論網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護的困境與對策

李艷軍

（白城師范學院 馬克思主義學院，吉林 白城 137000）

司法保護與行政保護是我國著作權(quán)保護的雙重模式。網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高速發(fā)展背景下產(chǎn)生的區(qū)別于傳統(tǒng)著作權(quán)的一種形式，是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下著作權(quán)人、鄰接權(quán)人對合法作品所享有的一系列法定權(quán)利，包括人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)。網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政保護符合我國的基本國情，能夠更好地保障著作權(quán)人的合法權(quán)利，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)秩序的良性發(fā)展，是我國著作權(quán)保護制度的特色。

一、問題的提出

雖然著作權(quán)侵權(quán)問題一直存在，但自互聯(lián)網(wǎng)誕生以來，網(wǎng)上的信息不僅傳播迅速，而且可以傳播鏈接和轉(zhuǎn)帖到無數(shù)的網(wǎng)站，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)案件越來越多。著作權(quán)法目的是鼓勵創(chuàng)作，盡管互聯(lián)網(wǎng)對激發(fā)創(chuàng)造力具有促進作用，為著作權(quán)人創(chuàng)作提供了便利的條件和廣闊的空間，卻降低了著作權(quán)人對自己作品的控制程度，信息時代給著作權(quán)保護帶來越來越多的挑戰(zhàn)。侵權(quán)行為人通過網(wǎng)絡(luò)并借助于高科技網(wǎng)絡(luò)技術(shù)擅自行使著作權(quán)人的權(quán)利，給著作權(quán)人帶來人身和財產(chǎn)上的損害。

著作權(quán)人的權(quán)利可能直接受到侵犯，也可能間接受到侵犯。直接侵權(quán)指侵權(quán)人直接從事的侵犯著作權(quán)人權(quán)利的行為；間接侵權(quán)指故意引誘他人或幫助他人實施侵權(quán)的行為。如由他人復制或存儲，但自己不復制，不構(gòu)成直接侵權(quán)。因此，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、有線電視公司和其他網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺為方便用戶傳輸或存儲內(nèi)容，操作系統(tǒng)自動響應(yīng)用戶請求，雖然不主動選擇或操作內(nèi)容，但這并不意味著這些行為是合法的，而只是意味著它們不會導致直接責任。間接侵權(quán)并不是一種類似于輕罪的輕微侵權(quán)行為，它依托于直接侵權(quán)行為，并將責任擴展到某些人身上，通過參與、主導或控制該侵權(quán)行為并從中受益?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1 197條及《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》第23條中針對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者作出了相應(yīng)規(guī)定，第三方平臺應(yīng)注意審查傳播內(nèi)容。

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，著作權(quán)侵權(quán)行為更加隱蔽、更加普遍、影響范圍難以限定，損害作品市場價值，創(chuàng)作者開始尋求法律救濟，法院系統(tǒng)處理案件的壓力逐漸增大。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達帶來的高發(fā)侵權(quán)行為使著作權(quán)法律制度難以滿足著作權(quán)人對權(quán)利的訴求，司法與行政雙軌制是我國解決著作權(quán)侵權(quán)的有效舉措，在此形勢下，越發(fā)顯現(xiàn)行政保護在保護網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)中的突出作用。

二、網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護面臨的困境

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境帶來越來越多的網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)行為，除司法保護外，實踐中行政保護以強有力的執(zhí)法行動震懾侵權(quán)行為，已經(jīng)成為我國打擊網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)行為的重要保護手段。在未來網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)市場的治理過程中，依然需要發(fā)揮行政保護的重要功能，但以行政保護管理網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)市場還存在一些問題。

（一）網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護的外在困境

行政活動的核心是正當性問題，行政權(quán)保護網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)取決于法律依據(jù)，我國《中華人民共和國著作權(quán)法》（以下稱《著作權(quán)法》）、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》《著作權(quán)行政處罰實施辦法》等法律法規(guī)在保護主體、內(nèi)容、方法等方面不斷明確行政權(quán)對著作權(quán)的保護規(guī)則。實踐中，國家通過行政手段在保護網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)過程中取得了有效效果?！笆濉逼陂g，全國版權(quán)行政處罰案件35 280件，國家版權(quán)局聯(lián)合相關(guān)部門開展的打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版“劍網(wǎng)行動”，共查處網(wǎng)絡(luò)案件2 765件，依法關(guān)閉侵權(quán)盜版網(wǎng)站1 193個。［1］行政保護減輕了司法訴訟的壓力，已經(jīng)取得管理著作權(quán)市場的良好效果。

