，我們也欣喜地看到，我國高校圖書館的法治建設通過多年的積極探索，取得了一些進展，對比1987、2002、2015三個版本的《普通高等學校圖書館規(guī)程》，我們可以看到近三十年通過三次修訂，不管是章節(jié)數量的改變還是一些措辭的變化，以及對圖書館功能轉變的描述等等方面，都折射出高校圖書館三十多年的建設和發(fā)展。但令人遺憾的是，無論是1987年版的《普通高等學校圖書館規(guī)程》還是2002版的《普通高等學校圖書館規(guī)程》(修訂)，直至2015版的再次修訂完善，一次次的修訂中，涉及一些法律關系的界定還存在或多或少的爭議，對于讀者權利義務的規(guī)定太少，過于粗略。前述的一些公共圖書館法規(guī)中在相關章節(jié)對法律責任就作了明確規(guī)定，比如2018年正式實施的《中華人民共和國公共圖書館法》第五十三條明確規(guī)定，對于損壞公共圖書館設備設施，或未按規(guī)定及時歸還文獻造成財產損失的，要依法承擔民事責任[10]。2021年1月1日施行的《貴州省公共圖書館條例》第五十一條也規(guī)定，讀者損毀、丟失文獻信息和設施設備的，應當依法賠償，同時要求讀者妥善保管并按期歸還所借館藏文獻信息，如有超期，按約定收取違約金；經公共圖書館合理催告后仍不歸還的，可以暫停其讀者證的使用權限[11]。由此可見，不管是中華人民共和國公共圖書館法還是貴州省公共圖書館條例，對于按期歸還圖書都有相關規(guī)定，如果違反，將承擔民事責任甚至繳納違約金。

目前，高校圖書館一直作為行業(yè)工作規(guī)程的《普通高校圖書館規(guī)程》從條文來看，盡管屬于法規(guī)范疇，但法律效力較低，缺乏權威性和強制性，而且對于讀者違規(guī)行為沒有明確法律責任，正因如此，“超期罰款”作為高校圖書館長期執(zhí)行的管理方式之一，它的合理性和合法性一直受到了太多詬病，各館在執(zhí)行的過程中也要應對各種質疑。作為圖書館一線工作人員，更要經常面對讀者進行各種解釋、說明，花費了大量的時間精力，而且效果不佳，容易引起館讀矛盾。

多年來，很多高校圖書館為了不違反相關法律法規(guī)，面對借閱超期的讀者，只能消極的以取消罰款的方式息事寧人，或者暫停讀者借閱權限等方式處罰超期讀者。安順學院圖書館從收取超期罰款到暫停借書權限，表面上看來，對于規(guī)章制度是一種改進和完善，對于超期讀者有了一定的人文關懷，但對照《中華人民共和國教育法》第四十三條的規(guī)定，作為讀者的學生享有的權利中包含“參加教育教學計劃安排的各種活動，使用教育教學設施、設備、圖書資料”等，讀者利用圖書館所有資源屬于法定的權利，圖書館對讀者借閱權無權變更、限制，所以安順學院圖書館對超期讀者暫停其借閱權限實質依然是對讀者違章的一種處罰，同樣涉嫌違反國家法律，應予廢止或進一步修訂完善。

許多高校圖書館，在面對讀者借閱書刊超期的處理方式上，經常處于尷尬的境地，一方面，館藏資源不足的矛盾在各館長期存在，導致讀者所借文獻有一定的期限限制；另一方面，因管理規(guī)定本身的缺陷，圖書館不能及時有效讓讀者按時歸還所借文獻。圖書館館藏書刊屬于學校國有資產的一部分，圖書館作為國有資產的保護者和管理者，對圖書等資產的保管和使用負有不可推卸的責任。所以筆者認為，與其花費大量的精力和篇幅來討論“超期罰款”的合理性、合法性，不如從制度根源著手分析造成“超期罰款”的深層原因，有針對性的改進服務方式，從源頭上減少超期的行為，為讀者提供高質量服務。

此種情況下，廣大高校圖書館同仁迫切希望通過完善高校圖書館各項法律法規(guī)，將《普通高校圖書館規(guī)程》與《高等教育法》《公共圖書館法》等法規(guī)高度融合，詳細規(guī)范圖書館與讀者相互之間的權利和義務，賦予圖書館對于違規(guī)讀者的懲戒權力，以人為本、合理有效地解決圖書館與讀者之間的侵權維權關系，為高校圖書館明確工作目標，提供法律保障，實現真正意義上的依法治館，使圖書館的規(guī)章制度更加具有法定性，使圖書館的相關處罰更具有權威性，同時更好地保護讀者的合法權益，使高校圖書館事業(yè)走向法制化軌道，構建和諧圖書館，實現依法治館、依法治校，進而推動依法治國總目標的早日實現。[13]