在網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護取得成效的同時，著作權(quán)行政保護是否應(yīng)當繼續(xù)強化一直存在爭議，爭議的主要問題是對公權(quán)力過度擴張的擔憂和對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)行政救濟的質(zhì)疑，認為難以合法、合理地劃定私人自治與政府管制的界限。網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)侵犯的不僅僅是私人權(quán)利，同時在社會上造成惡劣影響，損害公共利益?；趯参幕?、公共利益的損害，行政權(quán)作為公權(quán)有義務(wù)加強管制。

著作權(quán)糾紛本質(zhì)上處于民事領(lǐng)域，按照民事糾紛或刑事案件進行司法救濟依然應(yīng)當是網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)救濟的主要渠道。網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)市場有自己的調(diào)節(jié)方式和空間，用行政手段進行著作權(quán)管理存在“公共利益”認定標準的不確定導致行政權(quán)任意介入市場的問題，行政權(quán)介入界限應(yīng)當引起重視，避免著作權(quán)行政保護權(quán)力的擴張。

（二）網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護的內(nèi)在困境

網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護除受到外在影響之外，在行政保護過程中也存在執(zhí)法方式、手段程序等諸多的困境，屬于網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護的內(nèi)部問題，這些問題限制網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護功能的發(fā)揮，需要進一步規(guī)范。

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展催生直接侵權(quán)、間接侵權(quán)行為充斥著著作權(quán)市場，并顯現(xiàn)出隱蔽性、廣域性等特點。依據(jù)《著作權(quán)法》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護條例》《著作權(quán)行政處罰實施辦法》等法律法規(guī)，行政處罰、行政管理是著作權(quán)行政保護的主要方式。行政管理側(cè)重著作權(quán)的確權(quán)，行政處罰成為制止網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)的主要方式，如警告、責令停止侵權(quán)行為、沒收侵權(quán)復制品等?！吨鳈?quán)行政處罰實施辦法》雖然規(guī)定著作權(quán)行政管理部門行政處罰方式，但發(fā)生侵權(quán)時，著作權(quán)行政管理部門往往不能直接進行行政處罰，行政強制措施是行政保護的重要環(huán)節(jié)，可以防止侵權(quán)損害的進一步擴大。因為行政強制措施的欠缺，直接影響著作權(quán)行政保護的威懾力，不利于制止網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)行為。

良法善治是現(xiàn)代法治的本質(zhì)屬性和基本特征。［2］善治著眼于法律的實施，強調(diào)要將良法付諸社會實踐，要根據(jù)法律原則和法治精神創(chuàng)造性地適用法律。［3］在打擊網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)行為實踐過程中，為了整頓著作權(quán)市場，著作權(quán)行政管理部門集執(zhí)法、監(jiān)督、救濟于一身，且多頭執(zhí)法，版權(quán)、海關(guān)、廣電等均可執(zhí)法，執(zhí)行失范、執(zhí)法主體混亂、程序不清等問題，影響執(zhí)法、監(jiān)督、救濟的成效，難以徹底快速解決侵權(quán)案件。加上受到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平的限制，技術(shù)保護措施有限，影響著作權(quán)行政管理部門的行政執(zhí)行力。

《著作權(quán)法》第60條規(guī)定了著作權(quán)糾紛可以調(diào)解。著作權(quán)行政管理部門執(zhí)行行政管理過程中，登記、備案有關(guān)著作權(quán)的詳細信息、資料，使著作權(quán)行政管理部門解決著作權(quán)糾紛更具便利性、專業(yè)性，但行政調(diào)解的性質(zhì)、程序、效力都缺少明確規(guī)定，給行政調(diào)解帶來困難。當網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)發(fā)生時，難以直接進行行政調(diào)解且調(diào)解協(xié)議書效力不具有強制性，無法實現(xiàn)行政調(diào)解處理網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛的目的，迫使當事人另行提起訴訟，浪費了行政管理部門的資源，加重了當事人的訴累，折損了網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政保護效果。

三、網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護的對策

（一）提升網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護理念

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)復制作品的簡單性、網(wǎng)絡(luò)傳播作品的迅速性以及傳播范圍的擴大性，越來越增加了著作權(quán)保護難度。逐漸增多的網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)案件不斷加大法院系統(tǒng)處理網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)案件的壓力，相對于司法保護，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政保護更加靈活。然而，我國網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護理念還存在諸多不足。隨著社會發(fā)展，行政管理機關(guān)必須不斷進行調(diào)整，提升網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護理念，以這種保護方式可以實現(xiàn)快速、有效地處理網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展帶來的大量侵權(quán)行為，維護著作權(quán)市場秩序。法治國家建設(shè)也催促公民權(quán)利意識不斷增強，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)成為越來越重要的權(quán)利，要求著作權(quán)行政管理機關(guān)由權(quán)力本位向義務(wù)本位轉(zhuǎn)向，充分認識其在處理著作權(quán)糾紛中的重要性，積極發(fā)揮其作用。著作權(quán)行政管理機關(guān)應(yīng)當采取有效措施，保障網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)人權(quán)利的充分實現(xiàn)，這是行政管理機關(guān)積極履行職責的重要內(nèi)容，也是促進整個社會公平正義、增強民眾獲得感的重要體現(xiàn)。

（二）明確網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護界限

著作權(quán)行政管理機關(guān)對著作權(quán)市場進行監(jiān)管，在司法力量相對薄弱時期更顯優(yōu)勢。針對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)行為，行政保護可以迫使盡快停止侵權(quán)，盡可能地減少權(quán)利人的損害。《中華人民共和國刑法修正案（十一）》第217、218條的規(guī)定加強了對侵犯著作權(quán)行為的打擊力度，擴大了保護范圍，增加了通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播的侵權(quán)方式，當侵權(quán)損失過于嚴重時，權(quán)利人可接續(xù)司法救濟挽回損失。網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護更易于保護權(quán)利，行政保護的加強一直伴隨著公權(quán)對私權(quán)干預的爭議。明確網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護的界限和功能可以消除其外在的質(zhì)疑，避免行政權(quán)與司法權(quán)不必要的沖突，發(fā)揮行政保護的功效。

維護公共利益是著作權(quán)行政管理部門介入的前提也是目的，基于公共利益標準的不確定性，造成了著作權(quán)行政管理機關(guān)行政權(quán)力任意擴張的可能性，引發(fā)部分人對著作權(quán)行政保護的質(zhì)疑。因此，應(yīng)當進一步明確網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的公共利益。結(jié)合《著作權(quán)法》及著作權(quán)保護的行政法規(guī)等法律文件立法目的，通常而言，單一的直接侵權(quán)難以危害社會公共利益。多次侵權(quán)、惡意侵權(quán)影響到社會秩序的良好運行、違背社會善良風俗、破壞公平競爭的市場環(huán)境、危害國家和他人安全應(yīng)視為危害公共利益，著作權(quán)行政管理部門應(yīng)予以重視。著作權(quán)行政管理部門進行行政保護時應(yīng)遵循法律、法規(guī)規(guī)定，合理行政，避免行政權(quán)濫用造成負面影響，阻礙網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護功能的發(fā)揮。

（三）規(guī)范網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政執(zhí)法活動

網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政管理部門執(zhí)法具有先天優(yōu)勢，有利于維護良好的網(wǎng)絡(luò)版權(quán)環(huán)境。為規(guī)范著作權(quán)行政管理部門執(zhí)法活動，應(yīng)明確公開義務(wù)，在檢查、行政強制、行政處罰過程中，法律依據(jù)、事實依據(jù)、執(zhí)法結(jié)果透明化，增加人們對網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護的信賴感。

相較于司法保護，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)的行政保護方式更豐富靈活，應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)發(fā)展催生的著作權(quán)侵權(quán)行為，行政保護應(yīng)增加多種防范舉措，針對行政強制措施的缺乏，可以借鑒《中華人民共和國商標法》《中華人民共和國專利法》對行政強制措施的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護也可采取凍結(jié)、扣押等行政強制措施，增加行政執(zhí)法活動的權(quán)威性。

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，為著作權(quán)行政管理部門規(guī)范著作權(quán)市場提出了越來越高的技術(shù)要求。對此，可以設(shè)立專門技術(shù)保護措施機構(gòu)，也可以委托給第三方機構(gòu)實施技術(shù)保護措施，多種渠道監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)行為，營造良好的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，減少網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)案件。

健全統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)是對著作權(quán)實施行政保護的基礎(chǔ)。［4］網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)案件多樣化、分布廣，如網(wǎng)絡(luò)盜版書屢禁不止。我國已初步形成了治理網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)糾紛的行政法律法規(guī)體系，根據(jù)相關(guān)法律文件要求，應(yīng)當總結(jié)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政執(zhí)法經(jīng)驗，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政執(zhí)法程序，協(xié)調(diào)從中央到地方的各區(qū)域各部門執(zhí)法力量，形成信息共享、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的強保護模式。

（四）完善網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政調(diào)解制度

在解決爭議時，法院在一定前提下傾向于選擇調(diào)解，行政調(diào)解以居間服務(wù)的方式促成權(quán)利人與侵權(quán)人達成最大的平衡，促使達成調(diào)解協(xié)議。行政調(diào)解具有自己獨特的優(yōu)勢，在網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛中扮演著重要的角色。實踐中著作權(quán)行政調(diào)解已非常普遍，引導糾紛雙方協(xié)商解決方案成為糾紛解決的重要方式。

由于網(wǎng)絡(luò)空間的擴展，一些著作權(quán)行政管理部門建立了著作權(quán)行政調(diào)解機制，試圖推動著作權(quán)糾紛訴訟與非訴訟相銜接的解決機制，從而提高解決網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛的效率，行政調(diào)解已成為管理著作權(quán)市場的有效手段。但仍然存在行政調(diào)解制度不完善的問題，難以發(fā)揮行政調(diào)解方便、靈活處理網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛的作用，降低了網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護的力度。行政調(diào)解法律制度的不完善抑制行政調(diào)解功能的發(fā)揮，有必要制定專門的調(diào)解程序、制度或經(jīng)授權(quán)制定專門的行政法規(guī)，明確調(diào)解的程序和規(guī)則。

行政調(diào)解協(xié)議達成后能否履行是行政調(diào)解制度的關(guān)鍵。協(xié)議能否履行取決于當事人的自愿選擇，缺少強制拘束力。鑒于此，為實現(xiàn)行政調(diào)解效力，可以增設(shè)司法確認機制，賦予行政調(diào)解以法律效力，提高行政調(diào)解解決網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)糾紛的效率和質(zhì)量。

盡管行政調(diào)解在網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛解決過程中可以發(fā)揮重要作用，基于行政處罰的強勢地位以及行政調(diào)解本身存在的制度規(guī)范問題，使行政調(diào)功能常常得不到充分發(fā)揮，著作權(quán)行政管理部門應(yīng)當充分發(fā)揮行政調(diào)解的優(yōu)勢作用，扭轉(zhuǎn)依賴行政處罰而忽視行政調(diào)解的傾向，使其成為司法救濟的有益補充。

四、結(jié)語

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)的發(fā)生越來越頻繁。網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)侵犯的不僅僅是私人權(quán)利，同時在社會上造成惡劣影響，損害公共利益。公權(quán)維護私權(quán)是法治的實質(zhì)追求，行政保護以維護社會秩序、保護公共利益為宗旨，將網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)納入行政保護范圍之內(nèi)，是合法行政、合理行政的具體體現(xiàn)，具有正當性。

網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護的專業(yè)性、主動性和效率性，彌補了司法保護的不足，在打擊網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)行為方面取得一定的成效，體現(xiàn)著作權(quán)行政保護的高效。然而，行政保護邊界設(shè)定模糊引發(fā)人們對行政保護的外在質(zhì)疑，行政執(zhí)法、行政調(diào)解制度的不完善限制行政保護的發(fā)揮。

行政和司法兩種保護方式并存，保護著作權(quán)人的權(quán)益是當前我國治理網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)侵權(quán)的兩種重要方式。行政的根本目的就是維護和促進公共利益，而知識產(chǎn)權(quán)的公共利益屬性也為網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護提供了理論依據(jù)。［5］著作權(quán)行政管理部門嚴格執(zhí)法、依法打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)行為已經(jīng)取得了良好效果。在數(shù)字技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，法院審理的涉及網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛案件越來越多，網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)保護面臨著挑戰(zhàn)，然而著作權(quán)行政管理面對外在和內(nèi)在限制，為節(jié)約司法資源，應(yīng)完善網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護制度體系，促進信息的傳播與網(wǎng)絡(luò)秩序的良性發(fā)展，進一步推動網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)行政保護功能的發(fā)揮，從而保障網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)人的權(quán)利。